(Корякин В. М.) («Право в Вооруженных Силах», 2006, N 5)
ПРАВОВАЯ И СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА ВОЕННОСЛУЖАЩИХ, УЧАСТВУЮЩИХ В БОРЬБЕ С ТЕРРОРИЗМОМ: НОВЫЙ ЗАКОН ПРИНЯТ, ПРОТИВОРЕЧИЯ ОСТАЛИСЬ
В. М. КОРЯКИН
В. М. Корякин, начальник юридической службы Главного управления воспитательной работы Вооруженных Сил Российской Федерации, доктор юридических наук, полковник юстиции.
10 марта 2006 г. официально опубликован и вступил в силу (за исключением ст. ст. 18, 19, 21 и 23, которые вступают в силу с 1 января 2007 г.) Федеральный закон «О противодействии терроризму» от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ, который пришел на смену Федеральному закону «О борьбе с терроризмом» от 25 июля 1998 г. N 130-ФЗ. Как следует из преамбулы Федерального закона «О противодействии терроризму», предметом правового регулирования данного Закона являются общественные отношения, связанные с профилактикой терроризма в Российской Федерации и борьбой с ним, минимизацией и (или) ликвидацией последствий проявления терроризма, а также вопросы применения Вооруженных Сил Российской Федерации в борьбе с терроризмом. Участие военнослужащих в мероприятиях, связанных с противодействием терроризму, в том числе в контртеррористических операциях <*>, неизбежно сопряжено со значительным риском для их жизни и здоровья. В связи с этим важнейшей составной частью рассматриваемого Федерального закона являются правовые нормы, содержащие меры правовой и социальной защиты военнослужащих, участвующих в борьбе с терроризмом. ——————————— <*> Контртеррористическая операция — комплекс специальных, оперативно-боевых, войсковых и иных мероприятий с применением боевой техники, оружия и специальных средств но пресечению террористического акта, обезвреживанию террористов, обеспечению безопасности физических лиц, организаций и учреждений, а также по минимизации последствий террористического акта (ст. 3 Федерального закона «О противодействии терроризму»).
1. Сравнительно-правовой анализ Федеральных законов «О противодействии терроризму» от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ и «О борьбе с терроризмом» от 25 июля 1998 г. N 130-ФЗ
Сравнение Федеральных законов «О противодействии терроризму» и «О борьбе с терроризмом» показывает, что их положения в части, касающейся социальной защиты военнослужащих, участвующих в борьбе с терроризмом, основываются на единых принципиальных подходах к государственной социальной поддержке указанных лиц. Необходимость социальной защиты военнослужащих, участвующих в борьбе с терроризмом, обусловлена, с одной стороны, наличием реальной угрозы их жизни и здоровью, а с другой стороны, государственной значимостью решаемых ими задач. Вместе с тем между указанными законодательными актами имеется ряд существенных отличий, суть которых состоит в следующем: — во-первых, несколько сужен круг лиц, подлежащих правовой и социальной защите в соответствии с Федеральным законом от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ: из их числа исключены сотрудники и специалисты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Как представляется, такой подход законодателя к данному вопросу вполне оправдан, поскольку борьба с терроризмом является главным образом функцией государственных органов федерального уровня. Однако данную норму не следует расценивать как запрет на привлечение к борьбе с терроризмом работников органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Это означает лишь то, что в соответствии с последовательно осуществляемым курсом на разграничение полномочий между уровнями государственной власти Российской Федерации меры социальной поддержки указанных лиц должны быть определены в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации; — во-вторых, значительно увеличены размеры единовременных пособий, выплачиваемых лицам, пострадавшим в связи с участием в борьбе с терроризмом (см. таблицу):
Размеры единовременных пособий
Основания для выплаты Федеральный закон Федеральный закон единовременных пособий от 25 июля от 6 марта 1998 г. N 130-ФЗ 2006 г. N 35-ФЗ (ст. 20) (ст. 21)
Гибель лица, принимавшего 100000 руб. <*> 600000 руб. <*> участие в борьбе с терроризмом
Получение лицом, участвова — 50000 руб. 300000 руб. вшим в борьбе с террори — змом, увечья, повлекшего установление ему инвалид — ности
Получение лицом, участвова — 10000 руб. 100000 руб. вшим в борьбе с террориз — мом, ранения, не повлекшего установления ему инвалид — ности
——————————— <*> Выплачивается членам семьи погибшего и лицам, находившимся на их иждивении.
— в-третьих, расширен перечень оснований для выплаты военнослужащим указанных выше единовременных пособий. Федеральным законом от 25 июля 1998 г. N 130-ФЗ было установлено лишь одно основание для производства указанных выплат — причинение вреда жизни и здоровью военнослужащего вследствие его участия в контртеррористической операции. В Федеральном законе от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ основанием для производства указанных выплат является причинение вреда жизни и здоровью не только при участии в контртеррористических операциях, но и в осуществлении других мероприятий по борьбе с терроризмом <*>; ——————————— <*> К мероприятиям по борьбе с терроризмом Федеральный закон «О противодействии терроризму» (ст. 3) относит: 1) предупреждение терроризма, в том числе выявление и последующее устранение причин и условий, способствующих совершению террористических актов; 2) выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование террористического акта; 3) минимизация и (или) ликвидация последствий проявлений терроризма; 4) контртеррористическая операция.
— в-четвертых, установлена новая форма социальной защиты лиц, участвующих в борьбе с терроризмом: возмещение стоимости их имущества, утраченного или поврежденного при участии в осуществлении мероприятий по борьбе с терроризмом; — в-пятых, законодательно закреплен порядок льготного исчисления выслуги лет на пенсию военнослужащих, участвующих в борьбе с терроризмом. В этих целях Правительству Российской Федерации делегировано право определения порядка установления периодов непосредственного участия военнослужащих в контртеррористических операциях, засчитываемых в выслугу лет на пенсию на льготных условиях (служба в подразделениях, непосредственно осуществляющих борьбу с терроризмом, засчитывается в выслугу лет из расчета один день за полтора, а время непосредственного участия в контртеррористических операциях из расчета один день службы за три дня); — в-шестых, Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации предоставлено право устанавливать военнослужащим, непосредственно участвующим в борьбе с терроризмом, должностные оклады с учетом повышения, а также устанавливать им дополнительные гарантии и компенсации <*>. ——————————— <*> В настоящее время основным нормативным правовым актом, которым установлен порядок льготного исчисления выслуги лет участникам контртеррористических операций в Северо-Кавказском регионе Российской Федерации, а также дополнительные гарантии их социальной защиты, является Постановление Правительства Российской Федерации «О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим и сотрудникам федеральных органов исполнительной власти, участвующим в контртеррористических операциях и обеспечивающим правопорядок и общественную безопасность на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации» от 9 февраля 2004 г. N 65.
Статьи 21 и 23 Федерального закона «О противодействии терроризму», которыми установлены рассмотренные выше меры социальной защиты лиц, участвующих в борьбе с терроризмом, вступают в силу с 1 января 2007 г. До указанной даты сохраняют юридическую силу соответствующие нормы Федерального закона «О борьбе с терроризмом» от 25 июля 1998 г. N 130-ФЗ.
2. Противоречия Федерального закона от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ в части, касающейся правовой и социальной защиты военнослужащих, принимающих (принимавших) участие в борьбе с терроризмом
Несмотря на изложенные выше очевидные достоинства Федерального закона «О противодействии терроризму» от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ, с точки зрения законодательного закрепления правовых гарантий социальной защиты участников борьбы с терроризмом указанный Закон, к сожалению, не смог преодолеть всех противоречий, содержавшихся в прежнем Федеральном законе «О борьбе в терроризмом», и сохранил многие его «родимые пятна», носящие противоречивый характер. Прежде всего это касается сохранения правовой неопределенности в порядке выплаты единовременных пособий военнослужащим, пострадавшим при осуществлении мероприятий по борьбе с терроризмом. Нами уже неоднократно указывалось в печати на данную проблему <*>. Эта неопределенность выступает в двояком смысле: во-первых, за более чем семилетний период действия Федерального закона от 25 июля 1998 г. N 130-ФЗ так и не был выработан финансовый механизм производства указанных единовременных выплат; во-вторых, остается не проясненным в нормативном порядке вопрос о том, производятся ли указанные выплаты в дополнение к страховым выплатам по обязательному государственному страхованию военнослужащих, или же эти выплаты производятся по выбору пострадавших лиц. ——————————— <*> См.: Ковалев А. М., Корякин В. М. Правовые основы социальной защиты участников боевых действий и лиц, участвующих в борьбе с терроризмом. М., 2004; Корякин В. М. Комментарий к главе V Федерального закона «О борьбе с терроризмом» от 25 июля 1998 г. N 130-ФЗ // Военно-правовое обозрение. 2001. N 4; Он же. Правовое обеспечение военно-социальной политики Российской Федерации: Дис. … докт. юрид. наук. М., 2005. С. 149.
Вторым существенным недостатком Федерального закона «О противодействии терроризму» является то обстоятельство, что в нем заметно снижен удельный вес норм прямого действия. Если в гл. V Федерального закона «О борьбе с терроризмом», регулировавшей вопросы правовой и социальной защиты участников борьбы с терроризмом, содержались лишь две отсылочные нормы, причем к иным законодательным актам, то статьи Федерального закона «О противодействии терроризму» по указанным вопросам содержат уже пять ссылок на подзаконные акты. Чтобы данный законодательный акт в полной мере обеспечивал социальную и правовую защиту военнослужащих, участвующих в осуществлении мероприятий по борьбе с терроризмом, Правительству Российской Федерации необходимо принять следующие нормативные правовые акты: 1) о порядке социальной защиты лиц, участвующих в борьбе с терроризмом (п. 2 ст. 20); 2) о порядке возмещения вреда, причиненного жизни, здоровью и имуществу военнослужащих, участвующих в борьбе с терроризмом (п. 1 ст. 21); 3) о порядке возмещения стоимости утраченного или поврежденного имущества военнослужащих, участвующих в борьбе с терроризмом (п. 5 ст. 21); 4) о порядке установления периодов непосредственного участия военнослужащих в контртеррористических операциях, засчитываемых в выслугу лет на пенсию на льготных условиях (п. 2 ст. 23); 5) об установлении военнослужащим, участвующим в борьбе с терроризмом, окладов по воинским должностям с учетом повышения, а также дополнительных гарантий и компенсаций (п. 3 ст. 23). Наличие указанных ссылок на нормативные правовые акты более низкого уровня значительно снижает законодательный потенциал Федерального закона «О противодействии терроризму», делает его зависимым от актов более низкого уровня и в конечном счете существенно снижает эффективность правового регулирования в рассматриваемой сфере общественных отношений.
3. Временные рамки проведения контртеррористической операции и их влияние на социальную защиту участников борьбы с терроризмом
Гарантии социальной и правовой защиты военнослужащих, участвующих в борьбе с терроризмом, в значительной степени зависят от четкого определения временных рамок осуществления контртеррористических операций. Как уже отмечалось выше, порядок установления периодов непосредственного участия военнослужащих в контртеррористических операциях Федеральный закон «О противодействии терроризму» относит к прерогативе Правительства Российской Федерации. Согласно п. 2 ст. 12 указанного Федерального закона право принятия решения о проведении контртеррористической операции и о ее прекращении имеют: а) руководитель федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности; б) иное должностное лицо данного федерального органа по указанию его руководителя; в) руководитель территориального органа федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности. Обращает на себя внимание такой весьма примечательный факт, что законодатель включил в Федеральный закон «О противодействии терроризму» специальную статью, регулирующую порядок окончания контртеррористической операции (ст. 17). Согласно нормам указанной статьи контртеррористическая операция считается оконченной в случае, если террористический акт пресечен (прекращен) и ликвидирована угроза жизни, здоровью, имуществу и иным охраняемым законом интересам людей, находящихся на территории, в пределах которой проводилась контртеррористическая операция. При наличии данных условий лицо, принявшее решение о проведении контртеррористической операции, объявляет ее оконченной. На этом фоне весьма серьезный характер приобретает проблема определения сроков проведения контртеррористических операций в Северо-Кавказском регионе Российской Федерации. Как известно, согласно приложению к Федеральному закону «О ветеранах» меры социальной поддержки ветеранов боевых действий, установленные ст. 16 данного Федерального закона, распространяются на лиц, участвующих (участвовавших) в контртеррористических операциях в Северо-Кавказском регионе, осуществляемых с августа 1999 г. Таким образом, законодатель в данном случае использовал принцип «открытой даты» при определении периода контртеррористических операций, и, следовательно, правоотношения по социальной защите лиц, участвующих в указанных операциях, носят длящийся характер. В настоящее время каждый военнослужащий, прибывший на территорию Чеченской Республики и документально зафиксировавший данный факт путем включения в списки воинской части, дислоцированной на данной территории, либо путем проставления отметок о прибытии-убытии в командировочном удостоверении, вправе претендовать на предоставление мер социальной защиты, установленных для участников контртеррористических операций, а в последующем — и на присвоение звания «Ветеран боевых действий». Указанные обстоятельства позволяют констатировать наличие между Федеральными законами «О противодействии терроризму» и «О ветеранах» ряда противоречий в вопросе определения времени начала и окончания контртеррористической операции, суть которых сводится к следующему. Как указывалось выше, согласно Федеральному закону «О противодействии терроризму» полномочия по принятию решений о начале и об окончании контртеррористических операций предоставлены руководителю ФСБ России или по его указанию — другим должностным лицам ФСБ России. В то же время начало периода контртеррористических операций на Северном Кавказе — август 1999 г. — определено Федеральным законом «О ветеранах». Следовательно, для того, чтобы определить окончание данного периода, полномочий не только руководителя ФСБ России, но и Правительства Российской Федерации, и даже Президента Российской Федерации явно недостаточно: необходимо принятие соответствующего федерального закона о внесении дополнений в Федеральный закон «О ветеранах». Таким образом, законодательство о социальной защите участников борьбы с терроризмом нуждается в дальнейшем совершенствовании.
