ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Л. З. МАЧАЛАДЗЕ
Мачаладзе Лаша Зурабович — аспирант Института социологии Российской академии наук.
Коррупция — незаконное, противоправное явление, проявляющееся в сфере экономики, политики, социальной и целом ряде других областей государственного управления. Ее характерная черта — использование должностными лицами представленных им властными структурами прав и возможностей, которыми эти лица нередко пользуются для личного обогащения. В наибольшей мере коррупция в условиях разрастания бюрократии проявляется в подкупе чиновников и общественно-политических деятелей и в протекционизме (продвижении по службе на основе принципов родства, личной преданности и приятельских отношений). В российском законотворчестве в понятие «коррупция» входит подкуп (получение или дача взятки), любое незаконное использование лицом своего публичного статуса, сопряженное с получением выгоды (имущества, услуг или льгот, в том числе неимущественного характера) как для себя, так и для своих близких вопреки законным интересам общества и государства либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу: коррупционное правонарушение может иметь разную степень отклонения от норм и влечет за собой соответствующие санкции, это общественно вредное либо общественно опасное деяние, обладающее признаками коррупции, за которое нормативным правовым актом установлена гражданско-правовая, дисциплинарная, административная или уголовная ответственность <1>. ——————————— <1> См.: ст. 2 проекта ФЗ «Основы антикоррупционной политики». Антикоррупционная политика. Материалы для парламентских слушаний (21 декабря 2001 г.). М.: ГИАЦ АРПО РФ, 2001. С. 19.
Прошедший первое чтение в Государственной Думе РФ антикоррупционный законопроект «О противодействии коррупции» (ноябрь 2002 г.), надолго застрявший на согласованиях, определяет коррупцию (коррупционные отношения) как «поиск, установление и поддержание противоправных отношений между специально указанными субъектами коррупции и иными лицами (физическими и юридическими лицами) с целью достижения каждой из сторон своих личных, групповых, корпоративных и корыстных целей» <2>. ——————————— <2> См.: Legislature. ru/monitor/korruptsiya/148067.
К коррупционным преступлениям при наличии корыстной или иной заинтересованности относятся: коммерческий подкуп; воспрепятствование законной коммерческой деятельности; регистрация незаконных сделок с землей; контрабанда, совершенная должностным лицом с использованием своего служебного положения; организация преступного сообщества (преступной организации для совершения любого из тяжких или особо тяжких коррупционных преступлений) и др. <3>. ——————————— <3> Уголовный кодекс Российской Федерации. Библиотека кодексов. Выпуск 7/2002. М.: ИНФРА-М. Ст. ст. 141, 285 — 292, 304, 309 УК РФ.
Коррупционные отношения возникают и бурно развиваются, если существует рента, связанная с государственным регулированием различных сфер экономической жизни: введением экспортно-импортных ограничений, предоставлением субсидий и налоговых льгот приватизированным отраслям, наличием контроля над ценами, политикой множественных валютных курсов. Нерегулируемый рынок расцветает всюду и всегда, где и когда у чиновников есть широкие полномочия распоряжаться дефицитными ресурсами, благами. Частный сектор инициирует коррупцию, делает ее неуправляемой, всеохватывающей, затрачивает огромные средства на ее воспроизводство. Вместе с тем институциональными причинами коррупции являются высокая степень закрытости в работе государственных ведомств, скрытая система отчетности, отсутствие прозрачности в системе законотворчества, кадровая политика, способствующая продвижению чиновников независимо от итогов их деятельности. Расширению коррупции содействуют также прогрессирующая дисфункциональность общественных институтов, недостаточная информированность, организованность, активность граждан, пассивность гражданских структур в отношении действий властей и чиновников, характеризующихся вседозволенностью. Без коррупции невозможно существование теневой экономики, как и без последней не будет опоры у коррупции. Наибольшее распространение коррупция в России получила в следующих сферах: криминальной экономике (наркобизнес, нелегальная торговля оружием, контрабанда сырьевых ресурсов, нелегальная миграция, отмывание денег и сокрытие доходов, экономический шпионаж, терроризм, таможенные преступления), налоговой политике, предпринимательском секторе, отраслях социальной и развлекательной сфер, связанных с уклонением от налогов на доход с капитала путем вложения средств за границей, в области обращения денег, ценных бумаг, драгоценных камней и металлов, имеющих отношение к становлению крупного бизнеса. Коррупция в современном мире, в том числе и в России, приобрела не сравнимые с любым предшествующим периодом размеры. Причем материальные, политические и морально-нравственные издержки резко возросших в последние десятилетия масштабов коррупции в нашей стране стали столь очевидными и опасными для ее государственного строя, политической и социально-экономической стабильности и ее дальнейшего развития, что проблема необходимости усиления антикоррупционной борьбы и повышения ее эффективности вышла за рамки чисто правового поля и приобрела значение одной из острейших политических проблем. В исследованиях отечественных и зарубежных ученых показано, что рост масштабов коррупции непосредственно связан с процессами, происходящими в странах с переходной экономикой. В результате возник некий мутант, соединяющий остатки государственного социализма, олигархический капитал, зачатки корпоративизма, рыночных структур и обширный массив криминального предпринимательства. Все это опутано паутиной теневых и криминально-мафиозных отношений права и связано с коррумпированным государственным аппаратом <4>. ——————————— <4> См.: Самоопределение России. Аналитический анализ. М., Международный фонд социальных и политических исследований. 2000. С. 36 — 37.
Параллельно с формализованной, «первой» экономикой вне государственной регистрации и фискального учета формируется «вторая», теневая экономика, целые отрасли, не обремененные законодательством и не имеющие официального статуса. Но если того требует их теневой бизнес, то могут формально выйти из тени, чтобы, например, приобщиться к распределению бюджетных общественных благ и превратить их в объект рыночных манипуляций. И это неизбежно предполагает установление коррупционных отношений с соответствующими агентами органов власти и управления <5>. ——————————— <5> Римский В. А. Коррупция как системная проблема российского общества и государства. Научный доклад // Россия и современный мир. М.: ИНИОН; ИМЭПИ РАН, 2003. N 4. С. 155.
Как подчеркивается в фундаментальном труде ученых ИНИОН РАН «Приватизация. Глобальные тенденции и национальные особенности», «формы и методы, которыми проводилась приватизация, способствовали криминализации российской экономики и росту в стране коррупции» <6>. Многие преступные группировки приняли активное участие в приватизации. На первых этапах разгосударствления около 35% капитала и 80% «голодающих» акций перешли в руки криминального мира. Бюрократический характер реформы собственности усилил зависимость экономических субъектов от произвола чиновников. До 90% предпринимателей регулярно сталкиваются с вымогательством со стороны чиновников <7>. ——————————— <6> Приватизация / Под общей ред. акад. ПАН В. А. Виноградова. М.: Наука, 2006. С. 777. <7> Лапина Н. Ю., Чирикова А. Е. Региональные элиты в РФ: Модели поведения и политические ориентации. М.: ИНИОН, 2002. С. 106.
Среди разрушительных процессов коррупция выделяется крайне опасными последствиями. Она пронизала все поры общественного организма, практически все сферы жизнедеятельности, поставила под сомнение демократический характер государства, характеризуемого подчас не социально ориентированным, а «коррумпированным» государством. Осуществляемые в России в ходе переходной экономики реформы создали благоприятную среду для процветания коррупции. Они проводились бюрократическими способами, что вело к усилению зависимости экономических субъектов от волюнтаризма чиновников. Как показали социологические опросы, от 50 до 90% предпринимателей сталкивались с вымогательством со стороны должностных лиц <8>. ——————————— <8> Приватизация. Глобальные тенденции и национальные особенности / Отв. ред. В. А. Виноградов. М.: ИНИОН РАН, 2006. С. 777.
За все годы перестройки и реформ, свидетельствуют исследователи фонда «Информация для демократии» (ИНДЕМ), разбухание коррупции в России шло и идет с невиданной скоростью и в невиданных размерах. Сейчас эта лавина, сносящая все на своем пути, поражает все сферы жизни, является общенациональной бедой. По данным ИНДЕМ, в практику бытовой коррупции вовлечено более половины населения России. В социологических опросах, проводимых фондом, 75% опрошенных признавались в том, что пользовались представившейся возможностью решать свои проблемы с помощью взятки. 10% респондентов практикуют использование коррупционных сетей. Типология наиболее коррупционных сфер отражена в первом варианте проекта Федерального закона «Основы антикоррупционной политики» (ст. ст. 25 — 36), в котором для каждой из сфер определены антикоррупционные стандарты <9>. ——————————— <9> См.: Проект Федерального закона «Основы антикоррупционной политики» (ст. ст. 25 — 36). Материалы парламентских слушаний (Госдума РФ, 21 декабря 2001 г.).
Все чаще на страницах печати и в других средствах массовой информации появляются сообщения об «оборотнях в погонах», «оборотнях в белых халатах», «оборотнях от фармацевтики», «депутатах и сенаторах — оборотнях», «оборотнях в судейских мантиях», «оборотнях в Министерстве финансов и Центральном банке», в строительной сфере, в системе энергетики, в военкоматах, городских службах, Пенсионном фонде и Фонде социального страхования, а также во многих других сферах деятельности. Согласно данным международной неправительственной организации «Трансперенси Интернэшнл», Россия в 2006 году по масштабам коррупции находилась в списке из 163 стран на 127 месте — в соседстве с Непалом и Филиппинами <10>. ——————————— <10> См.: Московские новости. 2006. 1 — 7 декабря. С. 15.
Вред обществу, который наносят ему оборотни в погонах и без оных, состоит в том, что в наши дни миллионы простых людей не в состоянии воспользоваться предоставленными им Конституцией РФ правами в различных областях политической, хозяйственной и общественной жизни без целой системы паролей, кодов и знакомств, которые могут вывести граждан на контакт с нужным чиновником. А без него подчас вряд ли удастся без лишних мытарств решить какую-либо жизненно важную проблему. От оборотней страдает политическое, социально-экономическое развитие страны, ее демократическое развитие, не говоря уж о ее имидже и престиже, что, естественно, отражается на ее инвестиционной привлекательности. Из всего количества взяток в стране 12,5% попадает в поликлиники. В суды за год перетекало от граждан 274,5 млн. долларов. Наибольшие суммы ежегодно граждане направляют в системы здравоохранения и образования. Не менее 20% абитуриентов становятся студентами за взятки. Общие годовые затраты на взятки граждан на всех уровнях бытовой коррупции, по минимальной оценке, составили 2796 млн. долларов <11>. ——————————— <11> Диагностика российской коррупции. Социологический анализ. Фонд ИНДЕМ. М., 2002. С. 17 — 18.
По данным того же фонда ИНДЕМ, три четверти рынка коррупционных услуг приходится на муниципальный уровень, на региональный — пятая часть рынка, на уровень федеральной власти — 5%. Еще более серьезна по сравнению с обыденной деловой верхушечная коррупция на уровне исполнительной власти. Ее доля составляет 98,97% от общего объема рынка коррупционных услуг. По имеющейся информации, подсчитано, что средний размер взятки в 2004 году составил 135 тыс. долларов — в 13 раз больше, чем в 2001 году. «Вознаграждение» депутату Госдумы РФ за «удобный» лоббизм доходит до 1 млн. долларов. А взятки налоговым инспекторам ведут к снижению поступлений в бюджет наполовину <12>. ——————————— <12> Муштук О. Коррупция в России: «Демократическая» болезнь или системное качество власти?; Ли В. Метастазы коррупции в условиях глобализации // Обозреватель — Observer. 2006. N 8. С. 9; 2006. N 5. С. 21.
О пагубном влиянии коррупции на экономическое развитие России наглядно свидетельствует заявление Президента РФ В. Путина на экономическом форуме в Петербурге летом 2006 года, в котором он сказал: «В самом деле: можно ли рассчитывать на удвоение ВВП, если в 2005 году чиновники положили себе в карман два федеральных бюджета России?» <13>. И коррупция стала угрожать не только темпам экономического роста, но и национальной безопасности страны. ——————————— <13> АиФ. 2006. N 25. С. 8.
Общественная палата РФ подготовила в 2007 году доклад о масштабах коррупции в России и рекомендуемые ею рецепты борьбы с этим злом. В нем говорится, что коррупция в нашей стране достигла таких масштабов, что стала угрозой ее государственному строю. «Если в ближайшее время не будут приняты радикальные меры, — говорится в докладе, — восторжествует консолидированная коррупционная схема, имеющая своей целью формирование на территории России нового социально-экономического образования, ориентированного исключительно на обогащение незначительной части общества за счет большинства» <14>. ——————————— <14> См.: Ведомости. 2007. 20 февраля. С. 1.
Авторы доклада выделяют четыре типа коррупции: бытовая коррупция, которая «не оказывает существенного влияния на экономику страны, но серьезно деморализует простых граждан»; коррупция в органах власти, несущая наибольшую опасность для общества; коррупция в области кадровой политики, которая привела к кризису управления, и коррупция в судебных, правоохранительных и контрольных органах <15>. ——————————— <15> Там же.
Коррупция поистине стала одним из основных факторов стагнации экономики, сохранения и развития ярко выраженного социального неравенства российских граждан. Взятки мздоимцам действительно сметают все барьеры на пути нечистых на руку и оставляют за собой тяжелейшие следы, утвердилась практика назначений за взятку, ведущая к развалу управления. В результате коррупционной блокады потерпела крах значительная часть федеральных экономических программ, констатируется в пояснительной записке к проекту Федерального закона «Основы антикоррупционной политики» <16>. Коррупция в немалой степени ограничила свободное действие экономических законов и снизила престиж России в глазах мирового сообщества. Многие ожидания народа, связанные с демократическими преобразованиями, оказались обманутыми в результате неспособности государства и гражданского общества найти в себе силы для преодоления инерции коррупционного разложения, отмечалось в записке. ——————————— <16> Антикоррупционная политика. Материалы для парламентских слушаний (21 декабря 2001 г.). М.: ГИАЦ АРПО РФ, 2001. С. 8.
Надежды добиться успеха исключительно путем уголовных репрессий, как наглядно показали последние процессы по делам коррупционных преступлений, оправдываются лишь частично, и эти репрессии потеряли свою привлекательность. И еще в начале «эпохи Путина» было провозглашено, что «настало время для формирования и укрепления новой социальной и правовой системы, в которой не распространяется коррупция». Особенность формирования бизнес-структур в России состоит в том, что с самого начала этого процесса оно происходило на основе тесного взаимодействия новой власти и приближенной к ней группировки бизнесменов. В некотором смысле об этом свидетельствует карьера бывшего премьер-министра В. Черномырдина, сочетавшего впоследствии в своем лице высшую власть в государстве и крупный бизнес. В результате возникла широко диверсифицированная финансово-промышленная структура, обладающая мощными финансовыми средствами и получившая соответствующее политическое обеспечение в высших эшелонах власти. В системе «власть — бизнес» финансовые махинации и коррупционные сделки достигли невиданных масштабов. Скупаются роскошные виллы, другая недвижимость, производятся неконтролируемые вложения в зарубежный бизнес. Сотни миллиардов долларов вывезены из страны, а их вполне хватило бы на погашение всего внешнего долга России и финансирование таких крупных программ, как национальные проекты. Непростая судьба сложилась у антикоррупционного законопроекта «Основы законодательства об антикоррупционной политике», разработанного летом 2000 г. российскими специалистами (в первоначальном наименовании — «Основы антикоррупционной политики»), и проекта Закона «О противодействии коррупции», принятого Госдумой в первом чтении еще в ноябре 2002 года <17>. ——————————— <17> См. подробнее: Лопатин В. Н. Современное состояние и перспективы антикоррупционного законодательства в России // Россия и современный мир. 2003. N 4. С. 167 — 168.
Форсирование процесса принятия пакета антикоррупционного законодательства практически тогда было связано с отклонением первым Президентом РФ Б. Ельциным после многолетней подготовки законопроектов «О борьбе против коррупции», «О борьбе с организованной преступностью» и «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, получаемых незаконным путем». Высшее должностное лицо в Российской Федерации воспользовалось своим правом ветирования. И это произошло в условиях гипертрофии правового нигилизма, противоречивого характера законотворчества. Так, с одной стороны, был издан Указ «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» (1992 г.), а с другой стороны — Указ «О мерах по реализации промышленной политики при приватизации государственных предприятий» (1992 г.), разрешивший поручать на конкурсной основе представлять интересы государства в советах директоров должностным лицам органов государства за соответствующее вознаграждение. Государственная Дума уже двух созывов не может принять Закон о борьбе с коррупцией. Она натолкнулась на сопротивление исполнительной власти, прежде всего Правительства <18>. ——————————— <18> См.: Парламентская газета. 2006. 14 июля. С. 1.
Поразительная непоследовательность законодателей может быть объяснена рядом объективных и субъективных факторов, но вызывает вопросы, в том числе естественный: не сказывается ли здесь, наряду с другими факторами, вовлеченность властных группировок в коррупционные связи? Нельзя исключать некомпетентность, но возможна и корысть, которая, собственно, и должна быть объектом законодательства и всего комплекса антикоррупционных действий. Хотя по своему содержанию и характеру борьба против коррупции имеет различные аспекты (экономический, социальный, организационный, правовой, административный и ряд других), но наиважнейшим из них, от которого в решающей степени зависит ее успешный исход, является ее политическая составляющая. Особенно опасна коррупция тем, что она в значительной мере затронула тех, кто принимает судьбоносные для страны решения, то есть политическая коррупция. Речь идет о представителях верховной власти, высших должностных лицах и политических чиновниках, а также работниках высшего звена правоохранительных органов и органов государственной безопасности. В стенах парламента самые различные виды деятельности, не относящиеся к государственным функциям, имеют в среде коррупционеров свою цену. Если олигарх заинтересован в решении какого-либо вопроса, он обращается к депутату с просьбой оказать давление на нужное министерство, чтобы получить ту или иную льготу, при этом обещает не постоять за ценой. А депутатский иммунитет делает многих чиновников и предпринимателей неприкосновенными для правосудия. Из самых различных видов коррупции наибольшую опасность, как подчеркивается в подготовленном Общественной палатой докладе о коррупции в России, представляет коррупция в органах власти или, иначе говоря, политическая коррупция: ее системное распространение привело к тому, что государственная и региональная политика зачастую прямо диктуется частными интересами лиц, находящихся во власти. Теневые заработки составляют основную часть дохода чиновников, а система откатов чиновникам и депутатам настолько укоренилась, что многие компании закладывают соответствующие средства в свой бюджет (по некоторым данным, в России доля откатов в общей стоимости госконтрактов составляет 1,99%, а остальных взяток в годовых продажах компаний — 1,07%). Проявляющееся в нашей стране с особой специфичностью взяточничество в сфере верховной власти четко структурировалось по категориям, классам, видам, группам и подгруппам. Так, автор книги «Готовьте ваши денежки — взяточничество в России» Сергей Романов выделяет несколько категорий взяточников среди чиновников. Высшей является категория, обозначенная литерой «А». К ней отнесены министры, их заместители. К категориям «Б» и «В» автор относит руководителей палат Федерального Собрания, чиновников Кремля и Белого дома. Сюда же относятся высшие чиновники по всей вертикали управления государством. «Если как следует взяться и всех пересчитать, то получится более 350 тысяч. То есть один высокопоставленный чиновник на 43 жителя нашего чиновничьего государства» <19>. ——————————— <19> Романов С. Готовьте ваши денежки — взяточничество в России. М., 2001. С. 285.
Общественная палата считает, что политическая коррупция стимулируется неразвитой партийно-политической системой. Наше избирательное законодательство таково, что законодательная власть зависит не от избирателя, а от партийных функционеров, которые формируют партийные списки. В итоге партии выражают либо интересы исполнительной вертикали, либо превращаются в бизнес-проекты по обмену политического ресурса на деньги <20>. В 2005 году 4,1% взяткодателей признались, что пытались влиять на законотворческую деятельность. ——————————— <20> См.: Ведомости. 2007. 20 февраля. С. 1.
В обществе становится все более очевидным, что только государство обладает необходимыми финансовыми средствами, а его властные, политические и правоохранительные структуры — соответствующими рычагами воздействия на тех, кто не только открыто, но и скрыто нарушает существующие законы и позволяет себе противоправные, недопустимые действия. А обманывать государство, не платя налоги, а также давать и брать взятки, как показали проведенные ВЦИОМ в 2007 году опросы общественного мнения, не считает для себя зазорным каждый третий россиянин <21>. Как отмечалось в ходе научно-практической конференции во ВНИИ МВД России, «не более 2% населения России исправно платят все налоги» <22>. ——————————— <21> См.: Известия. 2007. 14 февраля. С. 2. <22> Правовое регулирование мер борьбы с коррупцией. Материалы научно-практической конференции. М.: ВНИИ МВД России, 2003. С. 77.
Иначе говоря, эффективность борьбы против коррупции в решающей степени зависит от политического фактора, от наличия или отсутствия политической воли, решимости и конкретных действий властных структур по искоренению этого общественного зла. Как подчеркивает заместитель председателя Комитета Государственной Думы Борис Резник, самое главное — победить коррупцию в высших эшелонах власти. Потому что без извлечения этих корней коррупции в современной России бороться с ней на других уровнях бесполезно. «Бичуем маленьких воришек для удовольствия больших» — со времен Некрасова ничего не изменилось». Причины расширения масштабов коррупции авторы подготовленного Общественной палатой РФ доклада ищут в российской истории, в несовершенстве законодательства и даже в «нравственном разложении общества» и «в отсутствии полноценной воспитательной работы». Анализируя сложившуюся ситуацию в стране с этим злом, они предлагают привести национальное законодательство в соответствие с ратифицированными Россией международными конвенциями, ввести обязательную антикоррупционную экспертизу законопроектов, ускорить принятие административных регламентов, ужесточить уголовную ответственность за коррупцию, принять специальный закон о противодействии коррупции. В числе других мер для работы по повышению уровня массового сознания Общественная палата считает необходимым привлечь талантливых журналистов и развернуть, например, целую серию передач, героями которых стали бы следователи, прокуроры и судьи, не поддавшиеся коррупции. Многое из предложенного уже делается, говорит руководитель проекта по административной реформе Центра стратегических разработок В. Южаков. Административными регламентами занимается правительственная комиссия по административной реформе. Антикоррупционная экспертиза предусмотрена концепцией административной реформы, разработаны методика такой экспертизы и опыт ее применения. Ныне есть необходимые возможности переломить ситуацию — открыто заявленная политическая воля высшего руководства; разработаны нормы Уголовного кодекса, под которые подпадают преступления коррупционного характера. Происходит определенная переориентация правоохранительных органов, усиливается поддержка сил гражданского общества и, может быть, главное — проявляется растущее осознание угрозы коррупции для национальной безопасности нашего государства. В Послании Федеральному Собранию РФ в 2006 году Президент В. Путин дал ясный и недвусмысленный сигнал, заявив: «И бизнесмен с миллиардным состоянием, и чиновник любого ранга должен знать, что государство не будет беспечно взирать на их деятельность, если они извлекают незаконную выгоду из особых отношений друг с другом» <23>. ——————————— <23> Парламентская газета. 2006. 14 июля. С. 1.
На начало 2007 года на рассмотрении Государственной Думы находится законопроект «О борьбе с коррупцией». Внесен проект Федерального закона «О предупреждении коррупции в высших эшелонах власти». В совокупности с международными нормами изложенные в этих проектах положения могут служить основой для создания в стране системы правовой защиты государства и общества от коррупции. В последнее время в судах рассматривалось много дел о коррупции. Практически все бывшее руководство таможенных служб уволено, а некоторые их руководители сидят за решеткой. Крупномасштабные увольнения произведены в различных правоохранительных органах. Наконец, наработан достаточно большой массив международных норм и правил, создающих правовой фундамент для решения проблемы, во всяком случае, в рамках стратегий, отражающих многообразие программ, форм и средств противодействия коррупции и борьбы с ней по странам, регионам и в глобальном масштабе. При разработке мер, которые могли бы содействовать повышению эффективности борьбы против коррупции в России, большое значение имеет изучение международного опыта противодействия этому злу. В настоящее время в мире разработано множество стратегий борьбы против коррупции, против ее причин и последствий в зависимости от национальной, региональной, территориальной и ведомственной локализации. Уровень и сфера локализации этих стратегий обуславливают комплекс необходимых антикоррупционных мер разной направленности — политических, социально-экономических и организационно-правовых. Однако, отдавая себе отчет в ограниченной эффективности переноса зарубежного опыта на российскую действительность, в том числе на такую сферу, как борьба с коррупцией, тем не менее представляется важным посредством тщательного анализа как позитивного, так и негативного опыта цивилизованных стран наметить для возможной имплементации в России полезные методологические, институциональные, политико-правовые нормы, начав с опыта стран с наиболее низким уровнем коррупции. Речь идет, например, о такой стране, как Нидерланды, обладающей развитой сетью институтов по подавлению конкретных коррупционных проявлений и вместе с тем по устранению социально-политических причин коррупции <24>. ——————————— <24> Подробнее см.: Доклад фонда ИНДЕМ «Россия и коррупция». М., 1998, С. 195.
Система борьбы с коррупцией в этой стране включает: обязательную систематическую отчетность, гласность, мониторинг и контроль возможных точек коррупционных акций; жесткое определение прав и обязанностей, правил поведения должностных лиц; санкции, прежде всего в виде запрета работать в государственных учреждениях, штрафов и временного отстранения от исполнения служебных обязанностей, лишения всех социальных льгот. С другой стороны, создана система поощрения, смысл которой состоит в том, чтобы должностному лицу было выгодно и комфортно работать честно и добиваться эффективных результатов. Отработана и законодательно закреплена система подбора кадров на должности, опасные с точки зрения коррупциогенности, задействована в рамках системы государственной безопасности и специальная полиция по выявлению случаев коррупции. Заслуживают внимания системы противодействия коррупции ряда других входящих в первую десятку наименее коррумпированных стран, к числу которых, по данным Индекса восприятия коррупции за 2002 год, относятся Финляндия, Дания, Новая Зеландия, Исландия, Сингапур, Швеция, Израиль. Разработанная экспертами Мирового банка Единая многоцелевая стратегия борьбы с коррупцией в один пакет связывает конкретные меры противодействия с инстуциональными, политическими и общественными факторами. В их числе — институализация независимой и эффективной судебной системы; расширение парламентского контроля; обеспечение независимости правоохранительных органов; партийно-политическая конкуренция и ответственность; прозрачность финансирования партий и процедуры голосования на выборах, обязанность госслужащих декларировать имущество; правила регулирования конфликта интересов; участие гражданского общества при гарантированной свободе информации и деятельности СМИ. Международный валютный фонд (МВФ) в рамках своей ориентации и политики исходит из того, что коррупцию невозможно полностью ликвидировать, но ее можно минимизировать, сократить, причем порождающие ее факторы и требующие применения адекватных мер борьбы с нею связаны с деятельностью государства. И для преодоления коррупции роль государства должна не снижаться, а повышаться. В большинстве стран — членов ЕС средний максимальный срок лишения свободы за взяточничество от 6 до 8 лет, в Венгрии, Литве, Польше вместо лишения или ограничения свободы назначаются общественные работы. В Германии санкции могут быть в форме сокращения зарплаты, блокирова ния продвижения по службе или увольнения. Столь же неоднозначен подход к политическим аспектам коррупции. В ряде стран практикуется, например, принятие правовых норм, регулирующих финансирование политических партий и устанавливающих их обязанность обеспечить прозрачность избирательных и иных фондов, в других ограничиваются исключительно этическими правилами. Общий подход в странах ЕС в отношении противодействия коррупции состоит в том, что одних репрессий недостаточно. Они должны иметь место на заключительном этапе антикоррупционных действий. В большей мере проявляется необходимость организационных и структурных мер для искоренения политических и социально-экономических причин коррупции. Важным событием явилось принятие 31 октября 2003 года Генеральной Ассамблеей ООН Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции. Она была подписана Россией на специальной конференции в городе Мериде (Мексика) в декабре 2003 года и ратифицирована Федеральным Собранием 8 марта 2006 года <25>. Таким образом, этот важнейший международный нормативно-правовой документ, на всех этапах которого участвовала Российская Федерация, был имплементирован в российское право. ——————————— <25> См.: Федеральный закон N 40-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 12. С. 1231. Официальное издание.
Закрепленные в этом документе правовые нормы и принципы являются составной частью правовой системы России и имеют приоритет. Это непосредственно следует из Конституции РФ, которая устанавливает: «Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора» (п. 4 ст. 15) <26>. ——————————— <26> Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.
В принятой в 2003 году Генеральной Ассамблеей ООН и ратифицированной Федеральным Собранием РФ в 2006 году Конвенции ООН против коррупции подчеркивается, что для эффективного предупреждения и борьбы с ней необходим всеобъемлющий и многодисциплинарный подход. Конвенция декларирует, что эффективная борьба с коррупцией возможна лишь путем реализации комплекса мер на основе единой антикоррупционной политики государства и общества по устранению причин и условий, порождающих и питающих коррупцию в различных сферах жизни. В числе рекомендуемых Конвенцией действенных мер по предупреждению коррупции и борьбе с нею следует отметить такие, как совершенствование системы приема на работу, подбора должностных лиц, прохождения службы, продвижения по службе, выхода в отставку. Предусматривается ротация кадрового состава, его надлежащее вознаграждение, принятие антикоррупционного законодательства (ст. ст. 5, 6, 7), а также целый ряд других мер. Имплементация международных норм в российское право и практику борьбы с коррупцией означает прежде всего реализацию одного из важнейших требований Конвенции ООН против коррупции — создание национального антикоррупционного законодательства в России, как того требуют ее национальные интересы. Вместе с тем обращает на себя внимание, что в России до сих пор среди большого количества федеральных законов нет ни одного, в котором бы содержалось четкое определение понятия «коррупция», отмечает доктор юридических наук В. Лопатин. И это несмотря на то, что более десяти лет в России пытаются принять Закон о борьбе с коррупцией. Если весь пар выпускается в свисток, а борьба с коррупцией — в разговорах, значит, это выгодно определенным кругам, считает ученый. В то же время в каждом новом законе уже есть поле для мздоимства. К сожалению, наряду с маленькой зарплатой и прежней традицией давать взятки, которые стали нормой жизни для большинства, наши законы — одна из главных предпосылок роста коррупции в стране <27>. ——————————— <27> См.: Лопатин В. Н. Современное состояние и перспективы антикоррупционного законодательства в России. Научный доклад // Россия и современный мир. 2003. N 4. С. 166.
5 февраля 2007 года Президент РФ В. Путин подписал Указ об образовании межведомственной рабочей группы (МРГ) для подготовки предложений по борьбе с коррупцией во главе с помощником Президента Виктором Ивановым. В нее входят руководители соответствующих министерств и ведомств или их первые заместители. «Нужно, — подчеркивает В. Иванов, — подвергнуть тщательному анализу гражданское, налоговое, финансовое, банковское законодательство, а также основы работы государственных служащих» <28>. ——————————— <28> Время новостей. 2007. Март. С. 4.
Согласно тексту Указа межведомственная рабочая группа образована для подготовки предложений по реализации в законодательстве положений Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. До 1 августа 2007 года МРГ должна представить предложения по внесению изменений, необходимых для реализации положений международных договоров, включая предложения по созданию специализированного органа, уполномоченного координировать работы по борьбе с коррупцией. Министерство торговли и экономического развития РФ в 2007 году разработало на основе подготовленных ранее программ в Рособоронзаказе, Росрегистрации и Федеральной антимонопольной службе масштабный проект, направило в регионы и ведомства основные программы по борьбе с коррупцией. После их утверждения внутри всех ведомств и региональных правительств места общения чиновников и бизнесменов будут оборудованы специальными номерами наблюдения, предполагается создать сеть неофициальных информаторов из числа государственных служащих. Кроме того, предполагается сформировать обособленные антикоррупционные подразделения для сбора информации обо всем, что происходит среди вверенных им чиновников. Эти подразделения будут также осуществлять часть функций традиционных отделов кадров и строго проверять биографии кандидатов в госслужащие и их имущественное положение. Отныне чиновникам надлежит посещать курсы повышения квалификации и на них изучать разрабатываемый сейчас новый этический кодекс и правила поведения, регулирующие все ситуации, которые можно охарактеризовать как коррупционные, их научат, как правильно принимать подарки и контактировать с получателями государственных услуг. Генеральная прокуратура РФ выявила предпосылки для коррупционных проявлений в деятельности Центрального банка, в котором, например, полторы тысячи сотрудников сами владеют акциями коммерческих банков. «Большинство нормативных актов ЦБ РФ допускает возможность различной трактовки, что создает идеальные условия для коррупционных проявлений», — заявил на парламентских слушаниях 20 февраля 2007 года первый заместитель Генерального прокурора А. Буксман. В своем докладе на заседании Правительства 7 декабря 2006 года Генеральный прокурор России Юрий Чайка заявил, что его ведомство за сравнительно небольшой период успело осуществить проверку 11 министерств и ведомств, в результате чего за руку уже поймано 35 тысяч чиновников. По его словам, только в Рособразовании было выявлено 49 подобных случаев, а это 70% от общего количества госслужащих данного ведомства <29>. ——————————— <29> См.: Известия. 2006. 8 декабря. С. 1, 9.
Однако при всех усилиях, предпринимаемых в последнее время в России, приходится констатировать: меры противодействия коррупции и борьбы с нею явно пробуксовывают. Пока в отношении чиновников высшего эшелона существуют двойные стандарты, законы не срабатывают, предупреждает президент Национального антикоррупционного комитета Кирилл Кабанов. До сих пор проводимые властными структурами меры противодействия коррупции проявляют себя в основном от случая к случаю, от одного коррупционного скандала к другому. Нет серьезных признаков того, что власти и общество преодолели индифферентность и в полной мере осознали масштабность этого глубоко укоренившегося социального явления, разрушающего государство и общество. Между тем в условиях общего роста организованной преступности, криминализации экономики, властной сферы, невиданного расслоения граждан на сверхбогатое меньшинство и сверхбедное большинство, подрыва социальных гарантий малоимущих, падения духовного и нравственного потенциала общества, роста недоверия к властным структурам высокий уровень коррупции создает угрозу национальным интересам России, ведет к ослаблению всей системы государственной власти и деградации нации. Люди все чаще задаются вопросом: почему проблема борьбы против коррупции звучит лишь в ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию да в редких отчетах о заседаниях на коллегиях правоохранительных органов? В первые дни после них начинаются соответствующие кампании, а затем активность в этом отношении заметно затухает до следующей очередной кампании. В условиях, когда масштабы коррупции приобрели такой широкий размах, необходимо добиться, чтобы борьба против коррупции была не очередной кампанией, а последовательной, систематической работой. Обеспечение нормального делового климата в стране, стабильной политической системы, демократического режима и преодоление кризисных процессов в сфере экономики и финансов невозможно без более жесткой и целенаправленной борьбы против коррупции. Но наряду с усилением различных инструментов контроля, уголовного преследования за противоправные коррупционные действия необходимо содействовать всестороннему развитию гражданского общества и свободе средств массовой информации как необходимой предпосылке эффективного способа борьбы против коррупции. Без осознания политической ответственности федеральными и местными органами власти, серьезной политической воли, соответствующего контроля и их активных действий совместно с гражданским обществом антикоррупционная борьба превращается в фарс.
