Организационно-правовые основы обеспечения информационной безопасности органов государственной власти

(Аксенов С. Г.)

(«Налоги» (журнал), 2008, N 3(2))

ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ИНФОРМАЦИОННОЙ

БЕЗОПАСНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

С. Г. АКСЕНОВ

Аксенов С. Г., кандидат юридических наук.

Организационно-правовое обеспечение информационной безопасности представляет собой совокупность управленческих решений, законов, нормативов, регламентирующих как общую организацию работ по обеспечению информационной безопасности, так и создание и функционирование систем защиты информации на конкретных объектах. Основными функциями организационно-правового обеспечения в рамках рассматриваемого вопроса являются:

— разработка основных принципов отнесения сведений, имеющих конфиденциальный характер, к защищаемой информации;

— определение системы органов и должностных лиц, ответственных за обеспечение информационной безопасности в стране и порядка регулирования деятельности предприятия и организации в этой области;

— формирование комплекса нормативных правовых, руководящих и методических материалов (документов), регламентирующих вопросы обеспечения информационной безопасности как в стране в целом, так и на конкретном объекте;

— определение мер ответственности за нарушение правил защиты информации;

— определение порядка разрешения спорных и конфликтных ситуаций по вопросам защиты информации и информационной безопасности;

— совершенствование регулирования экономических и налоговых отношений в информационной сфере с учетом обеспечения эффективного противодействия киберпреступности и защиты информации;

— формирование механизмов экономического и налогового стимулирования научно-технического прогресса в сфере обеспечения информационной безопасности и защиты информации.

Основными принципами формирования организационно-правового обеспечения защиты информации являются:

— обязательность соблюдения норм и правил защиты информации всеми лицами, имеющими отношение к защищаемой и конфиденциальной информации;

— нормативное правовое закрепление всех мер ответственности за нарушение порядка и правил защиты информации;

— придание юридической силы всем технико-математическим решениям в области организационно-правового обеспечения защиты информации;

— процессуальное оформление процедур разрешения ситуаций, складывающихся при обеспечении информационной безопасности и защите информации.

Следует отметить, что законодательные основы любого государства в области информационной безопасности являются необходимой мерой, удовлетворяющей первейшую потребность в защите информации при развитии социально-экономических, политических, военных направлений функционирования этого государства. Особое внимание со стороны западных стран к формированию и развитию такой основы вызвано всевозрастающими затратами на борьбу с преступностью в информационной сфере. Все это заставляет страны Запада серьезно заниматься вопросами законодательства в области информационной безопасности и защиты информации. Так, в США первый Закон в этой области был принят еще в 1906 г., а к настоящему времени уже имеется более 500 законодательных актов по защите информации, ответственности за ее разглашение и компьютерные преступления.

Созданием законодательной базы в области информационной безопасности каждое государство стремится защитить свои информационные ресурсы. Информационные ресурсы государства в самом первом приближении могут быть разделены на три большие группы:

— информацию открытую — на распространение и использование которой не имеется никаких ограничений;

— информацию запатентованную — охраняется внутригосударственным законодательством или международными соглашениями как объект интеллектуальной собственности;

— информацию, «защищаемую» ее собственником, владельцем, в том числе государством, с помощью отработанных механизмов защиты государственной, коммерческой или другой охраняемой тайны; к этому виду относят обычно информацию, неизвестную другим лицам, которая или не может быть запатентована, или умышленно не патентуется с целью избегания или уменьшения риска завладения ее соперниками, конкурентами.

Защищают и охраняют, как правило, не всю или не всякую информацию, а наиболее важную, ценную для собственника, ограничение распространения которой приносит ему какую-то пользу или прибыль, возможность эффективно решать стоящие перед ним задачи.

К защищаемой информации относят:

— во-первых, информацию, составляющую государственную тайну. Информации, составляющую государственную тайну, присваивается соответствующий гриф секретности;

— во-вторых, конфиденциальную информацию. К этому виду защищаемой информации относят обычно сведения, содержащие коммерческую тайну, а также тайну, касающуюся личной (неслужебной) жизни и деятельности граждан.

Под защищаемой информацией понимаются сведения, на использование и распространение которых введены ограничения и характеризуемые понятием «тайна». Таким сведениям обязательно присваивается гриф секретности, поскольку они составляют государственную тайну.

Засекречивание государством определенных сведений обусловлено необходимостью сокрытия их от потенциального противника с целью исключения вредных для страны действий противоположной стороны и обеспечения возможности успешного решения жизненно важных вопросов в области обороны страны, политических, научно-технических и иных проблем с меньшими затратами сил и средств.

В связи с большой затратностью защищают и охраняют, как правило, не всю или не всякую информацию, а наиболее важную, ценную для собственника, ограничение распространения которой приносит ему какую-то пользу или прибыль, возможность эффективно решать стоящие перед ним задачи. При этом следует отметить следующее:

— засекречивать информацию, т. е. ограничивать к ней доступ, может только ее собственник (владелец) или уполномоченные им на то лица;

— чем важнее для собственника информация, тем тщательнее он ее защищает; а для того чтобы все, кто сталкивается с этой защищаемой информацией, знали, что одну информацию необходимо оберегать более тщательно, чем другую, собственник определяет ей различную степень секретности;

— защищаемая информация должна приносить определенную пользу ее собственнику и оправдывать затрачиваемые на ее защиту силы и средства;

— секретная информация обладает определенным генетическим свойством: если эта информация является основанием для создания новой информации (документов, изделий и т. п.), то созданная на этой основе новая информация является, как правило, также секретной.

Владельцами (собственниками) защищаемой информации могут быть:

— государство и его структуры (органы). В этом случае к защищаемой информации относятся сведения, являющиеся государственной тайной, иные виды защищаемой информации, принадлежащей государству или ведомству; в их числе могут быть и сведения, являющиеся служебной или коммерческой тайной;

— предприятия, товарищества, акционерные общества (в том числе и совместные) и другие — информация является их собственностью и составляет коммерческую тайну;

— общественные организации — как правило, партийная тайна, не исключена также государственная и коммерческая тайна;

— граждане страны (их конституционные права — тайна переписки, телефонных и телеграфных разговоров, врачебная тайна, персональные данные и др. гарантируются государством, личные тайны — их личное дело; следует отметить, что государство не несет ответственности за сохранность сведений, составляющих личную тайну).

Понятие «государственная тайна» является одним из важнейших в системе защиты государственных секретов, в том числе и в деятельности органов государственной власти. От ее правильного определения зависит и политика руководства страны в области защиты жизненно важных сведений.

Основополагающим нормативным правовым документом в области защиты сведений, составляющих государственную тайну, является Закон Российской Федерации «О государственной тайне», в котором понятие «государственная тайна» определено как «защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации» (2).

Основными элементами и объектами отнесения информации к сведениям, составляющим государственную тайну, являются:

— предметы, явления, события, области деятельности, составляющие государственную тайну;

— противник (данный или потенциальный), от которого в основном осуществляется защита государственной тайны;

— указание в законе, перечне, инструкции сведений, составляющих государственную тайну;

— наносимый ущерб обороне, внешней политике, экономике, научно-техническому прогрессу страны и т. п. в случае разглашения (утечки) сведений, составляющих государственную тайну.

Указом Президента Российской Федерации от 30.11.1995 N 1203 определена основная номенклатура сведений, которые могут быть отнесены к государственной тайне в областях: военной, внешнеполитической и внешнеэкономической, экономической, научной, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности.

Нельзя присваивать информации гриф секретности и рассматривать ее как сведения, составляющие государственную тайну, если:

— утечка (разглашение и т. п.) информации не влечет ущерба национальной безопасности страны;

— это приводит к нарушению действующего законодательства;

— сокрытие информации будет нарушать конституционные и законодательные права граждан;

— это приводит к сокрытию деятельности, наносящей ущерб окружающей природной среде, угрожающей жизни и здоровью граждан. Подробнее перечень причин и условий, при которых нельзя засекречивать информацию, содержится в ст. 7 Закона Российской Федерации «О государственной тайне».

Порядок отнесения информации к сведениям, составляющим государственную тайну, определен Правилами отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различным степеням секретности, введенными в действие Постановлением Правительства Российской Федерации от 04.09.1995 N 870.

Разница между степенями секретности зависит от масштабов и величины ущерба, который может быть получен в результате их разглашения.

Понятия «масштаб», «вид» и «размер ущерба» разработаны пока еще недостаточно, не имеют единых определений и методик расчета и могут отличаться для каждого конкретного объекта защиты по содержанию сведений, составляющих государственную тайну, сущности отраженных в нем фактов, событий и явлений действительности.

Развитие мер обеспечения защиты информации в Российской Федерации идет по трем направлениям:

— защита прав личности на частную жизнь;

— защита государственных интересов;

— защита экономической и финансово-хозяйственной деятельности.

Нормативная база по вопросам информационной безопасности Российской Федерации включает:

— Конституцию Российской Федерации;

— федеральные законы и законы Российской Федерации;

— кодексы Российской Федерации;

— постановления Правительства Российской Федерации;

— ведомственные нормативные акты, ГОСТы, руководящие документы.

В качестве Федеральных законов и Законов Российской Федерации, непосредственно регулирующих те или иные отношения в информационной сфере, можно назвать следующие (1):

— «О государственной тайне»;

— «О безопасности»;

— «О лицензировании отдельных видов деятельности»;

— «Об информации, информатизации и защите информации»;

— «О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных»;

— «О техническом регулировании»;

— «Об участии в международном информационном обмене»;

— «О связи»;

— «Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации»;

— «О коммерческой тайне»;

— «Об электронной цифровой подписи».

В целях охраны и защиты прав и свобод в информационной сфере Конституция Российской Федерации устанавливает гарантии, обязанности, механизмы защиты и ответственности. К основным конституционным гарантиям относятся:

— признание прав и свобод человека и гражданина неотчуждаемыми (ст. 17), равными (ст. 19), непосредственно действующими (ст. 18) согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и защищаемыми государством (ст. 45);

— законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч. 3 ст. 15);

— права и свободы «определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием» (ст. 18);

— органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечивать каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ч. 2 ст. 24);

— механизмы защиты наряду с государственной защитой предусматривают право каждого на самозащиту «всеми способами, не запрещенными законом» (ч. 2 ст. 45), судебную защиту (ч. 1 и 2 ст. 46), международно-правовую защиту (ч. 3 ст. 46);

— сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность в соответствии с федеральным законом (ч. 3 ст. 41).

Важной сферой информационной безопасности является защита прав собственности на нее. Информация, несмотря на ряд существенных особенностей, рассматривается законом как объект права собственности. В части первой Гражданского кодекса Российской Федерации (ст. 128), принятого Государственной Думой (21.10.1994), впервые в России информация определена в качестве объекта права.

Федеральным законом от 20.02.1995 N 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» определено, что информационные ресурсы, т. е. отдельные документы или массивы документов, в том числе и в информационных системах, являясь объектами отношений физических, юридических лиц и государства, подлежат обязательному учету и защите как материальное имущество собственника.

Вся информация в правовом отношении делится на следующие основные сегменты:

1. Информация без ограничения права доступа:

— информация общего пользования, предоставляемая пользователям бесплатно;

— информация о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении;

— сведения (данные), полученные в результате мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения (Федеральный закон от 2 мая 1997 г. N 76-ФЗ «Об уничтожении химического оружия»);

— информация в области работ по хранению, перевозке, уничтожению химического оружия — сведения о состоянии здоровья граждан и объектов окружающей среды в районах размещения объектов по хранению химического оружия и объектов по уничтожению химического оружия, мероприятиях по обеспечению химической, санитарно-гигиенической, экологической и пожарной безопасности при проведении работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия, а также о мерах по предотвращению возникновения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий при выполнении указанных работ, предоставляемые по запросам граждан и юридических лиц, в том числе общественных объединений (Федеральный закон от 2 мая 1997 г. N 76-ФЗ «Об уничтожении химического оружия», ст. 1);

— информация, содержащая сведения об обстоятельствах и фактах, представляющих угрозу жизни, здоровью граждан (не подлежит засекречиванию, не может быть отнесена к тайне).

2. Информация с ограниченным доступом:

— государственная тайна;

— служебная тайна;

— коммерческая тайна;

— банковская тайна;

— профессиональная тайна;

— персональные данные как институт охраны права неприкосновенности частной жизни.

3. Вредная информация, запрещенная для распространения (информация, распространение которой наносит вред интересам общества, законным интересам и правам граждан):

— порнография; информация, разжигающая национальную, расовую и другую рознь;

— пропаганда и призывы к войне;

— ложная реклама и реклама со скрытыми вставками и т. п.

4. Объекты интеллектуальной собственности — то, что не может быть отнесено к информации с ограниченным доступом, но охраняется особым порядком через институты интеллектуальной собственности:

— авторское право;

— патентное право;

— средства индивидуализации и т. п.

Исключение составляют так называемые ноу-хау, которые охраняются в режиме коммерческой тайны.

5. Иная общедоступная информация, среди которой различные исследователи и ученые выделяют до 20 и более видов открытой общедоступной информации.

Федеральные законы, кодексы и законы Российской Федерации, непосредственно регулирующие те или иные отношения в информационной сфере, определяют и основания для введения ограничений и запретов на распространение той или иной информации, основными из которых являются следующие.

1. Основания для ограничения информационных прав:

— защита основ конституционного строя;

— защита нравственности, здоровья, прав, законных интересов других лиц;

— обеспечение обороны страны и безопасности государства;

— обеспечение общественного спокойствия в целях предотвращения беспорядков и борьбы с преступностью;

— предотвращение разглашения конфиденциальной информации;

— обеспечение авторитета и беспристрастности правосудия;

— условия чрезвычайного положения, установленные по закону (на определенный период).

2. Основания для прямого ограничения информационных прав:

— использование прав в целях насильственного изменения конституционного строя;

— пропаганда социальной ненависти, социального, расового, национального, религиозного, языкового превосходства, насилия и войны;

— нарушение права на неприкосновенность частной жизни (личную, семейную тайну), неприкосновенность жилища, права на уважение и защиту чести, достоинства и репутации, тайны переписки, телефонных переговоров, телеграфных и иных сообщений;

— нарушение права на государственную, служебную, профессиональную, коммерческую и банковскую тайну;

— право на отказ от свидетельствования против себя самого, своего супруга и близких родственников.

3. Основания для отнесения информации к сведениям с ограниченным доступом:

— государственная тайна;

— служебная тайна;

— коммерческая тайна;

— банковская тайна;

— профессиональная тайна;

— персональные данные.

4. Основания для запрета ограничений на доступ к информации: обстоятельства и факты, представляющие угрозу жизни и здоровью граждан.

Для реализации права на информацию в Конституции Российской Федерации заложены основания, по которым доступ к отдельным видам информации не подлежит какому-либо ограничению, например, в ст. 42 закреплено право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, которое не может быть ограничено. В случае возникновения угрозы жизни и здоровью людей должностные лица обязаны информировать население о ней. Лица, препятствующие выполнению этой нормы или не выполняющие ее, подлежат привлечению к ответственности (ч. 3 ст. 41).

В ряде законов, устанавливающих ограничения доступа к информации, также вводится перечень сведений, доступ к которым не может быть ограничен. Так, в ст. 7 Закона Российской Федерации от 21 июля 1993 г. N 5485-1 «О государственной тайне» перечислены сведения, не подлежащие засекречиванию. В п. 3 ст. 10 Федерального закона от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» приведен перечень документов, доступ к которым запрещено ограничивать. В Федеральный закон «О коммерческой тайне» планируется также включить перечень сведений, которые нельзя отнести к коммерческой тайне. В Федеральном законе «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» (п. 7 ст. 19), в свою очередь, определен перечень сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну.

Доступ к открытой информации обеспечивается реализацией соответствующих механизмов, к числу которых могут быть отнесены:

— структурирование открытой информации по уровням доступа — подлежащей обязательному опубликованию в средствах массовой информации, предоставлению по запросу каждого гражданина, обязательному предоставлению по запросу отдельных категорий граждан;

— структурирование органов государственной власти и местного самоуправления, чьи должностные лица обязаны предоставлять информацию (например, государственная система научно-технической информации, Положение о которой утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 1997 г. N 950);

— установление обязанности должностных лиц на основании документов предоставлять по запросам граждан информацию, доступ к которой не ограничен законом;

— публикацию в общедоступных изданиях документированной информации, подлежащей обязательному распространению, всех перечней по установлению ограничений и запретов в информационной сфере, перечня органов государственной власти и местного самоуправления (с указанием их функций и адресов);

— создание общедоступных баз данных в органах государственной власти и местного самоуправления, в том числе на общедоступных серверах с указанием в средствах массовой информации их адресов и порядка получения информации;

— порядок предоставления информации, предусматривающей сроки, объем и форму предоставления информации в зависимости от правового статуса организации, в адрес которой направлен запрос;

— установление источников финансирования и покрытия расходов, связанных с предоставлением информации, — в соответствии с нормой Гражданского кодекса Российской Федерации (п. 2 ст. 779) предоставление информации отнесено к обязательствам о возмездном оказании услуг.

Большое значение для реализации информационных прав граждан на доступ к информации имеет Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 17 февраля 1998 г., где в целях обеспечения информационной открытости государственной власти гражданскому обществу определены следующие задачи:

— радикальное обновление функций, методов, критериев деятельности существующих информационных служб органов исполнительной власти;

— сужение области ведомственных тайн;

— уточнение с помощью общественных организаций гарантий предоставления общественно значимой официальной информации;

— обучение государственных служащих практической работе в условиях информационной открытости;

— установление каналов двусторонней связи государственных органов с общественными организациями, занимающимися аналогичными проблемами (экологическими, социальными и др.).

Задача обеспечения информационной безопасности в органах государственной власти является многоплановой и многоаспектной. Ширина спектра проводимых мероприятий зависит от масштабов множества угроз и возможностей соответствующих органов противопоставить этим угрозам, применять соответствующие контрмеры. В частности, одной из весьма существенных угроз информации органов государственной власти является угроза ее утечки по техническим каналам.

Под техническим каналом утечки информации понимается совокупность:

— объекта доступа;

— средства доступа, с помощью которого добывается информация;

— среды, в которой распространяется сигнал.

Объектами доступа являются объекты информатизации органов государственной власти, в том числе объекты вычислительной техники, выделенные помещения, архивы, специальные библиотеки и другие объекты, в которых циркулирует в том или ином виде информация ограниченного доступа.

Многообразие технических каналов утечки информации органов делает задачи защиты от этой угрозы организационно и технологически сложными. Для решения проблемы предотвращения утечки информации по техническим каналам в органах государственной власти реализуется комплекс мероприятий, основными из которых являются:

— повышение безопасности информационных систем, включая сети связи органов внутренних дел;

— обеспечение защиты сведений, составляющих государственную тайну;

— мероприятия, направленные на гарантированное предотвращение несанкционированного проникновения на объекты органов внутренних дел и утечки информации по техническим каналам;

— совершенствование системы подготовки и переподготовки персонала по использованию современных средств защиты информации.

Наиболее уязвимым местом в сфере защиты информации являются действия технического персонала и пользователей информационных систем (умышленные и неумышленные), которые приводят к утечке информации, циркулирующей в этих системах. В этой связи открытые информационные системы (в смысле работы с открытой информацией) должны контролироваться на предмет исключения попадания в них секретной и конфиденциальной информации по неумышленным и умышленным действиям технического персонала и пользователей.

В настоящее время продолжается усиление и ужесточение требований к соблюдению информационной безопасности со стороны специализированных органов федеральной власти в сфере защиты информации, уточняются и обновляются ведомственные перечни сведений, составляющих государственную тайну. На фоне этого постоянно происходит увеличение объема секретной и особенно совершенно секретной информации в информационных системах органов государственной власти. В этой связи особого внимания заслуживают вопросы защиты информации в соответствующих телекоммуникационных системах.

Практическое взаимодействие должностных лиц и территориальных органов большинства министерств и ведомств обеспечивается наличием собственных и межведомственных специализированных стационарных сетей связи.

Практически все министерства и ведомства при создании собственных телефонных сетей засекреченной связи используют специальную аппаратуру.

Сопряжение ведомственных сетей связи осуществляется в основном путем организации так называемых шлюзов перешифрования.

Вопрос унификации аппаратуры шифрования для организации взаимодействия ведомственных сетей, как правило, рассматривается лишь при разработке и развертывании новых систем связи на основе перспективных цифровых технологий, таких, например, как сотовая или транкинговая связь. Применение в указанных системах базовой аппаратуры шифрования, удовлетворяющей основным требованиям потенциальных потребителей, позволяет, с одной стороны, министерствам и ведомствам самостоятельно решать вопросы криптографической защиты информации в ведомственных сетях, не нарушая принципа их взаимного согласования, и, с другой стороны, исключать распыление финансовых средств за счет сокращения номенклатуры вновь разрабатываемых средств шифрования.

В целом проблема развития организационно-правовых основ обеспечения информационной безопасности органов государственной власти остается и по настоящее время весьма актуальной, а в условиях постоянного и бурного развития средств информатизации эта проблема ставится в ранг приоритетных в вопросах обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Литература

1. Правовая система «КонсультантПлюс». 2008.

2. Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. N 5485-1 «О государственной тайне» (в ред. Федеральных законов от 06.10.1997 N 131-ФЗ, от 30.06.2003 N 86-ФЗ).

——————————————————————