(Соловьев И. И.) («Административное и муниципальное право», 2008, N 9)
ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ НОВЫМ ВЫЗОВАМ И УГРОЗАМ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
И. И. СОЛОВЬЕВ
Соловьев Иван Николаевич, доктор юридических наук, начальник уголовно-правового управления Правового департамента Министерства внутренних дел РФ.
Терроризм и разнообразные формы его проявления как наиболее общественно опасное явление — одна из острейших проблем современности. Характерная особенность эпохи глобализации — широкомасштабная организованная террористическая деятельность как результат объединения усилий большого числа субъектов, создания специальных криминальных структур, разработки системы ее финансового, кадрового и иного ресурсного обеспечения. В этом заключается органическая связь субъектов террористических акций с экономическими, общеуголовными, должностными и др. преступлениями. Эти особенности современного терроризма и необходимость адекватного реагирования обусловили внесение соответствующих изменений в тактику и стратегию противодействия. Терроризм — неформальная система насильственных действий, системное явление, которому общество противопоставило в том числе и систему национальной безопасности РФ. Последняя предполагает в качестве одного из структурных элементов дальнейшее совершенствование нормативной правовой базы противодействия. Федеральный закон «О противодействии терроризму» в отличие от предыдущего предусматривает создание полноценной системы противодействия терроризму на всех этапах его проявления. Одним из элементов такого противодействия является изменение норм Уголовного кодекса РФ, направленное как на усиление и уточнение уголовной ответственности за совершение ряда противоправных деяний, связанных с проявлениями терроризма и экстремизма, так и на создание условий, исключающих или значительно затрудняющих совершение актов терроризма или экстремизма. Так, например, в соответствии с положениями Федерального закона от 10 мая 2007 г. N 70-ФЗ «О внесении изменений в статьи 214 и 244 Уголовного кодекса Российской Федерации и статью 20.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», разработанного МВД России, ст. 214 «Вандализм» Уголовного кодекса, отнесенная к преступлениям экстремистской направленности, дополнена второй частью и квалифицирующими признаками «группой лиц», «по мотиву идеологической, политической, национальной, расовой, религиозной ненависти или вражды» с санкцией, предусматривающей лишение свободы сроком до трех лет. Законом предусматривается усиление уголовной ответственности с трех до пяти лет лишения свободы за совершение преступлений экстремистской направленности, связанных с надругательством над телами умерших и местами их захоронений. Кодекс РФ об административных правонарушениях (ст. 20.3 «Пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики») дополняется новыми нормами, устанавливающими ответственность «за изготовление, сбыт или приобретение в целях сбыта нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени смешения». Еще одним законодательным шагом на пути экстремизма явилось принятие Федерального закона от 10 мая 2007 г. N 71-ФЗ «О внесении изменения в статью 13 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности». В связи со вступлением его в силу для правоприменителей во многом упрощается процедура признания материалов экстремистскими и изъятие их из гражданского оборота. По представлению прокурора информационные материалы могут быть признаны федеральным судом экстремистскими по месту их обнаружения и распространения или по месту нахождения издающей организации. Положениями Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 211-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия экстремизму» ряд статей Уголовного кодекса дополнен квалифицирующими признаками, предусматривающими совершение преступлений по мотиву идеологической, политической, расовой, национальной или религиозной ненависти либо вражды, а равно по мотиву ненависти либо вражды в отношении какой-либо социальной группы. Внесены изменения в ч. 1 ст. 63 Уголовного кодекса, согласно которым совершение преступления по мотивам политической, идеологической, расовой, национальной или религиозной ненависти или вражды либо по мотивам ненависти или вражды в отношении какой-либо социальной группы, а также совершение преступления из мести за правомерные действия других лиц с целью сокрыть другое преступление или облегчить его совершение, признаются обстоятельствами, отягчающими наказание. Одним из проявлений террористической деятельности является информационный экстремизм. Как показывает анализ правоприменительной практики, основной проблемой противодействия информационному экстремизму в сети Интернет является расположение экстремистских сайтов на серверах иностранных Интернет-провайдеров, что обусловливает необходимость совершенствования действующей нормативной правовой базы с учетом специфики функционирования сети Интернет, а также внесение изменений в Кодекс РФ об административных правонарушениях и Уголовный кодекс РФ. Упомянутым выше Законом Федеральный закон «О противодействии экстремистской деятельности» дополняется положениями, согласно которым в международной компьютерной сети Интернет, на сайтах федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих регистрацию общественных и религиозных объединений, иных организаций, подлежит размещению перечень общественных и религиозных объединений и организаций, в отношении которых судом принято вступившее в законную силу решение о ликвидации или запрете деятельности. Этот перечень публикуется в средствах массовой информации. В соответствии с новой редакцией упомянутого Закона распространение экстремистских материалов, а также их производство или хранение в целях распространения на территории РФ запрещается и влечет за собой уголовную ответственность. Информационные материалы признаются экстремистскими федеральным судом по месту их обнаружения, распространения или нахождения организации, осуществившей производство таких материалов (ранее — по месту нахождения организации, осуществившей их изготовление). Одновременно с решением о признании информационных материалов экстремистскими судом принимается решение об их конфискации. На основании ч. 4 ст. 15 Закона автор печатных, аудио-, аудиовизуальных и иных материалов (произведений), предназначенных для публичного использования и содержащих хотя бы один из признаков экстремизма, признается лицом, осуществляющим экстремистскую деятельность, и несет ответственность в установленном законодательством РФ порядке. Следует отметить, что МВД России принимало в качестве соисполнителя активное участие в работе над проектами указанных выше Федеральных законов. В настоящее время министерство осуществляет подготовку к подписанию проработанного рабочей группой экспертов РАТС ШОС Соглашения о сотрудничестве в борьбе с незаконным оборотом оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ. В этой связи МВД России подготовлен проект распоряжения Правительства РФ «О подписании Соглашения о сотрудничестве между правительствами государств — членов Шанхайской организации сотрудничества в борьбе с незаконным оборотом оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ», который в установленном порядке прошел внутриведомственное согласование и правовую экспертизу. В настоящее время проект распоряжения Правительства РФ находится на согласовании в заинтересованных российских ведомствах. В ходе состоявшихся в июле и августе 2007 г. в Ташкенте заседаний экспертов государств-участников ШОС представителями МВД России проработан проект Соглашения о порядке организации и проведения совместных антитеррористических учений на территориях государств-членов Шанхайской организации сотрудничества. Внесены предложения по редакции понятийного аппарата, обязательствам сторон, организации деятельности объединенного штаба по подготовке и проведению учений и ряд других. Продолжается проработка подготовленного Исполкомом РАТС ШОС проекта Соглашения Шанхайской организации сотрудничества по предупреждению терроризма. За последние годы в России получили широкое распространение многие виды преступлений, ранее неизвестных отечественному праву, в том числе международного характера. К их числу относится и торговля людьми, о которой впервые заговорили менее десяти лет назад. Сегодня мир признал универсальный характер этой проблемы. В криминальную торговлю живым товаром оказались вовлеченными как экономически развитые, так и развивающиеся страны. Она может совершаться и с пересечением национальных границ, и внутри государств, в странах с развитыми демократическими традициями и в странах с авторитарной системой. Россия оказалась в центре этих глобальных тенденций как крупный поставщик, потребитель и страна транзита живого товара, отнесенная международными исследователями к числу государств, не предпринимающих сколько-нибудь серьезных мер по противодействию этому явлению. Несмотря на существование целого ряда международных документов, содержащих нормы об ответственности и практические меры по борьбе с принудительной эксплуатацией людей, многие из которых ратифицированы Россией, в стране до последнего времени не имелось универсальных законоположений, в которых затрагивались бы все уголовно-правовые аспекты торговли людьми. Изменения в Уголовный кодекс РФ, внесенные Федеральным законом от 8 декабря 2003 года <1>, заложили основу для противостояния этому феномену уголовно-правовыми средствами <2>. Однако для эффективной борьбы с торговлей людьми необходима выработка комплексной стратегии, которая должна включать действенную систему расследования и привлечения к ответственности за эти преступления независимо от того, в какой стране деяние было совершено, обеспечение социальной реабилитации и правовой защиты жертв преступлений. ——————————— <1> См.: Федеральный закон N 162-ФЗ от 8 декабря 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. N 50. Ст. 4848. <2> Так, в 2004 году было зарегистрировано 18 преступлений по статье 127.1 «Торговля людьми» Уголовного кодекса РФ, в 2005 г. — 66, за последние два с половиной года показатель увеличился вдвое.
Одной из составляющих этой стратегии стали разработанные МВД России предложения по внесению изменений в ст. 127.1 УК России (действующая редакция ст. 127.1 Уголовного кодекса предусматривает уголовную ответственность за куплю-продажу человека либо его вербовку, перевозку, передачу, укрывательство или получение, совершенные в целях его эксплуатации. Вместе с тем правоприменительная практика свидетельствует о том, что такие преступления все чаще связаны с покупкой и перепродажей человека в целях извлечения личной выгоды на разнице цены, а не в связи с использованием его в целях эксплуатации). Проект Федерального закона N 476214-4 «О внесении изменений в статью 127.1 Уголовного кодекса Российской Федерации» направлен на уточнение понятия «торговля людьми» и на детализацию уголовной ответственности. Законопроектом предлагается формулировку понятия «торговля людьми» изложить в иной редакции, что позволит расширить сферу действия указанной нормы, привлекать к уголовной ответственности за совершение акта купли-продажи человека вне зависимости от наличия ее цели. Кроме того, положениями законопроекта статья дополняется новыми квалифицирующими признаками: «в отношении лица, заведомо находящегося в беспомощном состоянии» и «в отношении женщины, заведомо для виновного находящейся в состоянии беременности». Проект Федерального закона принят в первом чтении, нами подготовлен проект поправок к законопроекту, находящийся в настоящее время в Правительстве РФ. Рассмотрение во втором чтении запланировано на период осенней сессии. Угроза экономической безопасности государства по своей значимости стоит в одном ряду с упомянутыми выше опасными преступлениями, так как тормозит развитие производства, лишает федеральный бюджет значительной части доходов, провоцирует инфляцию, резко обостряет социально-экономические проблемы и, таким образом, противодействует происходящим в России преобразованиям. Характеризуя сегодняшнее состояние экономической безопасности с точки зрения усиления воздействия на нее криминальных угроз, следует иметь в виду, что экономическая преступность приобрела качественно новые свойства. Лидеры и авторитеты криминальной среды активно создают сплоченные сообщества и внедряются в хозяйственные институты. Этим структурам присущи жесткое централизованное построение с подчинением составляющих групп, строгая дисциплина их членов, а также разведка и контрразведка, техническое обеспечение. Либерализация экономической деятельности, разгосударствление собственности по существенно заниженным ценам, допуск в экономику теневого капитала, не сопровождавшиеся созданием адекватного механизма контроля и защиты от противоправных посягательств, создали благоприятные условия для внедрения в экономические отношения преступных элементов, подкупа служащих государственного аппарата, бесконтрольного распоряжения руководителями государственных предприятий и организаций вверенным им имуществом. Преступность в сфере экономики сегодня превратилась в реальный фактор политической и социальной дестабилизации, возросла до уровня, представляющего угрозу экономической безопасности страны. В связи с этим деятельность по правовому обеспечению борьбы с экономической и налоговой преступностью приобретает особую актуальность. Наряду с производством и реализацией контрафактной продукции, рейдерскими захватами собственности, незаконные заготовка и оборот древесины являются одной из основных проблем экономики страны. По оценкам Россельхоза, нелегальный оборот древесины в России составляет свыше 20 млн. куб. метров в год. С целью усиления мер уголовной ответственности за правонарушения в сфере лесопользования МВД России разработан проект Федерального закона «О внесении изменений в ст. 260 Уголовного кодекса РФ и ст. 8.28 Кодекса РФ об административных правонарушениях». Основная его идея — охрана и рациональное использование лесного фонда. Законопроект предусматривает усиление уголовной и административной ответственности за незаконную порубку деревьев и кустарников. Законопроектом предлагается в санкциях частей первой, второй и третьей ст. 260 Уголовного кодекса повысить размеры штрафов, а также увеличить сроки лишения свободы. Снижаются установленные нижние пределы значительного, крупного и особо крупного размера причиненного ущерба, являющегося обязательным признаком для наступления уголовной ответственности. Предлагается внести изменения в ст. 8.28 КоАП в части увеличения размера административных штрафов за незаконную рубку, повреждение лесных насаждений или самовольное выкапывание деревьев в лесах. На сегодняшний день законопроект одобрен Советом Федерации и находится на подписи у Президента РФ. В настоящее время отмечается увеличение масштабов коррупции в правоохранительной системе, что разрушает правовые основы общества, дискредитирует исполнительную власть в целом, разлагает общественную мораль и нравственность, наносит реальный ущерб личности и государству. Несмотря на некоторое повышение результативности в выявлении коррупционных преступлений принимаемые меры по борьбе с проявлениями коррупции неадекватны общественной опасности и распространенности этого явления в правоохранительных органах. Судебная практика по делам о преступлениях, совершенных должностными лицами правоохранительных органов, в том числе о взяточничестве, представляется чрезмерно либеральной. Выявление должностных преступлений указанного вида представляет особую сложность, их латентность очень высока. Для повышения эффективности выявления, пресечения и предупреждения распространения коррупции требуется комплекс законодательных, правовых, экономических и организационных мер, объединение усилий всех правоохранительных органов, государственных и общественных институтов. В этой части МВД России был разработан Федеральный закон от 8 апреля 2008 года N 43-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации», который направлен на усиление ответственности за фактическое попустительство должностных лиц, облегчающее совершение преступлений и препятствующее своевременному их пресечению на стадиях приготовления и покушения, вносятся изменения в ст. ст. 292 «Служебный подлог», 293 «Халатность» Уголовного кодекса, предусматривающие усиление ответственности должностных лиц за совершение указанных деяний, когда они повлекли существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства. Увеличивается санкция, предусмотренная ст. 292 Уголовного кодекса. Уголовный кодекс дополняется новой ст. 292.1 «Незаконная выдача паспорта гражданина РФ, а равно внесение заведомо ложных сведений в документы, повлекшие незаконное приобретение гражданства РФ». Вносятся изменения в диспозицию ст. 326 «Подделка или уничтожение идентификационного номера транспортного средства» Уголовного кодекса, устанавливается ответственность за использование заведомо поддельного государственного регистрационного знака транспортного средства в целях совершения преступления либо облегчения его совершения либо сокрытия. В министерстве идет активная работа по реализации Указа Президента РФ от 19 мая 2008 года N 815 «О мерах по противодействию коррупции» путем разработки предложений в национальный план борьбы с коррупцией. В связи с этим нельзя не отметить разработанный Минюстом проект Постановления Правительства РФ «Об утверждении Порядка и Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов, проводимой в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции». Утверждаемая методика проведения экспертизы на коррупциогенность содержит основные правила проведения такой экспертизы, определяет требования, предъявляемые к экспертным заключениям, подготовленным по итогам проведения экспертизы, а также коррупционные факторы и проявления коррупциогенности, подлежащие выявлению и устранению в ходе экспертизы. В соответствии с проектом экспертиза нормативных правовых актов на коррупциогенность является составной частью правовой экспертизы и будет осуществляться: 1. Юридическими службами разработчиков нормативных правовых актов (федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ). При этом организация проведения экспертизы осуществляется руководителем соответствующего федерального министерства или иного федерального органа исполнительной власти. По итогам проведения экспертизы на коррупциогенность составляется экспертное заключение. 2. Министерством юстиции РФ в рамках юридической экспертизы. 3. Организациями и гражданами, принявшими решение о проведении экспертизы на коррупциогенность (независимая экспертиза). Такая экспертиза производится независимыми экспертами, которыми не могут быть организации и граждане, принимавшие участие в подготовке проекта нормативного правового акта, а также организации, находящиеся в ведении органа, разработавшего проект. Федеральный орган исполнительной власти публикует на своем официальном сайте в сети Интернет проекты нормативных правовых актов (за исключением проектов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну или сведения конфиденциального характера). По результатам независимой экспертизы проводивший ее эксперт составляет заключение. В случае несогласия федерального органа исполнительной власти с выводами независимой экспертизы, а также с выводами экспертизы на коррупциогенность, проводимой Минюстом России, он вносит указанный проект Президенту или в Правительство РФ с обоснованием своего несогласия, которое отражается в пояснительной записке к проекту. Несомненно, что сама идея проведения экспертизы разрабатываемых нормативных правовых актов на коррупциогенность заслуживает самого пристального внимания, так как сможет вовремя, еще на стадии их разработки выявлять положения, которые в дальнейшем могут облегчить совершение правонарушений и преступлений коррупционной направленности или служить источником, причиной, лазейкой для проявлений коррупции. Вышесказанное свидетельствует о том, что совершенствование нормативной правовой базы является важным фактором повышения эффективности борьбы с преступностью на современном этапе.
