(Скуратовский С. Н.) («Российский следователь», 2008, N 20)
К ВОПРОСУ О ХАРАКТЕРИСТИКЕ ЮРИСДИКЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
С. Н. СКУРАТОВСКИЙ
Скуратовский С. Н., адъюнкт ВНИИ МВД России.
При реализации правоохранительной деятельности административная юрисдикция имеет особое значение, поскольку без юрисдикционных полномочий, обладающих государственно-властным характером, исполнительные органы и их должностные лица не в состоянии эффективно осуществлять правоохранительные функции. По существу, административная юрисдикция представляет собой подведомственность рассмотрения дел об административных правонарушениях, закрепленную в третьем разделе КоАП РФ, а также рассмотрение и разрешение управленческих споров, в необходимых случаях — восстановление нарушенного права и применение к виновным юридических санкций уполномоченными на то органами, должностными лицами на основании и в порядке, определенных федеральными нормативными правовыми актами и законами субъектов Российской Федерации. Бесспорно, заслуживает внимания точка зрения А. П. Шергина, который отмечает, что юрисдикция является самостоятельным видом государственной, подзаконной, правоприменительной, правоохранительной деятельности. В качестве обязательных признаков этой деятельности автор указывает состязательную процедуру разрешения дела; издание юрисдикционного акта в установленной законом форме и наличие правового спора (правонарушения), при этом автор делает акцент на то, что юрисдикция как государственно-властная деятельность состоит в применении закона именно к юридическим конфликтам <1>. ——————————— <1> См.: Шергин А. П. Административная юрисдикция. М., 1979. С. 11 — 18.
Несмотря на многозначность термина «юрисдикция», который определяется и как правомочие (совокупность правомочий), и как орган, осуществляющий такую деятельность, и, наконец, как правовая оценка фактов, поведения сторон <2>, отметим лишь, что в большинстве случаев данный термин связывается с осуществлением определенной деятельности государственных органов, причем указывается, что юрисдикция является одним из видов правоприменительной и правоохранительной деятельности. Мы будем придерживаться сложившейся точки зрения <3> в теории административного права о том, что административная юрисдикция (административно-юрисдикционная деятельность) представляет собой урегулированную административно-процессуальными нормами деятельность органов исполнительной власти (их должностных лиц) по рассмотрению в административном порядке (внесудебном, досудебном) жалоб и претензий физических и юридических лиц (организаций) на неправомерные действия нижестоящих в порядке субординации органов (должностных лиц), а также применения мер административного принуждения в случаях нарушения указанными лицами норм и правил, установленных законом. ——————————— <2> См.: Административное право: Учебник / Под ред. Ю. М. Козлова и Л. Л. Попова. М., 2001. С. 407; Салищева Н. Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970. С. 23; и др. <3> См.: Салищева Н. Г. Административная ответственность и производство по делам об административных правонарушениях // Административное право России: Курс лекций / Под ред. Н. Ю. Хаманевой. М.: ТК Велби, Изд-во «Проспект», 2007. С. 513.
Из всех субъектов системы исполнительной власти, наделенных КоАП РФ административной юрисдикцией, милиция является самой многофункциональной службой и выполняет наибольший объем административно-юрисдикционных полномочий. Как отмечает Б. В. Россинский, согласно имеющейся официальной статистике и с учетом оценок специалистов по тем правонарушениям, в отношении которых достоверной статистики нет, милицией ежегодно привлекается к административной ответственности от 70 до 80 млн. человек, что составляет не менее 70% всех физических лиц, привлекаемых в стране к административной ответственности <4>. ——————————— <4> См.: Россинский Б. В. Дела об административных правонарушениях // Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право. М.: Норма, 2005. С. 601 — 602.
При этом многообразии общественных отношений в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности обусловлено отнесение к подведомственности милиции очень широкого круга административных правонарушений (ст. 23.3 КоАП РФ). Если другие отраслевые субъекты административной юрисдикции правомочны осуществлять производство по относительно немногочисленным группам однородных административных правонарушений, то милиция рассматривает дела о правонарушениях, предусмотренных почти 70 статьями КоАП РФ, что составляет 17% статей его Особенной части. В этом отношении интересна мысль С. А. Капитонова, который указывает, что отсутствие точных суждений о том, что представляет собой милиция и для чего она нужна обществу, не раз порождало проблемы, казалось бы, на «ровном месте». По мнению указанного автора, силовая атрибутика милиции в сочетании с болезненностью восприятия обществом происходящих в нем правонарушений порождает парадокс, суть которого заключается в том, что милиция, воспринимаемая обществом фактически как всесокрушающая сила, представляется ему «праздношатающимся бездельником», хотя бы потому, что сам факт ее существования не обеспечивает отсутствия правонарушений. Поэтому милиция вынуждена постоянно доказывать факт своего активного присутствия в обществе, хотя бы посредством стремления вмешаться в такие взаимоотношения людей, которые проявляются даже за пределами области внутренних дел. Естественно, подобная, спровоцированная самим обществом активность милиции воспринимается им как полицейский произвол <5>. ——————————— <5> См.: Капитонов С. А. Правообеспечительный потенциал милиции (вопросы теории, методологии и организации): Дис. … докт. юрид. наук. М., 2003. С. 207.
В связи с этим, как нам представляется, вполне допустимо предположить, что изначально широкое поле деятельности органов внутренних дел обусловлено не столько их стремлением управлять обществом «полицейскими» методами, сколько стремлением уменьшить посредством этих мер вероятность противоправного поведения в обществе и заодно, по справедливому замечанию В. В. Гибова, продемонстрировать собственную полезность <6>. С этих позиций, милиция не может рассматриваться как структура, наделенная властными полномочиями «творить произвол и бесчинствовать» по своему усмотрению. В силу своего предназначения милиция должна осуществлять свою подлинную роль инструмента, предназначенного для оптимизации характеристик области внутренних дел государства и способствовать обеспечению правопорядка. Здесь уместно привести мнение А. К. Гастева, которое остается актуальным и до сегодняшнего дня, что милиционер — не зевака, а организатор уличного движения и даже организатор в более широком смысле <7>. ——————————— <6> Это достаточно хорошо прослеживается на примере анализа роли сыскной полиции России в XIX в., выражающейся в контроле за проявлением дарованной свободы и розыске преступников. Более подробно см.: Гибов В. В. Социальные правовые предпосылки создания уголовного сыска в России во второй половине XIX века // Общество, право, полиция. Материалы международной научно-практической конференции. 23 — 24 мая 1996 г. Часть 2. СПб.: Санкт-Петербургский юридический институт МВД России, 1996. С. 14 — 17. <7> См.: Гастев А. К. Как надо работать. Практическое введение в научную организацию труда. 2-е изд. М.: Экономика, 1972. С. 64.
Контент-анализ проведенного исследования позволил нам прийти к выводу, что на выбор того или иного решения органами внутренних дел (милицией) и их должностными лицами при осуществлении юрисдикционной деятельности, связанной с привлечением к административной ответственности и назначением наказания, в 89% случаев существенное влияние оказывает ситуационный подход. Так, опрошенные сотрудники органов внутренних дел отметили, что при принятии решения о возложении штрафа либо предупреждения при выявленном правонарушении они руководствуются: — личными особенностями и поведением участников правонарушения (возраст, пол, национальная принадлежность) — в 27% случаев; — личными просьбами и обращениями граждан, связываемыми со степенью уважения к милиции, — в 42% случаев; — свидетельством о законопослушности граждан (например, трезвость либо состояние опьянения) — в 11% случаев; — природой правонарушения и качеством имеющихся доказательств — в 46% случаев. Таким образом, органы внутренних дел и их должностные лица в полной мере пользуются дискреционной властью. Гипотеза об их индивидуальных предпочтениях подтверждается и наличием множества факторов, влияющих на основные тенденции в поведении отдельного сотрудника органа внутренних дел. Сюда относятся его жизненный опыт, формальные и неформальные контакты, в том числе условия и качество обучения, личные особенности (пол, национальность, психологические качества, стаж работы). Кроме того, следует отметить, что американские исследователи также отмечают, что на дискреционное право правоприменительной деятельности влияет поведение сторон и их реакция на характер и последовательность высказываний противоположной стороны (полицейского и гражданина) <8>. Так, дружественные или направленные на сотрудничество действия одной стороны, как правило, вызывают аналогичный ответ участника взаимодействия. При этом полиция очень часто наталкивается на сопротивление, если слишком настойчиво выражает свои требования и просьбы <9>. С нашей точки зрения, данные проблемы присущи и при осуществлении юрисдикционной деятельности органам внутренних дел в Российской Федерации. ——————————— <8> Более подробно см.: Sykes R. E. and Brent E. E. Policing: A Socia Behaviorist Perspective. New Brunswick, NJ: Rutgers University Press, 1983. P. 16. <9> Более подробно см.: Trdeschi J. and Felson R. Violence, Aggression and Coercive Actions. Wachington, DC: American Psichologica Association, 1994. P. 48.
Кроме того, особое влияние на право пользования дискреционной властью, которая предполагает свободу действий при осуществлении юрисдикционной деятельности органами внутренних дел и их должностными лицами при привлечении к административной ответственности оказывает организация деятельности (формальность правил и отчетов, дифференциация должностных обязанностей, теоретическое и практическое обучение и др.) и вид контроля за этой деятельностью. С сожалением приходится констатировать тот факт, что главенство закона при выборе решения и соблюдения прав граждан, попавших в орбиту административного производства, не всегда стоит на первом месте и в связи с этим происходит дискредитация органов внутренних дел в лице общественности. Безусловно, милиция не может приказать правонарушителю не совершать правонарушения, но организовать создание условий, способных уменьшить вероятность совершения правонарушения в конкретной ситуации, милиции вполне по силам. Именно в силу своей организующей роли в сфере обеспечения правопорядка, и в частности его конкретной области, милиция является, как первым заметил А. П. Ипакян, в сущности, специфической системой массового обслуживания <10>. Именно такое общее представление о роли милиции может способствовать формированию истинных представлений об истинном потенциале юрисдикционной деятельности органов внутренних дел. Научившись упорядочивать социально значимое поведение граждан там, где это возможно, лишь посредством воздействия на определенные условия, гораздо проще, на основе уже найденных решений, решить тем же способом аналогичную задачу для всех служб органов внутренних дел. ——————————— <10> Такой же увидели ее роль Г. А. Туманов и А. П. Герасимов. См.: Шелякин Н. Д. Заключительное слово // Стратегическое управление в органах внутренних дел. Материалы методологического семинара по проблемам стратегического управления в органах внутренних дел. М.: Академия управления МВД России, 2000. С. 95 — 97; Анисимков В. М. Зарубежный опыт подготовки руководителей полиции (по материалам 1-го Европейского конгресса по вопросам управления качеством работы полиции) // Развитие науки управления и проблемы формирования учебных дисциплин в современных условиях. М.: Академия управления МВД России, 1999. С. 29 — 31.
Органы внутренних дел (милиция) являются отраслевым субъектом административной юрисдикции, наделенным соответствующей компетенцией по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях. Субъект административной юрисдикции реализует властные полномочия в соответствии с подведомственностью, определенной главой 23 КоАП РФ. Рассматривая дела об административных правонарушениях, органы внутренних дел решают следующие задачи: всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений. При этом, осуществляя административно-юрисдикционную деятельность, они должны учитывать обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении в соответствии со ст. 24.5 КоАП РФ. Часть 2 ст. 23.3 КоАП РФ четко определяет перечень конкретных должностей сотрудников ОВД, наделенных правом рассмотрения дел об административных правонарушениях. Более того, должностные лица ОВД наделены административно-юрисдикционными полномочиями только по отношению к конкретным группам административных деликтов. С этих позиций юрисдикционные полномочия органов внутренних дел по применению мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, которые предусмотрены главой 27 КоАП РФ, представляют собой процессуальные средства принудительного характера, создающие необходимые условия для осуществления юрисдикционной деятельности. В соответствии ч. 1 ст. 27.1 КоАП РФ целями применения мер обеспечения производства по делу являются: пресечение административного правонарушения, установление личности нарушителя, составление протокола об административном правонарушении, обеспечение своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнение принятого по делу постановления. По содержанию меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении В. Р. Кисин подразделяет на следующие виды: 1) меры административно-процессуального пресечения; 2) меры, направленные на получение доказательств; 3) меры, принудительного исполнения административного наказания <11>. ——————————— <11> См.: Кисин В. Р. Меры административно-процессуального принуждения, применяемые милицией: Учеб. пособие. М., 1987. С. 36.
Таким образом, юрисдикционная деятельность органов внутренних дел является частью не только процессуальной, но и иной исполнительно-распорядительной деятельности. Административно-юрисдикционной деятельности присущи следующие функции: — охранительная функция, проявляющаяся в применении к правонарушителю административно-правовых санкций и в деятельности компетентных органов или должностных лиц по устранению причин и условий, способствующих возникновению административно-правового спора; — регулятивная функция, проявляющаяся в том, что посредством перевода нормативных предписаний в реальные действия субъектов права упорядочиваются правоотношения. Следует отметить, что сущность административной юрисдикции органов внутренних дел раскрывается через характеристику ее принципов, таких как обеспечение законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением; объективность (материальная истина); равенство сторон; гласность; ведение производства на государственном языке; презумпция невиновности и другие отраслевые принципы.
