(Ермаков В. Г., Ромашина Е. В.) («Адвокат», 2013, N 8)
РЕГИОНАЛЬНЫЙ КОМПОНЕНТ ПРАВОВОЙ СИСТЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В. Г. ЕРМАКОВ, Е. В. РОМАШИНА
Ермаков Владимир Гаврилович, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Елецкий государственный университет им. И. А. Бунина», доктор юридических наук, профессор.
Ромашина Екатерина Вячеславовна, советник отдела законопроектных работ Департамента нормативно-правового обеспечения Министерства спорта РФ, соискатель федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Елецкий государственный университет им. И. А. Бунина».
В статье В. Г. Ермакова и Е. В. Ромашиной представлен авторский анализ правовых актов регионального компонента, входящего в состав единой правовой системы, регулирующей меры противодействия коррупции, осуществляемые органами местного самоуправления. Предложены направления совершенствования исследованных документов с учетом практики их применения.
Ключевые слова: органы местного самоуправления, противодействие, коррупция, высшее должностное лицо субъекта Федерации, представительный орган субъекта Федерации, исполнительный орган субъекта Федерации.
Официально признано, что в стране существует системная коррупция <1>. Случаи коррупционных проявлений нередки как в органах государственной власти, так и в муниципальных структурах. Свидетельством тому выступают участившиеся в процессе борьбы с коррупционной деятельностью отставки и привлечение к уголовной ответственности глав муниципальных образований и руководителей местных администраций. ——————————— <1> Васильев В. И. Борьба с коррупцией и местное самоуправление // Журнал российского права. 2012. N 4. С. 5 — 17.
Исходя из независимости местного самоуправления в пределах собственной компетенции логично следует осуществление им самостоятельной муниципальной антикоррупционной политики. Вместе с тем эта политика является частью общегосударственной стратегии по борьбе с коррупцией и опирается на правовые общефедеральные и региональные координаты в этой сфере. В связи с этим, полагаем, вопрос правового регулирования мер по противодействию коррупции органами местного самоуправления требует отдельного научного анализа с целью выявить состояние сложившейся в настоящее время специальной системы правовых актов, а также уточнить ее положительные и отрицательные качества. Правовая система Российской Федерации насчитывает более 500 актов, которые посвящены феномену коррупции <2>. Единая правовая система актов, регулирующая противодействие коррупции органами местного самоуправления, представляет собой совокупность выстраивающихся в три компонента (общефедеральный, региональный и муниципальный) актов с различным содержательным наполнением, адресованных прямо или косвенно органам местного самоуправления. ——————————— <2> СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 19 июля 2013 г.).
Рассмотрим региональный компонент правового регулирования мер органов местного самоуправления по противодействию коррупции. Уточним, что термин «коррупция» не является конституционным или уставным, и лишь с принятием в Российской Федерации пакета документов, связанных с усилением деятельности по сокращению коррупционных проявлений, в учредительных актах субъектов Федерации появились нормы, указывающие на выявление в отношении высшего должностного лица субъекта фактов коррупции и являющиеся основанием отрешения его от должности (например, ст. 30 Устава Архангельской области <3>, ст. 78-3 Устава (Основного закона) Алтайского края от 5 июня 1995 г. N 3-ЗС <4>, п. 4 ч. 1 ст. 38 Устава Приморского края от 6 октября 1995 г. N 14-КЗ <5>, п. 9 ст. 69.1 Устава (Основного закона) Орловской области от 26 февраля 1996 г. N 7-ОЗ <6>, п. 8 ч. 1 ст. 39 Устава Воронежской области от 7 июня 2006 г. <7>, ст. 52 Устава Липецкой области от 9 апреля 2003 г. N 46-ОЗ <8> и др.). Однако указанное положение имеется не во всех учредительных актах субъектов России (например, отсутствует в Уставе Белгородской области <9>). Полагаем, что для унификации законодательства в рассматриваемой отрасли уровневых компонентов необходимо всем субъектам отреагировать на соответствующее изменение и отразить его в конституционно-уставных актах региона. ——————————— <3> Волна. 2001. 3 апр.; 2012. 2 июля. <4> Алтайская правда. 1999. 20 окт.; 2012. 14 июня. <5> Устав Приморского края. 1995. 16 окт.; Ведомости Законодательного собрания Приморского края. 2012. N 15. <6> Орловская правда. 1996. 2 марта; 2012. 8 сент. <7> Молодой коммунар. 2012. 28 июня. <8> Липецкая газета. 2003. 17 апр.; 2012. 20 июня. <9> Белгородские известия. 2004. 10 янв.; 2012. 16 июня.
Роль региональных органов в правовом регулировании противодействия коррупции обусловлена стремлением скоординировать и направить в единое русло борьбу в данной сфере на всех уровнях. Также очевидно требование методического и информационного сопровождения действий муниципалитетов со стороны региональных властей, учитывая не всегда достаточную подготовку кадров исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, особенно на поселенческом уровне <10>. ——————————— <10> Васильев В. И. Борьба с коррупцией и местное самоуправление // Журнал российского права. 2012. N 4. С. 5 — 17.
Органы местного самоуправления включились в борьбу с коррупцией под влиянием координирующих усилий региональных органов государственной власти. В рамках регионального компонента правового регулирования противодействия коррупции органами местного самоуправления следует отметить, что в России на данном уровне не унифицированы подходы в законодательстве. В одних случаях региональные нормативные акты не называют органы местного самоуправления субъектами антикоррупционной политики и содержат лишь общие нормы, распространяющие свое действие в том числе на органы местного самоуправления (например, Закон Белгородской области от 7 мая 2010 г. N 338 «О противодействии коррупции в Белгородской области» <11>, Закон Липецкой области от 7 октября 2008 г. N 193-ОЗ «О предупреждении коррупции в Липецкой области» <12>, Закон Орловской области от 10 апреля 2009 г. N 893-ОЗ «О противодействии коррупции в Орловской области» <13> и др.). В иных случаях законы субъектов Федерации не только прямо относят органы местного самоуправления к субъектам антикоррупционной политики, но и предусматривают их конкретные полномочия (Закон Воронежской области от 12 мая 2009 г. N 43-ОЗ «О профилактике коррупции в Воронежской области» <14>, Закон Калужской области от 27 апреля 2007 г. N 305-ОЗ «О противодействии коррупции в Калужской области» <15>, Закон Курской области от 11 ноября 2008 г. N 85-ЗКО «О противодействии коррупции в Курской области» <16>, Закон Свердловской области от 20 февраля 2009 г. N 2-ОЗ «О противодействии коррупции в Свердловской области» <17>, Закон Тульской области от 12 ноября 2008 г. N 1108-ЗТО «Об отдельных мерах по противодействию коррупции в Тульской области» <18>, Закон Тюменской области от 25 февраля 2009 г. N 6 «О противодействии коррупции в Тюменской области» <19>, Закон Челябинской области от 29 января 2009 г. N 353-ЗО «О противодействии коррупции в Челябинской области» <20> и др.). Названные законы, как правило, дублируют положения аналогичного закона общефедерального уровня, а также структурно и содержательно совпадают. ——————————— <11> Белгородские известия. 2010. 28 мая. <12> Липецкая газета. 2008. 17 окт.; 2012. 2 марта. <13> Орловская правда. 2009. 18 апр.; 2010. 3 июля. <14> Молодой коммунар. 2009. 14 мая; 2010. 4 марта. <15> Весть. 2007. 4 мая; 2012. 3 марта. <16> Курские ведомости. 2008. N 12; Курская правда. 2009. 3 дек. <17> Областная газета. 2009. 25 февр. <18> Тульские известия. 2008. 20 нояб.; 2009. 15 окт. <19> Тюменская область сегодня. 2009. 27 февр. <20> Южноуральская панорама. 2009. 13 февр.; 2010. 12 янв.
С позиций юридической техники считаем целесообразным, чтобы региональные законы имели унифицированный подход. Конечно, за основу следует принимать федеральный закон. Таким образом, в наименовании должны присутствовать термины «противодействие» и «коррупция». В настоящий момент такого единообразия нет (к примеру, в наименовании вышеприведенного Закона Липецкой области присутствуют термины «предупреждение», «коррупция»). Имеющиеся несоответствия могут способствовать терминологической путанице, что в результате приведет к спорам в научных кругах, проблемам реализации документа на практике и в итоге к снижению эффективности мер, содержащихся в нем. Особую группу составляют акты, посвященные мерам по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции». Таковые принимаются как губернатором <21>, так и представительным органом власти <22>. В них, как правило, не содержится положений о вовлечении в эту деятельность органов местного самоуправления. ——————————— <21> Тульские известия. 2012. 12 мая. <22> Липецкая газета. 2011. 8 июля; 2012. 4 мая.
Среди актов глав субъектов также необходимо выделить документы институционального характера. В них сосредоточены установления, касающиеся обособления специальной региональной структуры по противодействию коррупции и ее влияния на органы местного самоуправления. Во многих актах губернаторов предусматриваются полномочия координационного руководства, запроса и получения необходимых материалов, приглашения на свои заседания представителей органов местного самоуправления (см. п. п. 1.6, 2.1.1, 2.1.5, 3.1.2, 3.1.3 Постановления губернатора Белгородской области от 29 сентября 2008 г. N 117 «О мерах по реализации Национального плана противодействия коррупции» <23>; п. п. 2.2, 3.5 Указа губернатора Воронежской области от 25 апреля 2012 г. N 122-у «О совете при губернаторе Воронежской области по противодействию коррупции в Воронежской области» (вместе с Положением о совете при губернаторе Воронежской области по противодействию коррупции в Воронежской области) <24>; п. п. 3, 10, 15 Указа губернатора Орловской области от 9 марта 2010 г. N 60 «О мерах по противодействию коррупции в Орловской области» (вместе с Положением о Координационном совете по противодействию коррупции в Орловской области) <25>; п. п. 4, 5 Постановления губернатора Тульской области от 22 августа 2008 N 44-пг «О Совете при губернаторе Тульской области по противодействию коррупции» <26> и др.). Отметим, что приведенные документы приняты в форме указов или постановлений высшего должностного лица субъекта Федерации. Их наименования также неоднородны: одни из них посвящены только правовому статусу специального органа по противодействию коррупции, а иные, кроме того, включают в себя и некоторые конкретные меры по противодействию коррупции. ——————————— <23> Белгородские известия. 2008. 7 окт.; Сборник нормативных правовых актов Белгородской области. 2012. 1 марта. <24> Собрание законодательства Воронежской области. 2012. N 12. Ст. 401; 2012. N 22. Ст. 768. <25> Документ опубликован не был // www. garant. ru. <26> Тульские известия. 2008. 4 сент.; 2012, 12 апр.
Отдельного внимания заслуживают акты высших должностных лиц или органов исполнительной власти субъектов Федерации, в которых планируется противодействие коррупции. В качестве субъектов реализации таких мероприятий указаны в том числе органы местного самоуправления. Так, в распоряжении губернатора Тульской области от 17 февраля 2011 г. N 148-рг «О плане противодействия коррупции в органах исполнительной власти Тульской области на 2011 — 2012 годы» <27> для органов местного самоуправления предусмотрены: организация и обеспечение размещения сведений о государственных и муниципальных услугах (функциях); разработка и введение в действие муниципальных планов антикоррупционной деятельности; определение ответственных лиц, наделенных функциями по реализации антикоррупционных мероприятий, и закрепление данных функций в должностных регламентах. Аналогичными являются положения Указа губернатора Воронежской области от 27 апреля 2012 г. N 126-у «Об утверждении плана противодействия коррупции в Воронежской области на 2012 — 2013 годы» <28>, Постановления администрации Курской области от 17 мая 2012 г. N 453-па «О мерах по противодействию коррупции» (вместе с Планом противодействия коррупции исполнительных органов государственной власти Курской области на 2012 — 2013 годы) <29> и др. ——————————— <27> Документ опубликован не был // www. garant. ru. <28> Собрание законодательства Воронежской области. 2012. N 12. Ст. 404; 2012. N 22. Ст. 774. <29> Курская правда. 2012. 26 мая.
Более подробно роль органов местного самоуправления в качестве субъектов реализации мер по противодействию коррупции изложена в Постановлении правительства Орловской области от 28 сентября 2010 г. N 339 «Об утверждении долгосрочной областной целевой программы «О противодействии коррупции в Орловской области на 2011 — 2015 годы» <30>. В данном документе исходя из содержания паспорта долгосрочной областной целевой программы можно сделать вывод об активном включении муниципального уровня в такую деятельность. Так, в разделе 3 «Система программных мероприятий, индикаторы оценки результатов реализации основных мероприятий программы» предусмотрены: ——————————— <30> Документ опубликован не был // www. garant. ru.
— повышение риска раскрытия факта совершения коррупционного деяния должностным лицом за счет создания возможностей для граждан и организаций беспрепятственно, с минимальными затратами времени проинформировать органы местного самоуправления о ставших им известными коррупционных проявлениях (в связи с этим программой предусмотрена реализация следующего комплекса мероприятий: обеспечение работы телефонных «горячих линий» для населения в муниципальных районах и городских округах Орловской области; прием органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Орловской области сообщений о фактах коррупционных проявлений со стороны муниципальных служащих в электронном виде); — обеспечение своевременного рассмотрения органами местного самоуправления обращений граждан и организаций о фактах коррупционных проявлений со стороны муниципальных служащих и принятие в случае необходимости своевременных адекватных мер; — взаимодействие органов местного самоуправления с гражданами и организациями; — повышение открытости и развитие системы общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления; — координация и межструктурное взаимодействие в сфере противодействия коррупции: обобщение опыта работы органов местного самоуправления Орловской области по противодействию коррупции и информирование их о передовом опыте работы в данном направлении, организация деятельности Координационного совета по противодействию коррупции в Орловской области, формирование координационных советов по противодействию коррупции во всех муниципальных районах и городских округах Орловской области и последующее обеспечение их деятельности. Здесь же следует отметить Постановление администрации Липецкой области от 30 сентября 2008 г. N 257 «Об утверждении областной целевой программы «О противодействии коррупции в Липецкой области на 2009 — 2012 годы» <31>. Названная в нем программа является менее содержательной, чем предыдущая, с единственным указанием в ее разделе 5 на привлечение к участию в программе исполнительных органов государственной власти Липецкой области, органов местного самоуправления (по согласованию), общественных объединений (по согласованию). К сожалению, в системе программных мероприятий в графе «ответственный исполнитель» не указаны органы местного самоуправления. С приведенным документом схоже по содержанию Постановление правительства Белгородской области от 18 января 2010 г. N 17-пп «Об утверждении областной программы «Противодействие коррупции в Белгородской области на 2010 — 2012 годы» <32>. Однако здесь стоит выделить Постановление губернатора Белгородской области от 24 февраля 2012 г. N 16 «О мерах по реализации областной программы «Противодействие коррупции в Белгородской области на 2010 — 2012 годы», в котором ограниченно конкретизированы действия органов местного самоуправления по противодействию коррупции <33>. ——————————— <31> Липецкая газета. 2008. 22 нояб.; 2012. 20 янв. <32> Белгородские известия. 2010. 13 февр. <33> Сборник нормативных правовых актов Белгородской области. 2012. 1 марта. Документ опубликован не был // www. garant. ru.
Особое внимание хотелось бы обратить на распоряжение губернатора Белгородской области от 4 мая 2009 г. N 205-р «О проведении в 2009 году областного конкурса средств массовой информации «СМИ против коррупции» <34>. Полагаем, подобного рода акты регионального уровня, включающие органы местного самоуправления в такие мероприятия, будут популяризировать антикоррупционную политику. Считаем целесообразным объявлять такие конкурсы и на муниципальном уровне. Они могут быть адресованы не только средствам массовой информации, но и иным представителям гражданского общества и государства. ——————————— <34> Белгородские известия. 2009. 19 мая.
Относительно регионального компонента правовой системы регулирования мер по противодействию коррупции органами местного самоуправления необходимо отметить, что таковой составляют акты высшего должностного лица субъекта Федерации, а также органов законодательной и исполнительной власти. В целом данный компонент считаем «укомплектованным» с условным подразделением актов на универсально-законодательные, институционально-определенные, федерально-конкретизирующие и планово-программные.
Библиография
Закон Белгородской области от 7 мая 2010 г. N 338 «О противодействии коррупции в Белгородской области» // Белгородские известия. 2010. 28 мая. Закон Воронежской области от 12 мая 2009 г. N 43-ОЗ «О профилактике коррупции в Воронежской области» (ред. от 25 февраля 2010 г.) // Молодой коммунар. 2009. 14 мая; 2010. 4 марта. Закон Калужской области от 27 апреля 2007 г. N 305-ОЗ «О противодействии коррупции в Калужской области» (ред. от 24 февраля 2012 г.) // Весть. 2007. 4 мая; 2012. 3 марта. Закон Курской области от 11 ноября «О противодействии коррупции в Курской области» (ред. от 20 ноября 2009 г.) // Курские ведомости. 2008. N 12; Курская правда. 2009. 3 дек. Закон Липецкой области от 7 октября 2008 г. N 193-ОЗ «О предупреждении коррупции в Липецкой области» (ред. от 24 февраля 2012 г.) // Липецкая газета. 2008. 17 окт.; 2012. 2 марта. Закон Орловской области от 10 апреля 2009 г. N 893-ОЗ «О противодействии коррупции в Орловской области» (ред. от 30 июня 2010 г.) // Орловская правда. 2009. 18 апр.; 2010. 3 июля. Закон Свердловской области от 20 февраля 2009 г. N 2-ОЗ «О противодействии коррупции в Свердловской области» // Областная газета. 2009. 25 февр. Закон Тульской области от 12 ноября 2008 г. N 1108-ЗТО «Об отдельных мерах по противодействию коррупции в Тульской области» (ред. от 7 октября 2009 г.) // Тульские известия. 2008. 20 нояб.; 2009. 15 окт. Закон Тюменской области от 25 февраля 2009 г. N 6 «О противодействии коррупции в Тюменской области» // Тюменская область сегодня. 2009. 27 февр. Закон Челябинской области от 29 января 2009 г. N 353-ЗО «О противодействии коррупции в Челябинской области» (ред. от 24 декабря 2009 г.) // Южноуральская панорама. 2009. 13 февр.; 2010. 12 янв. Постановление губернатора Белгородской области от 29 сентября 2008 г. N 117 «О мерах по реализации Национального плана противодействия коррупции» (ред. от 13 февраля 2012 г.) // Белгородские известия. 2008. 7 октября; Сборник нормативных правовых актов Белгородской области. 2012. 1 марта. Постановление губернатора Белгородской области от 24 февраля 2012 г. N 16 «О мерах по реализации областной программы «Противодействие коррупции в Белгородской области на 2010 — 2012 годы» (ред. от 13 августа 2012 г.) // Сборник нормативных правовых актов Белгородской области. 2012. 1 марта. Документ опубликован не был; www. garant. ru. Постановление губернатора Тульской области от 22 августа 2008 г. N 44-пг «О Совете при губернаторе Тульской области по противодействию коррупции» (вместе с «Составом Совета при губернаторе Тульской области по противодействию коррупции по должностям») (ред. от 6 апреля 2012 г.) // Тульские известия. 2008. 4 сент.; 2012. 12 апр. Постановление администрации Липецкой области от 30 сентября 2008 г. N 257 «Об утверждении областной целевой программы «О противодействии коррупции в Липецкой области на 2009 — 2012 годы» (ред. от 20 декабря 2011 г.) // Липецкая газета. 2008. 22 нояб.; 2012. 20 янв. Постановление Липецкого областного совета депутатов от 30 июня 2011 г. N 1666-пс «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции» (ред. от 19 апреля 2012 г.) // Липецкая газета. 2011. 8 июля; 2012. 4 мая. Постановление правительства Белгородской области от 18 января 2010 г. N 17-пп «Об утверждении областной программы «Противодействие коррупции в Белгородской области на 2010 — 2012 годы» // Белгородские известия. 2010. 13 февр. Постановление правительства Орловской области от 28 сентября 2010 г. N 339 «Об утверждении долгосрочной областной целевой программы «О противодействии коррупции в Орловской области на 2011 — 2015 годы» // Документ опубликован не был; www. garant. ru. Распоряжение губернатора Тульской области от 17 февраля 2011 г. N 148-рг «О плане противодействия коррупции в органах исполнительной власти Тульской области на 2011 — 2012 годы» // Документ опубликован не был; www. garant. ru. Указ губернатора Воронежской области от 25 апреля 2012 г. N 122-у «О совете при губернаторе Воронежской области по противодействию коррупции в Воронежской области» (вместе с Положением о совете при губернаторе Воронежской области по противодействию коррупции в Воронежской области) (ред. от 31 июля 2012 г.) // Собрание законодательства Воронежской области. 2012. N 12. Ст. 401; 2012. N 22. Ст. 768. Указ губернатора Воронежской области от 27 апреля 2012 г. N 126-у «Об утверждении плана противодействия коррупции в Воронежской области на 2012 — 2013 годы» (ред. от 10 августа 2012 г.) // Собрание законодательства Воронежской области. 2012. N 12. Ст. 404; 2012. N 22. Ст. 774. Указ губернатора Орловской области от 9 марта 2010 г. N 60 «О мерах по противодействию коррупции в Орловской области» (вместе с Положением о Координационном совете по противодействию коррупции в Орловской области) (ред. от 18 июля 2012 г.) // Документ опубликован не был; www. garant. ru. Указ губернатора Тульской области от 4 мая 2012 г. N 46 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции» // Тульские известия. 2012. 12 мая. Устав (Основной закон) Алтайского края от 5 июня 1995 г. N 3-ЗС (ред. от 6 июня 2012 г.) // Алтайская правда. 1999. 20 октября; 2012. 14 июня. Устав (Основной закон) Орловской области от 26 февраля 1996 г. N 7-ОЗ (ред. от 5 сентября 2012 г.) // Орловская правда. 1996. 2 марта; 2012. 8 сент. Устав Архангельской области принят Архангельским областным собранием депутатов 23 мая 1995 г. (ред. от 2 июля 2012 г.) // Волна. 2001. 3 апр.; 2012. 2 июля. Устав Белгородской области от 31 декабря 2003 г. N 108 (ред. от 14 июня 2012 г.) // Белгородские известия. 2004, 10 янв.; 2012. 16 июня. Устав Воронежской области от 7 июня 2006 г. (ред. от 25 июня 2012 г.) // Коммуна. 2006. 10 июня; Молодой коммунар. 2012. 28 июня. Устав Липецкой области от 9 апреля 2003 г. N 46-ОЗ (ред. от 13 июня 2012 г.) // Липецкая газета. 2003. 17 апр.; 2012. 20 июня. Устав Приморского края от 6 октября 1995 г. N 14-КЗ (ред. от 7 июня 2012 г.) // Устав Приморского края. 1995. 16 окт.; Ведомости Законодательного собрания Приморского края. 2012. N 15. Васильев В. И. Борьба с коррупцией и местное самоуправление // Журнал российского права. 2012. N 4.
