Административно-правовое регулирование деятельности органов внутренних дел в сфере охраны порядка при проведении публичных мероприятий в Российской Федерации

(Бубнов С. В., Звягин М. М.) («Административное и муниципальное право», 2009, N 4)

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ В СФЕРЕ ОХРАНЫ ПОРЯДКА ПРИ ПРОВЕДЕНИИ ПУБЛИЧНЫХ МЕРОПРИЯТИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

С. В. БУБНОВ, М. М. ЗВЯГИН

Бубнов Сергей Владимирович — кандидат юридических наук, преподаватель кафедры административной деятельности органов внутренних дел Московского университета МВД России.

Звягин Михаил Михайлович — кандидат юридических наук, прокурор Московско-Ярославской транспортной прокуратуры.

Вызвавшие большой общественный резонанс события на улицах и площадях ряда крупнейших городов нашей страны в первой половине 2007 г. с особой силой высветили системную проблему реализации на практике права граждан собираться мирно и без оружия, как это предусмотрено ст. 31 Конституции РФ. Вопреки широко распространенному мнению эта проблема, как представляется, не имеет четко сфокусированной политической модальности. Под неправомерное воздействие сотрудников милиции, стремящихся не допустить проведения публичного мероприятия, попадают порой не только радикальные оппозиционеры, но и пенсионеры, протестующие против так называемой монетизации льгот, и футбольные болельщики, и просто случайные прохожие. По сообщениям средств массовой информации, инцидент такого рода произошел, в частности, и в подмосковном городе Химки, где 22 апреля 2007 г. сотрудники ОМОНа весьма жестко (чтобы не сказать жестоко) обошлись с участниками митинга против демонтажа памятника героям Великой Отечественной войны и эксгумации их могил по распоряжению местных властей. Дежурно отрицая факты неадекватного применения силы, представители МВД и других органов власти обычно объясняют свои действия необходимостью пресечения неких «несанкционированных» или «несогласованных» манифестаций. Подобная позиция в лучшем случае указывает на весьма субъективное понимание должностными лицами положений ст. 31 Конституции РФ, а также Федерального закона от 19 июня 2004 г. «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» <1>. ——————————— <1> См.: Собрание законодательства РФ. 2004. N 25. Ст. 2485.

Проблемы, связанные с организацией и проведением публичных мероприятий, находили свое отражение в трудах ученых конца XIX начала XX вв. В частности, к данной проблематике обращались В. Ф. Дерюжинский, И. Т. Тарасов, В. В. Ивановский и др. <2>. ——————————— <2> См.: Дерюжинский В. Ф. Полицейское право. СПб., 1908. С. 64 — 115; Тарасов И. Т. Полицейское право. М., 1891. С. 133; Ивановский В. В. Учебник административного права (Полицейское право. Право внутреннего управления). Казань, 1911. С. 186.

Названные ученые исследовали специфику публичных мероприятий, при этом нередко обращались к опыту Западной Европы, поскольку законодательство Российской империи в этом вопросе существенно отставало. И. И. Ивановский детально изучил особенности административно-правового регулирования порядка организации и проведения публичных мероприятий в зарубежных государствах, на основании чего ввел в оборот такой термин, как «полиция собраний» <3>. ——————————— <3> См.: Ивановский В. В. Указ. соч. С. 193.

Многие идеи и положения ученых-административистов Российской империи остались невостребованными и не получили своей дальнейшей теоретической оценки. Если говорить о праве граждан на проведение публичных мероприятий, то впервые механизмы реализации данного права были закреплены в Именном Высочайшим указе Правительствующему Сенату 12 октября 1905 г. «Об установлении временных мер в дополнение действующих постановлений о собраниях» <4>, Именном Высочайшем указе Правительствующему Сенату от 4 марта 1906 г. «О временных правилах и собраниях» <5>, Постановлении Временного правительства от 12 апреля 1917 г. «О собраниях и союзах» <6>. ——————————— <4> См.: Собрание узаконений. 1905. N 187. Ст. 1649. <5> См.: Собрание узаконений. 1906. N 48. Ст. 309. <6> См.: Вестник Временного правительства. 1917. N 35. Ст. 81.

Так, в Конституции (Основной Закон) РСФСР от 10 июля 1918 г. говорилось о том, что в целях обеспечения за трудящимися действительной свободы собраний РСФСР, признавая право граждан Советской республики свободно устраивать собрания, митинги, шествия и т. п., предоставляет в распоряжение рабочего класса и крестьянской бедноты все пригодные для устройства народных собраний помещения с обстановкой, освещением и отоплением (п. 15). Конституция РСФСР, утвержденная Постановлением XII Всероссийского съезда Советов от 11 мая 1925 г., устанавливала, что в целях обеспечения за трудящимися действительной свободы собраний РСФСР, признавая право граждан Советской республики свободно устраивать собрания, митинги, шествия и т. п., предоставляет в распоряжение рабочего класса и крестьянства все пригодные для устройства народных собраний помещения (п. 6). Конституция (Основной Закон) СССР от 5 декабря 1936 г. в соответствии с интересами трудящихся и в целях укрепления социалистического строя гарантировала гражданам свободу собраний и митингов; свободу уличных шествий и демонстраций (ст. 125). Конституция (Основной Закон) СССР от 7 октября 1977 г. в соответствии с интересами народа и в целях укрепления и развития социалистического строя гражданам СССР гарантировала свободы: слова, печати, собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций. Осуществление этих политических свобод обеспечивается предоставлением трудящимся и их организациям общественных зданий, улиц и площадей, широким распространением информации, возможностью использования печати, телевидения и радио (ст. 50). Конституция РСФСР от 12 апреля 1978 г., которая на начало 90-х годов XX в. трансформировалась в Конституцию РФ, определяла, что граждане РФ вправе собираться мирно и без оружия, проводить митинги, уличные шествия, демонстрации и пикетирование при условии предварительного уведомления властей (ст. 49). Как отмечает И. С. Колосов, «… на протяжении истории развития советского конституционного законодательства право на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования эволюционировало от права на свободу собраний, митингов и шествий 1918 г. до права на митинги, уличные шествия, демонстрации и пикетирования в 1978 г.» <7>. ——————————— <7> См.: Колосов И. С. Закрепление права на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования в Конституциях РСФСР и СССР // Труды юридического факультета Ставропольского государственного университета. Ставрополь, 2005. С. 33.

Необходимо сказать, что свобода мирных собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований — неотъемлемый и основополагающий элемент правового статуса гражданина любого демократического государства. Целью перечисленных выше публичных мероприятий является доведение до сведения органов государственной власти и всего общества в целом коллективного согласия или несогласия с внутренней и внешней политикой государства, с действиями его отдельных органов и должностных лиц, а также с позицией или действиями каких-либо общественно-политических сил. Проведение гражданами собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований является важным демократическим завоеванием. Как отмечается в научной литературе, право граждан на проведение публичных мероприятий относится к числу неотъемлемых и основополагающих функциональных элементов демократического общества <8>. ——————————— <8> См.: Лейбо Ю. И., Толстопятенко Г. П., Экштайн К. А. Права и свободы человека и гражданина. М., 2000. С. 188.

Как отмечал А. В. Дайси, «…право собираться есть не что иное, как результат взгляда судов на индивидуальную свободу личности и индивидуальную свободу слова» <9>. ——————————— <9> См.: Дайси А. В. Основы государственного права Англии. М., 1907. С. 308.

В ходе собраний, митингов, демонстраций и других массовых публичных мероприятий осуществляется защита гражданами своих субъективных прав. Посредством публичных мероприятий граждане могут привлечь внимание органов власти к важнейшим социальным проблемам. Кроме того, публичные мероприятия служат средством реализации и удовлетворения гражданами не только их социально-политических, но и культурных прав. Как отмечает Ю. А. Дмитриев, «…через свободу манифестаций осуществляется связь между гражданином и государством — это форма непосредственной демократии, при помощи манифестаций осуществляется и поддержка гражданами действий государственных и общественных органов и организаций, а также отдельных политических деятелей и должностных лиц» <10>. ——————————— <10> См.: Дмитриев Ю. А. Свобода манифестаций в СССР. М., 1991. С. 32 — 33.

В этой связи обеспечение права на мирные собрания, митинги, шествия, демонстрации и пикетирования следует рассматривать как важную гарантию участия граждан в управлении делами демократического государства. Как уже отмечалось, демонстрации, митинги, шествия, пикетирования и другие публичные мероприятия играют важную роль в деле построения гражданского общества и правового государства, тем не менее данные мероприятия проводятся в режиме, определенном законом. Согласно Конституции России (ст. 55), а также действующему законодательству право граждан на проведение публичных мероприятий может быть ограничено законом. В частности, согласно Федеральному конституционному закону от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении» <11> Указом Президента РФ о введении чрезвычайного положения на период действия чрезвычайного положения может предусматриваться запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий (ст. 11). ——————————— <11> См.: Собрание законодательства РФ. 2001. N 23. Ст. 2277.

Согласно Федеральному конституционному закону от 30 января 2002 г. «О военном положении» <12> на основании указов Президента РФ на территории, на которой введено военное положение, запрещается или ограничивается проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий (ст. 7). ——————————— <12> См.: Собрание законодательства РФ. 2002. N 5. Ст. 375.

Как отмечается в научной литературе, реальной угрозой стабильности демократического государства и всего общества является злоупотребление свободой мирных собраний и, в частности, использование ее для выдвижения антиконституционных экстремистских лозунгов, для провоцирования общественных беспорядков и иного посягательства на права и интересы граждан <13>. ——————————— <13> См.: Коптев Н. В. Административно-правовая охрана порядка организации и проведения публичных мероприятий: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2001. С. 35.

Публичные мероприятия в России представляют собой сложные и очень значительные социальные явления. Тем не менее все еще отсутствует общепризнанное определение понятия «публичное мероприятие» и их классификация <14>. ——————————— <14> См.: Коптев Н. В. Указ. соч. С. 34.

Говоря о публичных мероприятиях, необходимо сказать, что они далеко не однородны. В зависимости от публичного мероприятия арсенал административно-правовых и организационных средств, используемых для охраны общественного порядка, в период их проведения достаточно разнообразен. Согласно Закону «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»: собрание — это совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов. Д. В. Шутько <15>, Л. Л. Попов <16> определяют собрание как совместное присутствие граждан в заранее определенном месте в заранее определенное время для коллективного обсуждения и решения каких-либо вопросов; ——————————— <15> См.: Комментарий к Конституции РФ / Под ред. Б. Н. Топорнина, Ю. М. Батурина, Р. Г. Орехова. М., 1994. С. 189. <16> См.: Комментарий к Кодексу РСФСР об административных правонарушениях / Под ред. И. И. Веремеенко, Н. Г. Салищевой, М. С. Студеникиной. М., 2001. С. 568 — 572.

митинг — это массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера. Характеризуя публичные мероприятия, В. Ф. Дерюжинский говорил о том, что «митинги являются прежде всего выразителями нужд и интересов народа, который посредством них заявляет о том, что в данное время его тяготит, беспокоит или волнует» <17>. ——————————— <17> См.: Дерюжинский В. Ф. Полицейское право. СПб., 1908. С. 64.

Л. Л. Попов отмечает, что митинг — это массовое собрание граждан для публичного выражения отношения граждан к решениям и действиям лиц или организаций, событиям общественно-политической жизни <18>. ——————————— <18> См.: Комментарий к Кодексу РСФСР об административных правонарушениях / Под ред. И. И. Веремеенко, Н. Г. Салищевой, М. С. Студеникиной. М., 2001. С. 568.

Д. В. Шутько говорит о том, что митинг — это форма организованного выражения общественного мнения, массовой поддержки резолюций, требований и других обращений граждан, проводимая в заранее определенном месте <19>. ——————————— <19> См.: Комментарий к Конституции РФ / Под ред. Б. Н. Топорнина, Ю. М. Батурина, Р. Г. Орехова. М., 1994. С. 189.

Л. А. Нудненко в своей статье отмечает, что митинг — это массовое собрание граждан для публичного выражения отношения к решениям и действиям лиц и организаций, событиям общественно-политической жизни путем массовой поддержки резолюции <20>; ——————————— <20> См.: Нудненко Л. А. Теоретические основы права граждан РФ на проведение собраний, митингов, шествий и пикетирования // Журнал российского права. 2000. N 12. С. 64.

демонстрация — это организованное публичное выражение общественных настроений группой граждан с использованием во время передвижения плакатов, транспарантов и иных средств наглядной агитации. Д. В. Шутько пишет о том, что демонстрация — это форма организованного выражения не только коллективного, но и индивидуального мнения по любому вопросу общественной и государственной жизни <21>. Как отмечает Л. А. Нудненко, «демонстрация — это публичное выражение группой людей общественно-политических настроений с использованием во время шествия плакатов, транспарантов и иных наглядных средств» <22>; ——————————— <21> См.: Комментарий к Конституции РФ / Под ред. Б. Н. Топорнина, Ю. М. Батурина, Р. Г. Орехова. М., 1994. С. 189. <22> См.: Нудненко Л. А. Указ. соч. С. 64.

шествие — это массовое прохождение граждан по заранее определенному маршруту в целях привлечения внимания к каким-либо проблемам. Ю. И. Скуратов и В. В. Гущин говорят о том, что шествия отличаются от толпы организованностью. В связи с чем уличное шествие — это «движение по определенному маршруту, который заранее сообщается органу охраны порядка» <23>; ——————————— <23> См.: Скуратов Ю. И. Свобода собраний, митингов и демонстраций // Советское государство и право. 1989. N 7. С. 35; Гущин В. В. Демонстрации, шествия, митинги // Народный депутат. 1990. N 2. С. 19.

пикетирование — это форма публичного выражения мнений, осуществляемого без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств путем размещения у пикетируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации. Л. Л. Попов дает лаконичную формулировку исследуемого понятия: пикетирование — наглядная демонстрация группой граждан своих настроений и взглядов без шествия и звукоусиления <24>. Л. А. Нудненко, исследуя природу публичных мероприятий, отмечает, что пикетирование — это наглядная демонстрация гражданином или группой граждан своих настроений и взглядов без шествия и звукоусиления. Пикетирование может осуществиться посредством демонстрации лозунгов, плакатов, иных предметов, иллюстрирующих их идеи и взгляды <25>. ——————————— <24> См.: Комментарий к Кодексу РСФСР об административных правонарушениях / Под ред. И. И. Веремеенко, Н. Г. Салищевой, М. С. Студеникиной. М., 2001. С. 568 — 572. <25> См.: Нудненко Л. А. Указ. соч. С. 65.

Как отмечается в научной литературе, понятие и термин (терминологическое словосочетание) «публичное мероприятие» произошли от слов «массовое действо» — т. е. публичное массовое зрелище, в котором участвуют большие массы народа (исполнители и зрители) <26>. ——————————— <26> См.: Кравцов В. М. Административно-правовая охрана общественного порядка при проведении собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1991. С. 38.

К ним близко примыкает понятие «манифестация» (обнаружение, проявление, изъявление чего-либо, например патриотических чувств; публично-массовые выступления, шествия <27>. ——————————— <27> См.: Советский энциклопедический словарь. М., 1989. С. 768.

Ю. А. Дмитриев отмечает, что «…свобода манифестаций представляет собой взаимосвязанное с другими правами, свободами и обязанностями граждан субъективное право, имеющее целью воздействовать на государственные и общественные органы путем согласования и формирования мнения граждан и его выражения по различным вопросам общественной жизни, участия их в управлении жизнью общества и решении конкретных вопросов повседневной жизни» <28>. ——————————— <28> См.: Дмитриев Ю. А. Свобода манифестаций в СССР. М., 1991. С. 41.

После событий Октября 1917 г. возникли новые формы народного празднества, которые приобрели новое качество: публичные театрализованные шествия, представления на улицах и площадях и т. п. Они проходили во многих городах и собирали под открытым небом десятки тысяч участников и зрителей. Не случайно эти мероприятия вызывали огромный интерес не только в нашей стране, но и за рубежом. В этой связи представляется необходимым определить, что понимается под публичным мероприятием в науке и действующем законодательстве. Как отмечает В. В. Ларин, публичное мероприятие — это организованное действие (совокупность действий или явлений социальной жизни) с участием больших масс людей, совершающееся в интересах трудящихся с целью удовлетворения их политических, духовных, физических и других потребностей, являющееся формой реализации их прав и свобод, а также формой социального общения между людьми и способом выработки единства установок личности, коллектива, общества в целом <29>. ——————————— <29> См.: Ларин В. В. Понятие административно-правовой охраны общественного порядка при проведении массовых мероприятий // Теория и практика совершенствования охраны общественного порядка. М., 1985. С. 54.

Н. В. Караханов массовое мероприятие определяет как организованную, санкционированную или несанкционированную форму активных действий больших масс людей (групп), которые нацелены на выражение их воли, защиту своих прав и свобод, законных интересов, на удовлетворение потребностей в экономической, политической, социально-культурной и в других материальных и духовных сферах <30>. ——————————— <30> См.: Караханов Н. В. Управление горрайорганами внутренних дел при проведении массовых мероприятий. М., 1992. С. 6.

В. В. Ларин верно определил границы этого социального явления, позволяющего отличить его от других явлений, предложив основные признаки публичного мероприятия: наличие больших масс людей; организованность действия (действий); наличие цели (целей). Как нам представляется, к данным признакам следует также присоединить такой признак, как публичность. В. Ф. Дерюжинский отмечал, что публичные собрания — это собрания, доступные неопределенному числу лиц или хотя бы определенному числу лиц, но лично не заинтересованных устроителем собрания. Собрания же, в которых участвуют одни члены законно существующего общества или союза и посторонние лица не присутствуют, не считать публичными <31>. ——————————— <31> См.: Дерюжинский В. Ф. Полицейское право. СПб., 1908. С. 102.

Как отмечают А. М. Алоян и В. И. Эглит, публичное мероприятие — это организованные или санкционированные компетентными государственными органами или общественными организациями, а также осуществляемые на основании обычаев действия значительных групп (масс) людей, протекающие в общественных местах» <32>. ——————————— <32> См.: Алоян А. М., Эглит В. И. Правовое регулирование охраны общественного порядка при проведении массовых мероприятий // Административно-правовые проблемы охраны общественного порядка. М., 1987. С. 38 — 39.

Д. К. Нечевин говорит о том, что массовое мероприятие представляет собой организованную форму активных действий большого числа граждан, осуществляемых в общественных местах, в целях выражения их коллективного мнения по различным вопросам общественной жизни, духовного и эмоционального удовлетворения <33>. ——————————— <33> См.: Нечевин Д. К. Организация деятельности органов внутренних дел по обеспечению правопорядка при проведении массовых мероприятий // Предупреждение преступности и обеспечение безопасности в городах. М., 2001. С. 90.

В приведенном определении внимание акцентировано на организационно-правовых аспектах публичных мероприятий. Данное определение содержит прямое указание на обязательную организацию или санкционирование его проведения компетентными государственными органами или общественными организациями. А. М. Алоян и В. И. Эглит указывают и на то обстоятельство, что в некоторых случаях целенаправленные и правомерные действия больших групп людей осуществляются на основании обычаев, в первую очередь это религиозные праздники, в которых в силу различных причин принимают участие и лица, далекие от религии. Однако и здесь также не в полной мере выявлена сущность и содержание этого сложного и многоаспектного социального явления. Необходимо сказать, что участие граждан в различных публичных мероприятиях — одна из форм реализации их прав и свобод, закрепленная в Конституции РФ. В процессе участия в таких мероприятиях граждане имеют возможность проявить личную и групповую инициативу, выразить отношение к тому или иному политическому, социальному или другому событию, явлению, потребовать от компетентных органов решения тех или иных вопросов <34>. ——————————— <34> См.: Коптев Н. В. Административно-правовая охрана порядка, организации и проведения публичных мероприятий: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2001. С. 29; Голованев И. В. Правовые основы и организация охраны общественного порядка при проведении собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1992. С. 13; Балтага Д. А. Политические свободы собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций и их реализация в деятельности органов внутренних дел: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1993. С. 19; и др.

Дальнейшее развитие форм участия граждан в управлении в условиях демократии требует более детального изучения и уточнения понятийно-терминологического аспекта проблемы публичных мероприятий, что позволит совершенствовать правовые акты, регулирующие общественные отношения во время их подготовки и проведения. Демократизация общества создает условия для поднятия общественной активности граждан, в том числе посредством участия в публичных мероприятиях. Они открывают возможность для активизации количественного фактора волеизъявления граждан и создания новых форм ее выражения. О нарастании общественной активности говорит статистика. В ходе исследования выявлено, что в период 1986 — 1988 гг. в ряде городов и регионов страны состоялось более 250 многолюдных митингов, шествий и демонстраций. При этом некоторые из них носили националистический, экстремистский характер <35>. ——————————— <35> См.: Веремеенко И., Воробьев В., Якимов А. Митинги, демонстрации, собрания // Социалистическая законность. 1989. N 6. С. 52.

В 1998 г. самодеятельными организациями было проведено 2995 митингов, уличных шествий и демонстраций, а в 1999 г. таких мероприятий зарегистрировано 5382. Число указанных мероприятий стремительно растет <36>. ——————————— <36> См.: Коптев Н. В. Указ. соч. С. 25.

С 2000 по 2006 г. на территории Российской Федерации было проведено 3856 несанкционированных массовых акций, в которых приняло участие 367,5 тыс. чел. Наибольшее их количество отмечалось в Кировской области (953 акции), г. Москве (192) и Иркутской области (130). Наибольшее количество участников акций зарегистрировано в Республике Дагестан (26,3 тыс. чел.), Санкт-Петербурге (13,3), Чеченской Республике (13,3) и Приморском крае (11,5). За отчетный период было проведено 1978 забастовок, в которых приняло участие 67,5 тыс. человек. Наибольшее количество участников забастовок отмечалось в Кировской (16,9 тыс. чел.), Иркутской (4,7) и Курганской (4,6) областях. Состоялось 286 голодовок. В них приняло участие 5,7 тыс. чел. Наибольшее количество участников голодовок зарегистрировано в Ростовской (566 чел.), Томской (531), Иркутской (465) областях и Приморском крае (430). В период с 2000 по 2006 г. было проведено 499 пикетирований. В них приняло участие 33,6 тыс. чел. Наибольшее количество участников пикетирований отмечалось в г. Москве (4,4 тыс. чел.), Карачаево-Черкесской Республике (3,1) и Ивановской области (1,5). Граждане России провели 415 блокирований дорог, в них приняло участие 85,2 тыс. чел. Наибольшее количество участников блокирований отмечалось в Республике Дагестан (9,3 тыс. чел.), Чеченской Республике (5), Пермской (4,4) и Ивановской (3,4) областях. В стране было проведено 678 несанкционированных митингов, шествий, собраний, демонстраций, в которых приняло участие 175,5 тыс. чел. Наибольшую активность проявили жители Республики Дагестан (17 тыс. чел.), г. Санкт-Петербурга (13,3), Республики Башкортостан (10) и Чеченской Республики (9,7). Статистика о проведении санкционированных массовых акций на территории Российской Федерации в МВД России не предусмотрена. Как уже нами отмечалось, в период с 8 января по 31 августа 2007 г. в 73 субъектах РФ состоялось 1292 протестные акции, в них приняли участие 317,5 тыс. чел. Наибольшее количество протестных акций состоялось в Москве (66 — 3,1 тыс. чел.), Санкт-Петербурге и Ленинградской области (52 — 3,6 тыс. чел.), Московской (46 — 7,2 тыс. чел.) и Новосибирской (42 — 5,3 тыс. чел.) областях. В структуре массовых акций преобладают митинги (963), пикетирования (254), блокирования автомагистралей, дорог и улиц (53), собрания (13) и шествия (7). Предотвращено 7 попыток перекрытия автомагистралей, дорог и улиц, связанных с повышением тарифов на услуги ЖКХ. Наибольшее количество акций блокирования состоялось в Амурской области (2 — 2,8 тыс. чел.). Для непосредственного участия в обеспечении общественного порядка и безопасности при массовых мероприятиях задействовалось 46,8 тыс. сотрудников органов внутренних дел <37>. ——————————— <37> Данные Департамента охраны общественного порядка МВД России.

Большое количество протестных массовых акций вызывает объективную необходимость поддержать предложение о необходимости разработки единой формы статистической отчетности о публичных мероприятиях, проводимых в масштабах субъектов и Российской Федерации в целом. Наличие таких сведений позволило бы изучать, обобщать, прогнозировать развитие публичных мероприятий и на этой основе разрабатывать научно обоснованные предложения и рекомендации, направленные на дальнейшее совершенствование деятельности органов внутренних дел, других государственных и общественных органов по обеспечению порядка организации и проведению данных мероприятий во время подготовки и проведения <38>. ——————————— <38> См.: Кравцов В. М. Административно-правовая охрана общественного порядка при проведении собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1991. С. 56; Казаков В. А. Охрана общественного порядка и безопасности во время проведения массовых мероприятий. М., 1986. С. 11; Караханов Н. В. Управление горрайорганами внутренних дел при проведении массовых мероприятий: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1990. С. 34; Емельянов Б. М. Подготовка работников милиции к обеспечению охраны общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий. М., 1992. С. 12; и др.

Н. В. Коптев отмечает, что публичное мероприятие — это организованная санкционированная или несанкционированная форма активных публичных действий больших масс (групп) людей в общественных местах в целях выражения их воли, защиты своих прав, свобод, законных интересов, удовлетворения потребностей в экономической, политической, социально-культурной, других материальных и духовных сферах <39>. ——————————— <39> См.: Коптев Н. В. Указ. соч. С. 28.

Данное определение содержит отмеченные выше основные признаки публичного мероприятия, но главное здесь заключается в том, что действия масс или групп преломляются прежде всего через категорию публичности, социальной активности, под которой понимается деятельное отношение людей к жизни общества, в котором они выступают как субъекты и носители социально значимых норм, идеалов, интересов и других человеческих ценностей. В целях более глубокого исследования сущности, понятия и содержания публичных мероприятий необходимо произвести их классификацию по различным основаниям. Классификация есть расположение изучаемых явлений на основании существенных признаков сходства и различия «согласно внутренне присущей им последовательности» <40>. ——————————— <40> См.: Теория государства и права / Под ред. А. М. Васильева. М., 1983. С. 74.

В нашем случае это публичные мероприятия, которые весьма многочисленны и разнообразны. Отнесение их к той или иной группе помогает правильно понять социальное назначение и место каждого из них в классификационной системе. Наличие достаточно полной классификации публичных мероприятий имеет не только теоретическое, но и большое практическое значение, в том числе для дальнейшего совершенствования работы государственных органов, в частности органов внутренних дел по обеспечению законности и общественного порядка при проведении публичных мероприятий. Достаточно продуктивной является точка зрения В. Т. Ковалева относительно разграничения публичных мероприятий. По мнению В. Т. Ковалева, основным критерием, позволяющим провести такое разграничение, является функция, свойственная каждой разновидности публичных мероприятий <41>. ——————————— <41> См.: Ковалев В. Т. Свобода собраний, митингов, шествий, демонстраций: проблемы законодательного регулирования // Самоуправление: теория и практика. М., 1991. С. 59.

Изучение специальной литературы и нормативных актов показало, что публичные мероприятия классифицируются преимущественно крупными блоками — общественно-политические, культурно-массовые и др. и только в отдельных работах предпринимается попытка раскрыть содержание этих блоков <42>. Публичные мероприятия далеко не однозначны, в этой связи есть смысл произвести их классификацию. Анализ различных точек зрения по вопросу о классификации публичных мероприятий позволяет сделать определенные выводы. ——————————— <42> См.: Алоян А. М., Эглит В. И. Правовое регулирование охраны общественного порядка при проведении массовых мероприятий // Административно-правовые проблемы охраны общественного порядка. М., 1987. С. 19.

Основная сложность классификации публичных мероприятий состоит в том, что обстоятельств, влияющих на их содержание и характеристику, очень много. В силу этого классификацию можно проводить и выделять различные группы публичных мероприятий. Но при этом необходимо помнить, что обстоятельства, влияющие на их содержание и оценку, нельзя рассматривать в отрыве друг от друга, если это не соблюдается, то классификация страдает определенной односторонностью. Помимо этого, крайне важно, что при классификации публичных мероприятий необходимо иметь в виду то обстоятельство, чтобы каждая классификация имела бы реальное основание и научно-практическое значение. Но, как нам представляется, дело не в поиске все новых и новых критериев классификации публичных мероприятий, а в отборе тех из них, которые позволяют наиболее четко отграничить и, следовательно, изучить каждую группу публичных мероприятий. Как отмечает О. Э. Лейст, «классификация — способ обнаружения существенных качеств подразделений системы, от которых зависят другие производные от них признаки каждого из элементов подразделения» <43>. В практической плоскости классификация обеспечивает научный подход в выборе форм и методов административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка при проведении того или иного публичного мероприятия. ——————————— <43> См.: Лейст О. Э. Санкции и ответственность по советскому праву. М., 1981. С. 61.

Классификация публичных мероприятий отчасти носит условный характер, но не может быть произвольной и случайной. Она должна основываться на существенных признаках и специфических особенностях, коренящихся в существе классифицируемого и систематизируемого административно-правового материала. Изучение деятельности органов внутренних дел по охране общественного порядка при проведении публичных мероприятий показало, что все публичные мероприятия можно классифицировать по различным критериям. А. Ф. Евтихиев подразделяет публичные мероприятия в зависимости от характера собраний на толпу — случайное собрание, сходку — нелегальное собрание, собственно собрание — если оно устроено легально из лиц, живущих в определенной местности, и съезд или конференцию — если собрание устраивалось из лиц, живущих в разных местностях <44>. ——————————— <44> См.: Евтихиев А. Ф. Основы советского административного права. Харьков, 1925. С. 219.

Д. К. Нечевин классифицирует публичные мероприятия по следующим критериям: а) по значимости: международные, общегосударственные, региональные и местные публичные мероприятия; б) по месту проведения: мероприятия, проводимые в зданиях, сооружениях, спортивных комплексах, на открытой местности; в) по периодичности проведения: разовые, повторяющиеся, проводимые повседневно; г) по возможности участия в публичном мероприятии: мероприятия общедоступные, с ограниченным числом участников; д) по составу участников массовые мероприятия могут быть дифференцированы на мероприятия со смешанным составом участников либо представлены участниками, имеющими особый социальный статус <45>. ——————————— <45> См.: Нечевин Д. К. Организация деятельности органов внутренних дел по обеспечению правопорядка при проведении массовых мероприятий // Предупреждение преступности и обеспечение безопасности в городах. М., 2001. С. 92.

По содержанию: общественно-политические; культурно-зрелищные; спортивно-массовые; религиозные (похоронные). По масштабу: международные, общефедеральные, региональные и муниципального значения. По периодичности проведения: публичные мероприятии могут быть дифференцированы на разовые; повторяющиеся; проводимые ежедневно. По месту проведения: публичные мероприятия, проводимые в закрытых помещениях и на открытой местности. По возможности участия в них граждан мероприятия могут быть общедоступными, в мероприятиях может участвовать определенное количество граждан, участвовать в мероприятии могут лица, имеющие особый социальный статус, и др. <46>. Публичные мероприятия могут быть классифицированы в зависимости от организационно-правовой формы. ——————————— <46> См.: Деятельность нарядов милиции по охране общественного порядка и безопасности в обычных и особых условиях. М., 1996. С. 3.

В зависимости от вида публичного мероприятия арсенал административно-правовых средств охраны общественного порядка при их проведении различен. Кроме того, как отмечает И. С. Полянская, «любое публичное мероприятие независимо от целей должно быть мирным, то есть не носить насильственного или подстрекательского характера» <47>. ——————————— <47> См.: Полянская И. С. Конституционно-правовое регулирование права граждан Российской Федерации на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 17.

Как отмечал в начале XX в. В. В. Ивановский, если открытие собрания допущено, то оно должно быть закрыто полицейским чиновником в следующих случаях: 1) когда собрание отклоняется от предмета его занятий; 2) когда в собрании высказываются суждения, возбуждающие вражду одной части населения против другой; 3) когда в собрании производятся неразрешенные денежные сборы; 4) когда в нем окажутся лица, в собрание не допускаемые как лица вооруженные, военные нижние чины, а если собрание политическое, то и все лица военного звания, учащиеся низших и средних учебных заведений; 5) когда будет нарушен порядок собрания мятежными возгласами либо заявлениями, восхваляющими или оправдывающими преступление, заявлениями, возбуждающими призывы к насилию или неповиновению к властям, или заявлениями, угрожающими общественному спокойствию и безопасности <48>. ——————————— <48> См.: Ивановский В. В. Учебник административного права. (Полицейское право. Право внутреннего управления). Казань, 1911. С. 195.

Классификация публичных мероприятий имеет важное практическое значение для органов внутренних дел в сфере организации охраны общественного порядка при проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования. Как отмечает Д. К. Нечевин, «классификация массовых мероприятий по сходным признакам дает общее представление об их широком спектре, что, в свою очередь, предполагает и многообразие правовых норм, регламентирующих их организацию и проведение <49>. ——————————— <49> См.: Нечевин Д. К. Указ. соч. С. 92.

Однако далеко не всегда по своей сути изначально мирные публичные мероприятия не таят в себе угрозы общественному порядку и спокойствию граждан. За последние годы мирные по своей сути собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования превращались в массовые побоища, в ходе которых происходили массовые, групповые нарушения общественного порядка, создавалась реальная угроза жизни и здоровью граждан, а также их собственности. Как отметил А. В. Серегин, «…люди нуждаются в общественном порядке — они хотят быть спокойными за свою жизнь, здоровье, достоинство, принадлежащую им собственность, выходя из своего дома, попадая в мир внеколлективного поведения людей» <50>. ——————————— <50> См.: Серегин А. В. Сущность общественного порядка и общественной безопасности как объектов административно-правовой охраны // Актуальные проблемы совершенствования охраны общественного порядка и общественной безопасности в условиях перестройки. М., 1989. С. 12.

Б. М. Емельянов, Н. В. Караханов отмечают, что успешная организация и проведение массовых мероприятий зависят в первую очередь от обеспечения образцового общественного порядка органами внутренних дел» <51>. ——————————— <51> См.: Емельянов Б. М., Караханов Н. В. Правовые основы деятельности органов внутренних дел по обеспечению общественного порядка и безопасности при проведении массовых мероприятий и пути их совершенствования // Актуальные проблемы совершенствования охраны общественного порядка и общественной безопасности в условиях перестройки. М., 1989.

В этой связи в целях охраны общественного порядка при проведении собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирований необходим комплекс административно-правовых средств, которые создали бы необходимый административно-правовой режим при проведении соответствующего публичного мероприятия. Перед рассмотрением специфики административно-правовых средств охраны общественного порядка и права граждан на проведение публичных мероприятий необходимо коротко остановиться на содержании общественного порядка, а также праве граждан в рассматриваемой сфере. В научной литературе по административному праву существуют различные точки зрения относительно категории общественного порядка. Общественный порядок рассматривается в широком и узком (специальном) значении. В частности, М. И. Еропкин определял общественный порядок в широком смысле слова и понимал под ним обусловленную потребностями общества, отвечающую интересам народа систему общественных отношений, которая регламентируется социальными нормами в целях обеспечения неприкосновенности личности, чести, достоинства и иных прав граждан, охраны собственности, обеспечения спокойствия в общественных местах, создания нормальных условий для бесперебойной деятельности государственных и общественных организаций, для общения людей <52>. ——————————— <52> См.: Еропкин М. И. Сущность и содержание общественного порядка // Проблемы теории и практики административной ответственности. М., 1983. С. 91.

А. В. Серегин также рассматривал общественный порядок как в широком, так и специальном аспектах. В частности, А. В. Серегин отмечал, что под общественным порядком как объектом правовой охраны следует рассматривать взаимосвязанную совокупность (систему) общественных отношений, установление которых обеспечивает поддержание ритмичности и слаженности наиболее значимых процессов общественной жизни, обстановки спокойствия, благоприятных внешних условий для трудовой деятельности, быта и отдыха людей, а также соблюдение требований общественной нравственности, уважение чести и достоинства личности <53>. ——————————— <53> См.: Серегин А. В. Сущность общественного порядка и общественной безопасности как объектов административно-правовой охраны // Актуальные проблемы совершенствования охраны общественного порядка и общественной безопасности в условиях перестройки. М., 1989. С. 12.

Как видим, одно из основных различий в понятии общественного порядка у этих исследователей состоит в том, что М. И. Еропкин, определяя круг отношений в данной сфере, выделяет в качестве основного критерия место их возникновения и развития (общественные места), а А. В. Серегин — содержание отношения. С. Н. Бочаров под общественным порядком в специальном смысле понимает обусловленную потребностями общества и урегулированную правовыми нормами систему публичных общественных отношений, обеспечивающих личную неприкосновенность граждан и общественное спокойствие, гарантируемые принудительной силой государства, чем создаются нормальные условия для труда и отдыха людей, деятельности иных субъектов социальной действительности <54>. ——————————— <54> См.: Бочаров С. Н. Организация и тактика административно-правовой борьбы с групповыми нарушениями общественного порядка: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1992. С. 40.

Некоторые специалисты отмечают, что в понятие «общественный порядок» необходимо включать и общественную безопасность. Так, О. Н. Горбунова пишет: «Общественные отношения, которые создают в государстве обстановку спокойствия и безопасности, составляют систему волевых общественных отношений, совокупность которых можно назвать общественным порядком в узком смысле слова» <55>. ——————————— <55> См.: Горбунова О. Н. К вопросу об определении понятия «общественный порядок» в советской науке административного права // Труды Иркутского госуниверситета. Т. XIX. Серия юридическая. Вып. 8. Часть 2. Иркутск, 1967. С. 118.

К примеру, А. В. Готовцев пишет, что если «общественный порядок — это обеспечение безопасности людей, то общественная безопасность — это и сохранность имущества, и нормальная работа источников повышенной опасности, представляющих угрозу для человека и общества. Отсюда следует вывод, что общественная безопасность несколько шире общественного порядка» <56>. Такое утверждение нельзя признать точным, поскольку даже в названии гл. 20 КоАП РФ термины «общественный порядок» и «общественная безопасность» употребляются как равно родовые, за каждым из которых кроется самостоятельное содержание. ——————————— <56> См.: Готовцев А. В. Организационно-правовые вопросы взаимодействия милиции и внутренних войск в охране общественного порядка: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2000. С. 13.

И. И. Веремеенко также отмечал, что «…общественный порядок как определенная правовая категория представляет собой обусловленную потребностями развития социализма систему общественных отношений, возникающих и развивающихся в общественных местах в процессе общения людей, правовое и иное социальное регулирование которых обеспечивает личную и общественную безопасность граждан и тем самым обстановку спокойствия, согласованности и ритмичности общественной жизни» <57>. ——————————— <57> См.: Веремеенко И. И. Сущность и понятие общественного порядка // Советское государство и право. 1982. N 3. С. 27.

Как подметил Б. П. Кондрашов, общественный порядок и общественная безопасность взаимосвязаны и взаимообусловлены, поскольку укрепление общественного порядка способствует повышению общественной безопасности <58>. ——————————— <58> См.: Кондрашов Б. П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения. М., 1998. С. 18.

Исследование административно-правовых средств охраны общественного порядка при проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований был бы неполным без определения такой категории, как «общественное место». Связано это с тем, что публичные мероприятия, как правило, проводятся в общественных местах. Как отмечает К. С. Бельский, общественные места имеются во всех населенных пунктах, как сельских, так и городских, но именно в относительно крупных городах, где возникают большие скопления людей, они делают проблему общественного порядка актуальной и обусловливают его охрану <59>. ——————————— <59> См.: Бельский К. С. Полицейское право / Под ред. А. В. Куракина. М., 2004. С. 249.

Аксиоматично, что общественный порядок связан с общественным местом. Как отмечает А. П. Коренев, «в законодательстве понятие «общественное место» не определяется. Однако в нем содержится примерный перечень общественных мест: улицы, площади, парки, вокзалы, аэропорты» <60>. ——————————— <60> См.: Административная деятельность органов внутренних дел / Под ред. А. П. Коренева. М., 2002. С. 24.

В Законе РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции» <61> указывается, что милиция в соответствии с поставленными перед ней задачами обязана обеспечивать правопорядок на улицах, площадях, в парках, на транспортных магистралях, вокзалах, в аэропортах и других общественных местах (п. 8 ст. 10). ——————————— <61> См.: Собрание законодательства РФ. 1999. N 14. Ст. 1666.

Указ Президента России от 24 мая 1993 г. «Об утверждении временного положения о порядке уведомления органов исполнительной власти г. Москвы о проведении митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования на улицах, площадях и в иных открытых общественных местах города» <62> в качестве общественных мест называл улицы, площади и др. ——————————— <62> См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 22. Ст. 2023.

В научной литературе к общественным местам принято относить места общения людей в целях удовлетворения различных жизненных потребностей. Общественное место связывается с пребыванием в нем людей, ибо нарушение правил поведения в местах общения людей одной личностью затрагивает интересы другой личности, группы людей, общества <63>. ——————————— <63> См.: Административная деятельность органов внутренних дел / Под ред. А. П. Коренева. М., 2002. С. 24.

Анализ категории «общественное место» позволяет классифицировать общественные места на постоянные (доступ в которые открыт в любое время: улицы, площади, скверы, дворы домов и др.), периодические (как правило, помещения, предназначенные для обслуживания населения в определенные часы: предприятия торговли, общественный транспорт, социально-культурные учреждения и др.), эпизодические, в которых общение людей носит эпизодический характер: лесная поляна, пляж за пределами населенного пункта во время проведения там каких-либо мероприятий или массового отдыха граждан. Публичные мероприятия могут проводиться практически в любых общественных местах, хотя в некоторых случаях законом могут устанавливаться ограничения и запреты на проведение публичного мероприятия в том или ином месте. Согласно Федеральному закону от 21 ноября 1995 г. «Об использовании атомной энергии» <64> проведение несанкционированных собраний, митингов, демонстраций и других несанкционированных общественных мероприятий на территории ядерной установки или пункта хранения и в их санитарно-защитных зонах запрещается. ——————————— <64> См.: Собрание законодательства РФ. 1995. N 48. Ст. 4552.

С определением места проведения публичного мероприятия на практике возникает ряд проблем. Как следует из доклада Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации <65>, неоднозначным оказывается на практике и используемое в Федеральном законе понятие «непосредственно прилегающая территория». Согласно Закону, «территории, непосредственно прилегающие к зданиям и другим объектам, — это земельные участки, границы которых определяются решениями органов исполнительной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления в соответствии с нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в сфере землеустройства, землепользования и градостроительства». По состоянию на сегодня Уполномоченный не имеет информации о наличии хотя бы в одном субъекте РФ полного и четкого нормативного определения понятия «непосредственно прилегающая территория». Едва ли не единственное исключение — Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 26.12.2005, вводящее вокруг станций метрополитена пятидесятиметровую зону, в которой рекомендовано воздержаться от проведения публичных мероприятий. ——————————— <65> См.: Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации «О соблюдении на территории Российской Федерации конституционного права на мирные собрания» // Российская газета. 2007. 28 июня.

Отсутствие нормативного определения указанного понятия открывает простор для его произвольного толкования. К примеру, в столице Республики Бурятия г. Улан-Удэ для проведения публичных мероприятий закрыта площадь Советов, целиком рассматриваемая властями как непосредственно прилегающая к зданию Конституционного суда республики. Подобные примеры произвольного и необоснованно расширительного толкования понятия «непосредственно прилегающие территории» обнаруживаются в нормативных правовых актах и других субъектов РФ. В связи с этим следует подчеркнуть, что отсутствие нормативного определения понятия непосредственно прилегающей территории нарушает принцип правовой определенности, в результате чего, даже действуя с должной осмотрительностью, организаторы и участники публичных мероприятий не всегда могут в достаточной степени предусмотреть последствия своих действий. Основы охраны общественного порядка при проведении собраний, митингов, демонстраций и пикетирования закреплены в целом ряде законодательных и иных нормативных правовых актов. В частности, Федеральный закон от 13 декабря 1996 г. «Об оружии» <66> определяет, что на территории Российской Федерации запрещается ношение гражданами оружия при проведении митингов, уличных шествий, демонстраций, пикетирования и других массовых публичных мероприятий» (ст. 6). Согласно Закону РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции» <67>, запрещается применять специальные средства при пресечении незаконных собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций ненасильственного характера, которые не нарушают работы транспорта, связи, организаций (ст. 14). Как отмечает В. М. Кравцов, «…при осуществлении административно-правовой охраны общественного порядка в условиях массовых мероприятий крайне необходимо использование методов ненасильственного решения возможных конфликтов, создание системы мер, способствующих согласованию интересов, выработке взаимоприемлемых, конструктивных решений» <68>. ——————————— <66> См.: Собрание законодательства РФ. 1996. N 51. Ст. 5681. <67> См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 16. Ст. 503. <68> См.: Кравцов В. М. Административно-правовая охрана общественного порядка при проведении собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1991. С. 20.

Кроме вышеназванных нормативных правовых актов, режим общественного порядка в ходе проведения публичных мероприятий обеспечивают предписания КоАП РФ, Приказа МВД России от 13 апреля 1993 г. N 166 «О совершенствовании организации охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности» <69>, а также Приказа МВД России от 29 января 2008 г. N 80 «Вопросы организации деятельности строевых подразделений патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности» <70>. ——————————— <69> См.: Бюллетень текущего законодательства МВД России. Вып. 4. Ч. II. М., 1993. <70> См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. N 27.

Несмотря на наличие целого ряда законодательных актов, предписания которых направлены на охрану общественного порядка при проведении публичных мероприятий, в настоящее время явно недостает нормативных правовых актов, регламентирующих непосредственно деятельность органов внутренних дел по вопросам, связанным с обеспечением охраны общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых публичных мероприятий. В этой связи вполне целесообразно на основании Федерального закона от 19 июня 2004 г. «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» <71> принять постановление Правительства, в котором определить правовые и организационные механизмы охраны общественного порядка при проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований. ——————————— <71> См.: Собрание законодательства РФ. 2004. N 25. Ст. 2485.

В данном документе необходимо определить силы и средства, участвующие в охране общественного порядка, механизмы взаимодействия между различными субъектами охраны общественного порядка, правовой статус оперативного штаба и др. Названные меры будут способствовать совершенствованию административно-правового регулирования охраны общественного порядка и права граждан при проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований.

Библиографический список

1. Алоян А. М., Эглит В. И. Правовое регулирование охраны общественного порядка при проведении массовых мероприятий // Административно-правовые проблемы охраны общественного порядка. М., 1987. 2. Бочаров С. Н. Организация и тактика административно-правовой борьбы с групповыми нарушениями общественного порядка: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1992. 3. Балтага Д. А. Политические свободы собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций и их реализация в деятельности органов внутренних дел: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1993. 4. Бельский К. С. Полицейское право / Под ред. А. В. Куракина. М., 2004. 5. Веремеенко И. И. Сущность и понятие общественного порядка // Советское государство и право. 1982. N 3. 6. Веремеенко И., Воробьев В., Якимов А. Митинги, демонстрации, собрания // Социалистическая законность. 1989. N 6. 7. Горбунова О. Н. К вопросу об определении понятия «общественный порядок» в советской науке административного права // Труды Иркутского госуниверситета. Т. XIX. Серия юридическая. Вып. 8. Часть 2. Иркутск, 1967. 8. Гущин В. В. Демонстрации, шествия, митинги // Народный депутат. 1990. N 2. 9. Голованев И. В. Правовые основы и организация охраны общественного порядка при проведении собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1992. 10. Готовцев А. В. Организационно-правовые вопросы взаимодействия милиции и внутренних войск в охране общественного порядка: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2000. 11. Дайси А. В. Основы государственного права Англии. М., 1907. 12. Дерюжинский В. Ф. Полицейское право. СПб., 1908. 13. Дмитриев Ю. А. Свобода манифестаций в СССР. М., 1991. 14. Деятельность нарядов милиции по охране общественного порядка и безопасности в обычных и особых условиях. М., 1996. 15. Евтихиев А. Ф. Основы советского административного права. Харьков, 1925. 16. Еропкин М. И. Сущность и содержание общественного порядка // Проблемы теории и практики административной ответственности. М., 1983. 17. Емельянов Б. М., Караханов Н. В. Правовые основы деятельности органов внутренних дел по обеспечению общественного порядка и безопасности при проведении массовых мероприятий и пути их совершенствования // Актуальные проблемы совершенствования охраны общественного порядка и общественной безопасности в условиях перестройки. М., 1989. 18. Емельянов Б. М. Подготовка работников милиции к обеспечению охраны общественного порядка и общественной безопасности при проведении массовых мероприятий. М., 1992. 19. Ивановский В. В. Учебник административного права (Полицейское право. Право внутреннего управления). Казань, 1911. 20. Казаков В. А. Охрана общественного порядка и безопасности во время проведения массовых мероприятий. М., 1986. 21. Кравцов В. М. Административно-правовая охрана общественного порядка при проведении собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1991. 22. Ковалев В. Т. Свобода собраний, митингов, шествий, демонстраций: проблемы законодательного регулирования // Самоуправление: теория и практика. М., 1991. 23. Караханов Н. В. Управление горрайорганами внутренних дел при проведении массовых мероприятий. М., 1992. 24. Кондрашов Б. П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения. М., 1998. 25. Коптев Н. В. Административно-правовая охрана порядка организации и проведения публичных мероприятий: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2001. 26. Административная деятельность органов внутренних дел / Под ред. А. П. Коренева. М., 2002. 27. Колосов И. С. Закрепление права на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования в Конституциях РСФСР и СССР // Труды юридического факультета Ставропольского государственного университета. Ставрополь, 2005. 28. Ларин В. В. Понятие административно-правовой охраны общественного порядка при проведении массовых мероприятий // Теория и практика совершенствования охраны общественного порядка. М., 1985. 29. Лейбо Ю. И., Толстопятенко Г. П., Экштайн К. А. Права и свободы человека и гражданина. М., 2000. 30. Нудненко Л. А. Теоретические основы права граждан РФ на проведение собраний, митингов, шествий и пикетирования // Журнал российского права. 2000. N 12. 31. Нечевин Д. К. Организация деятельности органов внутренних дел по обеспечению правопорядка при проведении массовых мероприятий // Предупреждение преступности и обеспечение безопасности в городах. М., 2001. 32. Полянская И. С. Конституционно-правовое регулирование права граждан Российской Федерации на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. 33. Серегин А. В. Сущность общественного порядка и общественной безопасности как объектов административно-правовой охраны // Актуальные проблемы совершенствования охраны общественного порядка и общественной безопасности в условиях перестройки. М., 1989. 34. Скуратов Ю. И. Свобода собраний, митингов и демонстраций // Советское государство и право. 1989. N 7. 35. Тарасов И. Т. Полицейское право. М., 1891.

——————————————————————