Этапы становления и развития российской негосударственной системы безопасности

(Кашурников С.)

(«Безопасность бизнеса», 2009, N 1)

ЭТАПЫ СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ

НЕГОСУДАРСТВЕННОЙ СИСТЕМЫ БЕЗОПАСНОСТИ

С. КАШУРНИКОВ

С древнейших времен по настоящее время создание, развитие и угасание негосударственных структур безопасности на всех этапах исторического развития вызывались общественно значимым интересом и реальной потребностью в обеспечении сохранности государства, собственности и безопасности личности, соответственно, природа негосударственных структур обеспечения национальной безопасности, в силу обусловленности этими интересами, восходила к гражданскому обществу.

Исторические источники позволяют сделать вывод о том, что еще в дореволюционной России имела место охранная деятельность, в том числе частная. Так, если обратиться к истории Древней Руси, можно обнаружить, что существовал вид деятельности, которую можно охарактеризовать как охранную. В частности, княжеская дружина охраняла жизнь и имущество князя, а свободные горожане нанимали сторожей для охраны городских ворот и улиц, которые на ночь перекрывались специальными ограждениями.

Ополчение Минина и Пожарского также можно рассматривать как общественный субъект охраны национальной безопасности, восходящий не к государству, а к гражданскому обществу. По сути, во времена Смуты XVII в. сам народ, сформировав негосударственные вооруженные силы, встал на защиту целостности и независимости общества, личности и государства как от внешних захватчиков, так и от внутренних казаков-разбойников.

В течение нескольких последующих веков исторического развития функции охраны и правопорядка на Руси выполняли как созданные землевладельцами и фабрикантами органы самоуправления, так и сельские общины, взявшие на себя не только защиту земледельцев, но и полную материальную ответственность за результаты их деятельности и возможные последствия, а также сотские, пятидесятские и десятские, избираемые из местного населения.

Отмена в России крепостного права в 1861 г. стала важным событием в истории предпринимательства. Благодаря отмене крепостного права начала развиваться новая экономическая формация — капитализм, втягивающий в мировое товарное обращение окраины России, способствующий распространению наемного труда, росту капиталистических отношений. На том этапе развитие частной охраны также было связано с развитием отношений гражданского общества: частного капитала, предпринимательства. В результате развития частных предприятий возникли первые зачатки собственных служб безопасности этих предприятий. В частности, известный предприниматель В. П. Рябушинский как-то заметил: «Родовые фабрики были для нас тем же самым, что родовые замки для средневековых рыцарей». В этой фразе сконцентрировано все сущностное содержание российского промышленного развития, которое состояло в том, что фабрика, завод становились государством в государстве со своей правоохранительной системой, охраной, внесудебными органами и отличной от государства социальной системой.

В конце XIX и начале XX в. государство проявило заинтересованность в развитии негосударственной системы национальной безопасности. В частности, для укрепления полиции царское правительство пошло на создание подразделений и отдельных должностей в полиции, которые полностью содержались за счет ведомств, промышленных и акционерных компаний. Использование частных денежных поступлений привело к созданию, наряду с государственной, ведомственной и частной полиции. Царские власти были заинтересованы в том, чтобы полиция была сильным аппаратом, так как использовали ее для подавления народных волнений, но средств, отпускаемых казной на содержание полиции, было недостаточно. Соответственно, правительство было вынуждено пойти на создание ведомственной полиции, финансирование которой осуществлялось за счет средств различных коммерческих компаний и акционерных обществ. Они выполняли функции по охране порядка в пределах определенных территорий либо направлялись в случае необходимости на помощь государственной полиции. Например, в 1878 г. в Нижнем Новгороде была создана ярмарочная полиция, которая обеспечивала охрану общественного порядка и безопасность во время проведения всероссийских ярмарок и содержалась за счет купечества.

Кроме государственной полиции, 2 июня 1872 г. на основании высочайше утвержденного положения Комитета министров на заводе «Новороссийского общества каменноугольного, рельсового и железного производства» в России появилась частная полиция в составе полицейского надзирателя и 15 полицейских служителей, на содержание которой общество ежегодно перечисляло в казну 3 тыс. 480 руб. В 1878 г. была введена должность полицейского урядника. Урядники не только были хорошо вооружены, но и наделялись обширными полномочиями, которые значительно превышали полномочия «народной дружины». В 1879 г. частная полиция существовала в 16, а в 1890 г. — уже в 67 губерниях. В феврале 1899 г. был принят Закон «Об усилении состава полиции в районах промышленных заведений». Этим Законом повсеместно создавалась фабрично-заводская полиция, существование и деятельность которой усилили положение фабрик и заводов как «государств в государстве» с внутренней системой правоохранительных органов.

События (прежде всего волнения крестьян) 1905 г. привели к появлению частной полиции в сельской местности. В декабре 1905 г. было высочайше утверждено мнение Совета министров, в соответствии с которым право удовлетворять ходатайство землевладельцев об учреждении отдельных полицейских должностей и команд предоставлялось губернаторам. Главная задача таких команд заключалась в обеспечении безопасности частного владения. Многие крупные землевладельцы воспользовались этим правом и учредили в своих поместьях частную полицию. В данном случае гражданская инициатива исходила прежде всего от землевладельцев, что можно рассматривать как свидетельство расслоения гражданского общества на социальные слои землевладельцев и крестьян, рабочих и фабрикантов. Внутренний раскол в гражданском обществе можно объяснить прежде всего отсутствием частной собственности у одних его членов и наличием крупной частной собственности у других. В этом случае у владельцев частной собственности возникает и реализуется интерес в защите своих материальных ценностей не столько от государства, сколько от сограждан. Внутренний раскол в гражданском обществе, внутренние противоречия в нем явились одной из причин революционных событий начала XX в.

В 1906 г. были изданы Правила об образовании обществами и частными лицами должностей полицейских чиновников и команд полицейской стражи, которые уточняли сложившийся порядок учреждения и финансирования частной полиции. К 1916 г. общая численность частной полиции в России составила 5811 человек. Ведомственная полиция насчитывала приблизительно 9 тыс. 400 человек (что составляло 7,4% от общей численности полиции).

Таким образом, в дореволюционной истории России мы находим определенное количество различных форм проявления негосударственной правоохранной деятельности. Принято считать, что история формирования негосударственной системы обеспечения национальной безопасности на этом прерывается, возобновившись лишь в 80-е годы XX в. Эта точка зрения является обоснованной, однако в постреволюционной истории негосударственной системы обеспечения национальной безопасности имел место следующий эпизод. В 1922 г. была предпринята попытка создания частных сыскных бюро, деятельность которых могла бы существенно помочь в работе правоохранительным органам молодой Республики Советов. В связи с этим был даже разработан соответствующий проект декрета, но сам декрет не был принят. Исследователи видят причину в том, что подобный вид деятельности не мог осуществляться в условиях тоталитарного государства. В 1922 г. политический режим в стране не был в полной мере тоталитарным, однако функционирование гражданского общества было затруднено в значительной степени.

Таким образом, традиции частного охранного дела, восходящие к Древней Руси и получившие новый импульс в дореволюционное время, были утрачены.

Становление современного рынка услуг негосударственной сферы безопасности в нашей стране можно условно разделить на четыре этапа.

Первый этап — с конца 1980-х до 1992 г., когда он развивался абсолютно стихийно.

В конце 1980-х г., когда в Советском Союзе начался этап радикальной перестройки, вслед за первыми кооперативами появились акционерные общества, биржи, большие коммерческие компании. Первые кооператоры и предприниматели не получали сколько-нибудь существенной правовой поддержки и защиты (статью Уголовного кодекса, объявляющую предпринимательство уголовным преступлением, отменили лишь в декабре 1991 г.), они были обречены слиться с криминальными и околокриминальными структурами.

К началу 1990-х годов под контролем «бандитских крыш» находилось, по некоторым оценкам, около 85% коммерческих предприятий — по существу, все, кроме занятых охранным бизнесом или работающих под прямой протекцией правоохранительных органов. В этот период в России сформировалась настоящая система «криминальной юстиции», выполняющая функции полиции, арбитража и судебных исполнителей. Этот период сформировал в обществе негативное мнение о частном охранном бизнесе.

В то же время монополия криминала на формирование «альтернативной» государственной системы безопасности стала давать трещины, когда в начале 1990-х гг. в бизнес пошли уже не отчаянные авантюристы, а бывшие государственные чиновники высоких рангов. В тот же период прекратила свое существование система тотального государственного контроля, а система государственной безопасности перестала отвечать интересам общества. Открытость общества, самостоятельность организаций и предприятий, легализация частной собственности, признание естественных прав и свобод граждан — эти основы развития гражданского общества обострили происходящие негативные процессы, определили стремление общества к правовой защите с использованием собственных сил и ресурсов.

Спрос породил предложение: начал формироваться рынок охранных услуг западного образца. Однако на начальном этапе его развитие происходило стихийно, и охранные структуры юридически находились как бы вне закона по провозглашенному принципу «разрешено все, что не запрещено законом». Первые частные охранные агентства сформировались еще до 1991 г. под вывеской сыскных бюро. В 1988 г. в МВД СССР была проведена перепись кооперативов, в уставах которых предусматривалось оказание охранных услуг юридическим и частным лицам. По данным И. А. Голощапова, в сентябре 1989 г. насчитывалось 83 кооператива, связанных с охранной деятельностью. После появления ряда законов (о предприятиях, собственности и др.) к концу 1990 г. в стране было 66 частных детективных структур. Частный охранный бизнес с первых шагов оказался востребованным и стал развиваться быстрыми темпами.

В 1992 г. вышел Федеральный закон «О частной детективной и охранной деятельности в РФ», что конституировало начало второго этапа развития негосударственной системы обеспечения национальной безопасности. Закон ввел лицензирование, контроль со стороны государства — рынок негосударственных услуг по обеспечению безопасности перешел на качественно новый, правовой уровень.

Частная детективная и охранная деятельность были официально узаконены, они быстро стали одной из отраслей предпринимательской деятельности, дающей занятость десяткам тысяч специалистов, не востребованных государством и оказавшихся не у дел. Одновременно появилось и предложение нужных кадров: после крупных реорганизаций КГБ/ФСБ, МВД и армии из силовых структур стали массово уходить многие профессионалы, желающие найти новую работу в соответствии со своей квалификацией. По данным статистики, более двадцати тысяч сотрудников КГБ уволились или были уволены только в период с сентября 1991 г. по июль 1992 г. После кризиса в октябре 1993 г. значительное число сотрудников государственных служб безопасности, в том числе бойцы специальных элитных формирований по борьбе с терроризмом «Альфа» и «Вымпел», ушли работать в сферу частного охранного бизнеса. Некоторые командиры и бойцы спецподразделений учредили ЧОПы, используя оригинальное название спецподразделения как торговую марку: «Вымпел-Честь», «Альфа-А», «Альфа-Б», «Альфа-7» и «Альфа-Твердь», ассоциация предприятий «Девятичи».

В 1992 г. тогдашний Президент России Б. Ельцин подписал указ о сокращении на 46% центрального аппарата органов разведки, в результате еще 11 тыс. профессионалов оказались не востребованными государством.

В МВД низкие зарплаты офицерского состава, падение моральных устоев привели к еще большему оттоку профессиональных офицерских кадров. По мнению экспертов, к 1995 г. количество оперативников с профессиональным стажем от 7 до 15 лет сократилось в пять раз.

Массовые сокращения Вооруженных Сил привели в ряды частных охранников, по некоторым оценкам, до 500 тыс. офицеров. Таким образом, устройство на работу в создаваемые негосударственные структуры безопасности стало единственным выходом из сложных жизненных обстоятельств для многих бывших сотрудников КГБ, МВД, Вооруженных Сил. Как справедливо отмечал Павел Евдокимов, директор Института проблем терроризма и локальных конфликтов, «основу российского охранного бизнеса составили кадровые офицеры спецслужб, правоохранительных органов и элитных армейских подразделений. Это действующий резерв. На протяжении пятнадцати лет они делом доказали свое право на существование, создав практически на голом месте мощную и разветвленную систему, работающую в интересах государства и позволяющую трудоустроиться бывшим офицерам ФСБ, МВД, СВР, ФАПСИ, ФСО, ФСНП, ФПС, ГТК и элитных армейских подразделений. Они и сегодня готовы подставить плечо, чтобы сообща ликвидировать последствия «криминальной революции».

Законодательной базой утечки кадров из государственных служб безопасности стали не только Закон «О частной детективной и охранной деятельности в РФ», принятый 11 марта 1992 г., и специальное Постановление Правительства РФ от 14 августа 1992 г., но и Постановление, принятое МВД, «О вневедомственной охране», которое позволяло управлениям внутренних дел на местах учреждать специальные охранные подразделения и группы быстрого реагирования, работающие на коммерческой основе.

Что касается сыскной деятельности, она в нашей стране практически не развивалась. С одной стороны, представители бизнеса не до конца осознавали ее возможности, с другой — мешали правовые барьеры, установленные государством.

Таким образом, после 1992 г. развитие рынка частной охраны и сыска определялось тремя основными процессами:

— массовой приватизацией экономики, ростом частного сектора во всех отраслях и развитием частных финансовых институтов;

— кризисом государства и массовым исходом кадров из силовых ведомств, низким контролем со стороны правоохранительных органов над деятельностью предприятий негосударственной сферы безопасности;

— легализацией негосударственной охранной и детективной деятельности.

Таким образом, к концу 1990-х гг. в России сложилась негосударственная система защиты прав собственности, в которой государственная правоохранительная деятельность дополняется (а во многом заменяется) тремя разновидностями коммерческих структур: частными охранными предприятиями, частными детективами и их объединениями и службами безопасности юридических лиц.

В целом второй этап характеризуется как расцвет рынка охранных услуг, для которого было характерно предельное расширение спектра услуг: в компетенцию охранных предприятий входила не только физическая охрана, но и гарантирование сделок, урегулирование имущественных интересов, принуждение к исполнению обязательств, оценка надежности деловых партнеров, создание конкурентных преимуществ, детективные услуги. Таким образом, произошел переход от чистого обеспечения физической охраны к комплексной безопасности в широком смысле. Поэтому на данном этапе основными формами негосударственных структур безопасности стали собственные службы безопасности предприятий.

В то же время окрепшая и развивавшаяся довольно успешно негосударственная система обеспечения безопасности российского общества так и не была вписана в единую систему обеспечения национальной безопасности, на государственном уровне не была сформирована концепция, определяющая место и роль негосударственной системы в современном обществе. Действующее законодательство уже в тот период не в полной мере согласовывалось с происходящими в обществе социально-экономическими преобразованиями и зачастую служило сдерживающим фактором в развитии негосударственной системы безопасности как составной части системы национальной безопасности.

В конце 1990-х гг., а именно в 1998 г., российские предприятия негосударственной сферы безопасности вступили в третий период развития, который во многом был связан с борьбой за выживание, обусловленной тяжелыми последствиями экономического кризиса. Экономический кризис 1998 г. привел к резкому уменьшению количества предприятий среднего и малого бизнеса, снижению платежеспособности «устоявших на ногах», что привело к сокращению спроса на охранные услуги. Наметилась тенденция ликвидации служб безопасности юридических лиц либо их преобразования в частные охранные фирмы. В 1998 — 2000 гг. количество СБ сократилось с 5200 до 4600, в то время как количество ЧОПов возросло с 5900 до 7000.

В то же время следствием ужесточения конкуренции стали создание, внедрение и развитие новых технологий в обеспечении безопасности, интеллектуализация охраны, с одной стороны, и предложение более дешевых охранных услуг — с другой. Кроме того, этот этап характеризовался формированием регулируемого (иерархического) рынка, что было связано с укреплением государства и совершенствованием контроля над деятельностью коммерческих структур. В результате спектр оказываемых услуг стал строго соответствовать действующему законодательству, лицензированные государством частные охранные предприятия стали господствующим рыночным игроком, подвинули на этом сегменте рынка даже вневедомственную охрану.

В тот же период возникла необходимость в совершенствовании законодательной базы негосударственной охранной деятельности и частного сыска. В Государственной Думе активизировалась работа над новым законом, который должен был отразить все изменения, произошедшие за десятилетие на рынке охранно-детективных услуг.

По мнению некоторых специалистов, начиная с 2000 г. развитие рынка охранных услуг вступило в новую, четвертую стадию.

С одной стороны, в этот период раздробленные охранные структуры стали объединяться в мощные холдинги. Процесс этот продолжается до сих пор. Очевидно, что подобная интеграция позволяет более качественно решать вопросы оснащения охранных предприятий и подготовки кадров.

В то же время возникла новая ситуация в вопросе взаимоотношений частной охраны с правоохранительными органами. Общая тенденция состоит в постепенном отходе ФСБ и МВД от линии на сотрудничество с ними, с одной стороны, и признании их необходимости и заслуг — с другой.

Такая двойственность ставит негосударственные структуры безопасности в сложное положение — все их промахи и недочеты активно освещаются в средствах массовой информации, в общественном сознании муссируются слухи о скором прекращении негосударственной охранной деятельности.

Отсутствие современных законодательных норм, отражающих потребности общества, компенсируется нормативными актами, в которых отдельные нормы права трактуются расширенно, или правовые коллизии выносятся за пределы споров и судебных исков, что влияет на нормальное функционирование рыночных механизмов. По справедливому мнению В. Г. Бабикова, автора книги, «в настоящее время частная детективная и охранная деятельность переживает «период нормативно-правового многообразия», а можно сказать, просто нормативно-правового безумия.

Анализ статистических данных о числе зарегистрированных частных охранных организаций и числа работающих в них охранников позволяет сделать вывод о постоянном росте объемов данного рынка. Сам рынок охранных структур претерпевает существенные изменения, идет трансформация от использования физической охраны в сторону технических и технологических средств обеспечения комплексной безопасности объектов охраны.

В то же время, несмотря на очевидные тенденции прогрессивного развития, российский рынок услуг негосударственных охранных предприятий пока не достиг цивилизованных рамок западных стран по ряду объективных причин. В таких государствах, как США, Германия, Израиль, он сформировался много десятилетий назад. Этому способствовал высокий уровень экономического развития стран, которым волей-неволей пришлось вплотную заниматься вопросами безопасности бизнеса. Так, заводы «Боинга», «Круппа», рестораны «Макдональдс», другие крупные фирмы на западе не охраняют государственные службы. В Германии частных охранников и детективов в два раза больше, чем в государственной полиции. В США, в Англии соотношения примерно равные. Правовое регулирование деятельности таких служб, организация их взаимодействия с государственными правоохранительными органами являются тщательно продуманными. Например, в США законодательно установлены три класса лицензирования частной охранной и детективной деятельности. Детектив класса «A» имеет право заниматься только сбором информации, класса «B» — иметь оружие и оказывать сторожевые и охранные услуги, класса «C» — оказывать как охранно-сторожевые, так и детективные услуги. В России, наоборот, традиции частного охранного дела, восходящие к Древней Руси и получившие новый импульс в дореволюционное время, к концу XX в. были утрачены. Кроме того, в отличие от нашей страны рынок частных охранных услуг и детективной деятельности на Западе включен в государственную систему безопасности. В нашей стране эти структуры до сих пор продолжают существовать обособленно друг от друга.

Кроме того, сфера негосударственной безопасности пока не имеет координированной межрегиональной структуры, способной реально представлять и защищать корпоративные интересы перед государством. Что же касается краткого анализа истории развития негосударственной системы безопасности, основной его целью мы считали доказательство связи развития структур гражданского общества и негосударственной системы обеспечения национальной безопасности. На наш взгляд, такая связь достаточно очевидно прослеживается на всех этапах становления и развития элементов системы негосударственной безопасности. Соответственно, в настоящее время развитие малого и среднего предпринимательства, структур и элементов негосударственного сектора экономики, связей и отношений гражданского общества, прежде всего связанных с интересами обеспечения безопасности личности и неприкосновенности частной собственности, стали основным фактором появления и развития структур негосударственной системы обеспечения национальной безопасности, прежде всего частных охранных предприятий, частных детективных агентств и служб безопасности предприятий.

——————————————————————