Совершенствование системы органов внутренних дел, осуществляющих охрану общественного порядка (на примере Российской Федерации и Кыргызской Республики)

(Адилов А. Н.) («Российский следователь», 2009, N 10)

СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИХ ОХРАНУ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА (НА ПРИМЕРЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ)

А. Н. АДИЛОВ

Адилов А. Н., докторант Академии управления МВД России, доцент, кандидат юридических наук.

Статья посвящена совершенствованию органов, осуществляющих охрану общественного порядка, посредством проведения реформы системы органов внутренних дел Кыргызской Республики. Реформа органов внутренних дел как в Российской Федерации, так и в Кыргызской Республике несомненно базируется на основных положениях концепции административной реформы. С концептуальной точки зрения административная реформа должна способствовать позитивному развитию административного законодательства, административного права, деятельности многих его институтов. Однако в настоящее время произошло лишь изменение структурной организации исполнительной власти, перестройка ее системы без кардинального решения вопросов ее управляемости, комплексного рассмотрения системы охраны общественного порядка, борьбы с преступностью, подбора кадров и их расстановки, взаимодействия с общественными объединениями и т. д. Административно-правовая реформа должна иметь административно-правовые изменения, т. е. ее результаты (как промежуточные, так и конечные) становятся предметом административно-правового регулирования. Результаты начала первого из этапов административной реформы могут, с нашей точки зрения, показать взаимосвязь целей и желаний административной реформы по улучшению деятельности государственного аппарата, правоохранительных органов, повышению квалификации государственных, муниципальных служащих и т. д. Все общественные процессы взаимообусловлены и взаимосвязаны, поэтому добиться решительного изменения в какой-либо одной сфере, не меняя остальные, невозможно. Это доказал исторический опыт. Следовательно, органы внутренних дел просто обязаны чутко реагировать на процессы, происходящие в обществе, в какой бы сфере общественной жизни они ни происходили <1>. ——————————— <1> См.: Яськов Е. Ф. Проблемы управления обществом и государством в современных условиях как предмет исследования теории социального управления: Лекция. М.: Академия управления МВД России, 2003. С. 7.

Именно изменение системы и структуры федеральных органов исполнительной власти явилось основным и самым заметным промежуточным результатом проводимой административной реформы в Российской Федерации <2>. ——————————— <2> См.: Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // РГ. 2004. 12 марта.

В системе исполнительной власти Кыргызской Республики Министерство внутренних дел с подчиненными ему органами, учреждениями и внутренними войсками является центральным звеном обеспечения правопорядка и борьбы с преступностью. Необходимость его преобразования обусловлена изменениями в экономической, политической, социальной жизни республики, обострением криминогенной обстановки и возрастающими требованиями общества к деятельности ОВД в условиях построения демократического правового государства. Кардинальное развитие системы Министерства внутренних дел Кыргызской Республики — это официальная позиция МВД Кыргызской Республики по основным направлениям и принципам совершенствования оперативно-служебной деятельности в переходный период <3>. Главной целью развития системы МВД является приведение ее в состояние, позволяющее обеспечить надежную защиту интересов и безопасности личности, общества и государства от преступных посягательств в новых условиях. ——————————— <3> См.: Указ Президента Кыргызской Республики от 18 марта 2005 г. N 76 «Об утверждении Концепции реформирования органов внутренних дел Кыргызской Республики до 2010 года» // Нормативные акты Кыргызской Республики. 2005.

Для достижения этих целей, по нашему мнению, предстоит решить следующие главные задачи: — повышения эффективности управления и служебно-боевой готовности органов внутренних дел и внутренних войск; — создания соответствующей правовой базы функционирования системы ОВД и нормативно-правовой базы системы органов (милиции) общественной безопасности <4>; ——————————— <4> По нашему мнению, примером для организации деятельности системы органов, осуществляющих охрану общественного порядка в Кыргызской Республике, может служить система милиции общественной безопасности. См.: Положение о милиции общественной безопасности Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 12 февраля 1993 г. N 209.

— максимального использования положительно зарекомендовавших себя на практике форм и методов оперативной, служебной и служебно-боевой деятельности, обеспечения внедрения научных рекомендаций и приемлемого в условиях Кыргызской Республики российского и зарубежного опыта; — улучшения работы с кадрами, повышения уровня профессионализма, исполнительской дисциплины и научной организации труда; — укрепления делового сотрудничества с другими правоохранительными органами, налаживания на новой основе взаимодействия с населением и институтами гражданского общества; — расширения и укрепления взаимовыгодных связей с министерствами внутренних дел других государств; — доведения до нормативного уровня финансового и материально-технического обеспечения; — обеспечения правовой и социальной защиты личного состава; — обеспечения собственной безопасности системы МВД. Правовую основу совершенствования и развития органов внутренних дел Кыргызской Республики должны составить новая редакция Конституции Кыргызской Республики, принятой 21 октября 2007 г., Закон от 11 января 1994 г. «Об органах внутренних дел Кыргызской Республики», указы и распоряжения Президента, постановления Правительства по вопросам, затрагивающим компетенцию органов внутренних дел, ведомственные нормативные акты, а также соответствующая Концепция совершенствования ОВД Кыргызской Республики. Преобразования должны осуществляться на основе принципов: — целостности и единства системы МВД при сочетании вертикальной подчиненности с самостоятельностью подразделений органов внутренних дел; — научной обоснованности, преемственности, плановости и постепенности осуществления всех преобразований; — надежности управления, ориентированного на обеспечение устойчивости и мобильности всех звеньев системы, организацию адекватного и оперативного реагирования на любые изменения оперативной и криминальной обстановки; — рациональной минимизации объема функций, их конкретизации и распределения между различными звеньями системы; — оптимальной простоты и гибкости организационных структур: организации криминальной милиции (полиции) и милиции общественной безопасности; — приоритетной ориентации на решение задач борьбы с преступностью, обеспечения общественного порядка и безопасности. Как было заявлено старшим советником по полицейским вопросам ОБСЕ Маркусом Мюллером на совещании у министра внутренних дел, «Эффективность в работе милиции, уровень ее результативности и общественной поддержки определяется оптимальной организацией структуры ОВД и действенным органом управления, техническими возможностями, профессиональной культурой ее сотрудников и законодательными правомочиями. Для того чтобы добиться оптимальной отдачи, все четыре названных компонента должны находиться на уровне, который позволяет кыргызской милиции активно предотвращать и раскрывать преступления, пресекать общественные беспорядки в целом. Кроме того, все четыре элемента должны быть взаимно друг друга дополняющими. Таким образом, изменение одного из них потребует изменения в каждом из остальных. Этот процесс осуществляется в текущей практике постоянно, но для достижения целей комплексной реформы системы органов внутренних дел в целом необходимо привести в действие и координировать общий процесс управления переменами на уровне МВД или Правительства» <5>. ——————————— <5> «Реформа системы органов внутренних дел Кыргызской Республики». Доклад старшего советника по Полицейским вопросам ОБСЕ Маркуса Мюллера. Канцелярия Генерального секретаря ОБСЕ. Бишкек, 23 апреля 2004 г. С. 1.

По нашему мнению, такая точка зрения вполне созвучна с основными положениями Стратегии реформирования системы государственного управления Кыргызской Республики <6>, где система государственного управления состоит из следующих взаимосвязанных элементов: ——————————— <6> См.: приложение N 1 «Стратегия реформирования системы государственного управления Кыргызской Республики», утверждена Указом Президента Кыргызской Республики от 5 июня 2004 г. N 193.

— функций государства, определяющих его роль в различных сферах; — нормативно-правовой базы, закрепляющей и обеспечивающей реализацию функций государства; — архитектуры системы, формирующей структуры институтов государства; — деловых процессов, обеспечивающих взаимодействие как внутри системы государственного управления, так и вне ее — с институтами гражданского общества, частного сектора и другими партнерами; — человеческих, финансовых, информационно-коммуникационных, материальных и прочих ресурсов. Как подчеркивается в данной Стратегии реформирования системы государственного управления Кыргызской Республики, «Адекватное выполнение роли государственного управления должно обеспечиваться через эффективное взаимодействие элементов системы по основным составляющим управления: административному, экономическому и политическому управлению» <7>. ——————————— <7> Там же. С. 1.

В целом же, отмечается в докладе ОБСЕ, «Реформирование… деятельности ОВД может происходить путем исследования сначала по отдельности, а потом во взаимосвязи друг с другом важных элементов их деятельности — стратегии, структуры, образующих ее функциональных систем, комплектования личным составом, его квалификации, общих ценностей и стиля работы системы ОВД. Однако стратегия, как и все поддерживающие ее сопутствующие конструкции, определяются общим, глобальным видением правоохранительной деятельности в государстве. Несмотря на то что структурные, технические и законодательные элементы, несомненно, потребуют определенных корректировок, тем не менее основное влияние на формирование новой роли системы ОВД в обществе окажет курс на изменение профессиональной культуры как ОВД, так и поддерживающих их государственных институтов» <8>. ——————————— <8> «Реформа системы органов внутренних дел Кыргызской Республики». Доклад старшего советника по Полицейским вопросам ОБСЕ Маркуса Мюллера. Канцелярия Генерального секретаря ОБСЕ. Бишкек, 23 апреля 2004 г. С. 1.

В этом плане реализация целей и задач Стратегии, разработанных с учетом опыта работы отечественных, российских и зарубежных муниципальных органов, позволит обеспечить системное преодоление имеющихся проблем в сфере управления государством и обществом путем рационального распределения полномочий между органами местного самоуправления и государственного управления. Примечательно, что, как и в Конституции Российской Федерации (ст. 132), в новой редакции Конституции Кыргызской Республики, в ст. 93, также есть указания на обязанность органов местного самоуправления осуществлять охрану общественного порядка, содействовать правоохранительным органам. В Государственной программе «Национальная децентрализация государственного управления и развития самоуправления в Кыргызской Республике до 2010 года» определено, что местное самоуправление, будучи наиболее приближено к гражданам и решая их повседневные и неотложные задачи, укрепляет основы народовластия, создавая необходимые условия для жизнедеятельности местных сообществ, стабилизирует политическую систему в целом, выступая в качестве важного механизма обеспечения единства страны и целостности государства <9>. ——————————— <9> См.: Государственная программа «Национальная децентрализация государственного управления и развития самоуправления в Кыргызской Республике до 2010 года», утверждена Указом Президента Кыргызской Республики от 17 декабря 2002 г. N 381.

Поэтому совершенствование и развитие системы управления ОВД должно обеспечиваться через рациональное перераспределение функций и правомочий в сфере управления органами, учреждениями внутренних дел и внутренними войсками на уровне субъектов государственной власти и органов местного самоуправления. При этом на всех этапах развития за МВД как органом управления сохраняются функции: 1) разработки и проведения единой политики в области организации деятельности и развития системы ОВД; 2) анализа состояния и прогнозирования развития оперативной обстановки, разработки стратегии упреждающего реагирования на ее негативные изменения; 3) оперативного реагирования на чрезвычайные ситуации и происшествия; 4) руководства подразделениями территориальных органов внутренних дел; 5) организационно-методического руководства подразделениями двойного подчинения, оказания им при необходимости практической помощи; 6) информационно-аналитического обеспечения оперативно-служебной деятельности всех звеньев системы МВД; 7) представительства интересов системы МВД в органах власти и управления, средствах массовой информации и на международном уровне; 8) внедрения передового опыта и научных рекомендаций; 9) разработки типовых нормативных актов; 10) обеспечения собственной безопасности системы МВД. Главной целью развития организационно-управленческой системы станет повышение эффективности практической деятельности органов и учреждений внутренних дел по обеспечению правопорядка и общественной безопасности, борьбе с преступностью, укреплению организованности, дисциплины и ответственности руководителей и всех сотрудников. Развитие единой системы ОВД будет предусматривать четкое разграничение функций по борьбе с преступностью как по вертикали, так и горизонтали: от МВД до ГОРОВД, между основными и вспомогательными службами, созданными по линейно-отраслевым признакам. Развитие структуры системы МВД, как показывает российский опыт правоохранительной деятельности <10>, должно осуществляться, по нашему мнению, в направлениях: ——————————— <10> См.: Приказ МВД России от 20 марта 1996 г. N 145 «О Концепции развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России».

— сохранения вертикали подчиненности подразделений криминальной службы (подразделения уголовного розыска, следствия, по борьбе с организованной и экономической преступностью, ОВД на транспорте, режимных объектов, внутренних войск и иные); — объединения служб и подразделений, обеспечивающих охрану общественного порядка и общественной безопасности, в единую службу общественной безопасности (СОБ); — четкого разграничения полномочий МВД, УВД и органов местного самоуправления по руководству подразделениями криминальной службы и службы общественной безопасности. Разделение отраслевых служб на криминальную и общественной безопасности должно осуществляться в целях оптимизации управления органами внутренних дел, исключения дублирования функций при выполнении задач по охране общественного порядка и борьбы с преступностью, преодоления межведомственной разобщенности и объединения усилий на выполнение главных задач. Этим же будет достигнуто повышение ответственности руководителей за результаты деятельности, создание системы нормальных взаимоотношений верхних эшелонов системы МВД и низовых органов и учреждений внутренних дел, единообразное организационное обеспечение управленческих решений по выполнению указов Президента, постановлений Правительства и ведомственных актов Министерства внутренних дел Кыргызской Республики. Учитывая специфику географического расположения республики <11> и нестабильную политико-экономическую ситуацию в стране, на наш взгляд, необходима организация штабных подразделений на всех уровнях (МВД, ГУВД-УВД, ГОРОВД), а также действенная система реагирования на чрезвычайные ситуации, предусматривающая объединение соответствующих сил и средств в едином управленческом блоке. В этом плане потребуется пересмотреть эффективность работы Службы дежурных частей как органа оперативного межотраслевого управления, входящего в структуру штабных подразделений, и значительно поднять статус штабов. ——————————— <11> Около 93% территории Кыргызской Республики покрыто горами, разделяющими ее на два основных демографических и экономических центра: Чуйскую долину на севере и Ферганскую долину на юге. Кыргызстан находился на периферии бывшей командно-административной и экономической системы СССР, оставившей в наследство стойкие иерархические структуры и сопутствующую этому психологию населения, которая не способствует демократическим переменам (особенно в отдаленных районах).

В соответствии с Концепцией реформирования органов внутренних дел Кыргызской Республики до 2010 года <12> (далее — Концепция) на уровне МВД, УВД предполагается оптимизировать функции следственных, оперативно-розыскных аппаратов в составе криминальной службы, перейти на новую систему организации деятельности службы общественной безопасности, с сохранением управляемости всех звеньев ОВД при учете полномочий субъектов органов исполнительной власти Кыргызской Республики и местных органов самоуправления. ——————————— <12> См.: Указ Президента Кыргызской Республики от 18 марта 2005 г. N 76 «Об утверждении Концепции реформирования органов внутренних дел Кыргызской Республики до 2010 года» // Нормативные акты Кыргызской Республики. 2005.

Начальникам УВД областей, города Бишкека и крупных ГОРОВД в соответствии с данной Концепцией будет предоставлено право корректировать с учетом местных особенностей соответствующие организационные структуры и перераспределять штатную численность подчиненных подразделений в рамках новой редакции Закона Кыргызской Республики «Об органах внутренних дел», номенклатуры должностей и нормативов, определенных МВД. На наш взгляд, следует также расширить полномочия начальников горрайорганов в сфере борьбы с преступностью и административными правонарушениями, а именно в соответствии с действующим законодательством об административной ответственности предоставить право налагать административные взыскания за административные правонарушения в сфере незаконной торговли, нарушений санитарных и экологических правил и т. д. В заключение необходимо отметить, что совершенствование и развитие системы органов внутренних дел, осуществляющих охрану общественного порядка в Кыргызской Республики, должно осуществляться следующими методами: 1. Потенциал системы органов, осуществляющих охрану общественного порядка, преимущественно должен осуществляться на основе поиска и использования его внутренних резервов, прежде всего в сфере управленческой деятельности. 2. Совершенствование организационных структур, в первую очередь подразделений милиции, обеспечивающих общественный порядок и безопасность, таких подразделений, как служба участковых инспекторов милиции, чья деятельность основана на принципах квартальной полиции, патрульно-постовой службы милиции, основанной на принципах единой дислокации, службы инспекторов по делам несовершеннолетних, органов лицензионно-разрешительной системы, государственной автомобильной инспекции и т. д., их линейно-функциональном закреплении на определенной территории — участке. 3. Оптимизировать структуру и функции кадровых аппаратов, перестроить систему материально-технического обеспечения органов, осуществляющих охрану общественного порядка и безопасности, и взаимодействие с внутренними войсками с учетом новых отношений в экономике, усовершенствовать роль контрольно-ревизионных функций. 4. Важным условием повышения эффективности работы системы органов, осуществляющих охрану общественного порядка, является укрепление международного сотрудничества. Максимально использовать возможности Национального центрального бюро Интерпола и Бюро по борьбе с организованной преступностью стран СНГ, установить прямые оперативные контакты с зарубежными подразделениями криминальных служб в проверке информации о кыргызских и иностранных физических и юридических лицах, подозреваемых в совершении преступлений, реализации мер по защите свидетелей, проведении экспертиз.

——————————————————————