Возможности дальнейшего совершенствования президентского пакета антикоррупционных законов

(Шевердяев С. Н.) («Конституционное и муниципальное право», 2009, N 10)

ВОЗМОЖНОСТИ ДАЛЬНЕЙШЕГО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРЕЗИДЕНТСКОГО ПАКЕТА АНТИКОРРУПЦИОННЫХ ЗАКОНОВ

С. Н. ШЕВЕРДЯЕВ

Шевердяев С. Н., заместитель декана по экономике и финансам, доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, кандидат юридических наук.

В статье проводится правовая оценка пакета антикоррупционных законов, принятых по инициативе Президента РФ в конце 2008 г. Ключевое значение среди них имеет Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ. Новейшая правовая база в области антикоррупционной деятельности нуждается в совершенствовании с точки зрения как модели регулирования, так и развития отдельных институтов. В статье даются некоторые предложения по внесению изменений в тексты антикоррупционных законов.

The article gives legal evaluation of the set of anti-corruption laws adopted at the initiative of the President of the RF at the end of 2008. The key role is played by Federal Law «On Counteraction of Corruption» of December 25, 2008, N 273-FZ. The new legal base in the sphere of anti-corruption activity requires improvement both from the viewpoint of the model of regulation and development of certain instruments. The article gives certain proposals with regard to introduction of changes into the texts of anti-corruption laws <*>. ——————————— <*> Sheverdyaev S. N. Possibilities of further improvement of presidential set of anticorruption laws.

В своем Плане противодействия коррупции от 31 июля 2008 г. <1> Президент РФ обозначил основы государственной стратегии по искоренению этого явления, которое стало представлять угрозу безопасности Российского государства и общества. За Планом в течение полугода последовала целая серия нормативных, в том числе и законодательных, инициатив Президента, в которых проведена систематизация правовых средств противодействия коррупции. ——————————— <1> Российская газета. N 164. 2008. 5 августа. При подготовке настоящей публикации использовалась справочная правовая система «КонсультантПлюс».

К числу базовых инициатив в первую очередь относятся: а) Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» <2>; ——————————— <2> Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228.

б) Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 274-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» <3>; ——————————— <3> Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6229.

в) Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2008 г. N 5-ФКЗ «О внесении изменения в статью 10 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» <4>; ——————————— <4> Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6206.

г) Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» <5>. Рассмотрим далее некоторые возможности по совершенствованию текста указанных нормативных актов. ——————————— <5> Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6235.

I. Вопросы Федерального закона «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ

1. Характер систематизации мер антикоррупционной деятельности, изложенный в Законе, не в полной мере соответствует тем возможностям, которые предлагает существующая отечественная правовая доктрина. Более того, если данный Закон мыслится как стержень системы антикоррупционной деятельности в России, то с точки зрения полноты он намного уступает своему идеологическому предшественнику, президентскому Плану противодействия коррупции. Данный Закон помимо общих установок о принципах и задействованных органах власти раскрывает лишь некоторые аспекты антикоррупционной деятельности, которые уже хорошо известны действующему законодательству о государственной службе (прозрачность доходов государственных служащих, информирование о коррупционной практике, конфликт интересов, ограничения в связи с оставлением государственной службы). Это совершенно неоправданно, поскольку без регулирования остаются такие важнейшие направления антикоррупционной работы, как, например: — антикоррупционная экспертиза нормативных актов; — оживление парламентского и общественного контроля (хотя бы через совершенствование Законов о парламентском контроле и Общественной палате); — административная юстиция; — обеспечение независимости СМИ и общественное вещание; — установление стандартов качества работы органов власти; — обеспечение независимости судей; — законодательство о лоббизме; — другие аспекты антикоррупционной политики, многие из которых перечисляются в ст. 6 и 7 Закона, но не имеют в нем, как и в антикоррупционном пакете законов в целом, необходимого нормативного продолжения. Дополнения, направленные на учет этого замечания, должны привести к существенному расширению пакета антикоррупционных законов и формированию более масштабной правовой основы для первичного витка реформы как с точки зрения значительного расширения центрального Закона «О противодействии коррупции», так и с точки зрения количества законов антикоррупционного пакета. И надо сказать, что это мы уже наблюдаем. Так, логичным продолжением антикоррупционного пакета законов Президента являются, например: а) федеральные законы в сфере обеспечения прозрачности деятельности органов власти: Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» <6> и Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. N 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» <7>; ——————————— <6> Собрание законодательства РФ. 2009. N 7. Ст. 776. <7> Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6217.

б) принятие новой версии закона, ограничивающего возможности для коррупции в сфере государственного контроля: Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» <8>; ——————————— <8> Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249.

в) формирование правовых основ проведения антикоррупционной экспертизы принимаемых органами власти нормативных актов: Постановление Правительства РФ от 5 марта 2009 г. N 195 «Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» <9>, также Постановление Правительства РФ от 5 марта 2009 г. N 196 «Об утверждении Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» <10>. ——————————— <9> Собрание законодательства РФ. 2009. N 10. Ст. 1240. <10> Собрание законодательства РФ. 2009. N 10. Ст. 1241.

2. В последние годы все очевиднее проявляется недостаток российского законодательства о системе органов власти и государственной службе, состоящий в том, что установленные антикоррупционные ограничения касаются лишь государственных и муниципальных служащих, в то время как на категорию высших руководителей такие ограничения и обязательства не распространяются. Не избежал этого недостатка и Закон «О противодействии коррупции». Прокомментируем ситуацию более четко. Согласно ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» <11>, «деятельность лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, настоящим Федеральным законом не регулируется». Это означает, что в отличие от государственных и муниципальных служащих нормы процитированного Закона (в т. ч. ограничения и запреты) не касаются лиц, замещающих государственные должности. Такая ситуация связана с тем, что сегодня в доктрине и судебной практике распространено мнение, что особенности правового статуса лица, замещающего государственную должность Российской Федерации, закрепляются не в законах о государственной службе, а в Конституции Российской Федерации и соответствующих федеральных конституционных законах, федеральных законах, уставах субъектов РФ. ——————————— <11> Собрание законодательства РФ. 2003. N 22. Ст. 2063.

Представляется, что Закон «О противодействии коррупции» в силу его роли и места в системе законодательства должен быть именно тем нормативным актом, где будет указано об ограничениях не только в отношении государственных и муниципальных служащих, но и в отношении «лиц, замещающих государственные должности». В связи с этим можно было бы дополнить Закон ст. 12.1 следующего содержания: «1. Сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, а также их ближайших родственников не могут являться сведениями, относящимися к государственной, служебной и иной охраняемой законом тайне. 2. При замещении государственной должности Российской Федерации или государственной должности субъекта Российской Федерации, а впоследствии ежегодно, данные сведения направляются в установленные законодательством сроки и по соответствующей форме в ______ (орган, который будет координировать антикоррупционную реформу), который ежегодно не позднее ______ предоставляет эти сведения для опубликования средствам массовой информации». 3. Определение коррупции в ст. 1 Закона устарело в части, которая связывает коррупционные нарушения исключительно с такими корыстными мотивами, которые имеют отношение к имуществу или подлежат точной денежной оценке. При таком подходе отметается коррупционная направленность деяний, где бонусом является повышение по службе, содействие в решении вопросов по системе личных связей и т. п. Представляется, что можно было бы довольно удачно использовать действующую уголовно-правовую доктрину и законодательство, сделав правовую дефиницию коррупции более адекватной реальной практике. Так, согласно уголовно-правовой доктрине в отношении толкования особенностей состава ст. 285 УК РФ (о злоупотреблении должностными полномочиями) «иная личная заинтересованность» (помимо корыстной) как мотив злоупотребления должностными полномочиями может выражаться в стремлении извлечь выгоду неимущественного характера, обусловленном такими побуждениями, как карьеризм, протекционизм, семейственность, желание приукрасить действительное положение, получить взаимную услугу, заручиться поддержкой в решении какого-либо вопроса и т. п. (п. 17 Постановления Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 г. N 4 «О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге» (в ред. Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. N 6)). В этой связи можно было бы сделать внешне косметическое, но принципиально важное дополнение следующего характера, изложив п. 1 ст. 1 в следующей редакции: «1) коррупция: а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного или неимущественного характера, иных имущественных или неимущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;». В аналогичном изменении нуждается и понятие личной заинтересованности, раскрываемое в ч. 2 ст. 10 Закона. 4. Пункты 5 — 7 ст. 5 лишают возможности правоприменителей опереться в построении своей антикоррупционной работы на простую и понятную систему взаимодействия. В связи с глубокой укорененностью коррупции в том числе и в правоохранительных органах необходимо создание такой организационной структуры, которая была бы принципиально новой, мобильной, не ассоциированной с другими органами и имела поддержку на высшем политическом уровне. Обычного вялого описания возможностей существующих органов, разумеется, будет недостаточно. Представляется, что через ст. 5 Закона можно выйти на создание новой системы организации и координации органов власти по противодействию коррупции, хотя желательно было бы сформировать серию статей или отдельную главу об этой системе. Говоря о минимально необходимом, следовало бы по меньшей мере изложить п. 5 ст. 5 в более императивном и определенном стиле, например: «В целях обеспечения координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований по реализации государственной политики в области противодействия коррупции, а также для обеспечения сотрудничества органов власти с политическими партиями, общественными объединениями, средствами массовой информации при Президенте Российской Федерации создается постоянно действующая Центральная государственная антикоррупционная комиссия. Председателем Центральной государственной антикоррупционной комиссии является Президент Российской Федерации. При представителях Президента в федеральных округах формируются окружные и государственная антикоррупционные комиссии. Полномочия, порядок формирования и деятельности Центральной и окружных антикоррупционных комиссий устанавливаются указами Президента Российской Федерации. Решения антикоррупционных комиссий оформляются в виде проектов указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации». 5. Согласно п. 2 ст. 8 Закона сведения о доходах и имуществе служащих и членов их семей являются не просто конфиденциальными, но и могут относиться к государственной тайне. Здесь дублируется мысль, известная еще по п. 5 ст. 14 Федерального закона о системе государственной службы, а именно: «Персональные данные, внесенные в личные дела и документы учета государственных служащих, являются персонифицированными и в случаях, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, относятся к сведениям, составляющим государственную тайну, а в иных случаях к сведениям конфиденциального характера». Такое положение вещей ведет, очевидно, не к обеспечению открытости государственной службы, а прямо противоречит концепции антикоррупционной реформы. Разумеется, необходимо поддерживать режим конфиденциальности сведений такого рода в отношении государственных и муниципальных служащих (но, кстати говоря, не в отношении руководящих государственных должностей, о чем выше уже было упомянуто). Однако, для того чтобы засекретить данные сведения, т. е. определить для них правовой режим сведений, составляющих государственную тайну, нужны особо веские основания. К числу таких оснований можно отнести, пожалуй, лишь случаи, когда речь идет о государственных служащих, чья работа связана с режимом секретности (например, сотрудники спецслужб, отдельные категории военнослужащих (контрразведка, ГРУ МО), некоторые категории оперативных сотрудников МВД, ФСБ и т. д.). В любом случае, общими фразами в отношении данных исключений ограничиваться нельзя. Минимально необходимая корректировка в этой связи могла бы быть такой: из п. 2 ст. 8 исключить фразу «Если федеральным законом они не отнесены к сведениям, составляющим государственную тайну». Кроме того, можно было бы включить в п. 2 ст. 8 вторым предложением следующее положение: «В исключительных случаях, прямо установленных федеральным законом для обеспечения работы органов власти, чья деятельность связана с обеспечением обороны и безопасности страны и эффективность работы которых зависит от режима секретности данных о сотрудниках этих органов, допускается отнесение сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера таких государственных служащих к сведениям, составляющим государственную тайну». 6. К недостаткам Закона следует отнести и то, что, дублируя в большом числе случаев общие установки действующего законодательства о государственной гражданской службе, Закон совершенно не раскрывает механизм реализации многих актуальных положений, т. е. не вносит никакой новизны. К примеру, крайне полезно было бы отразить четкие механизмы: — проверки достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственного или муниципального служащего, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей (п. 6 ст. 8); — контроля за соблюдением служащими обязанности уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений (ст. 9); — контроля за наличием конфликта интересов вообще и процессом передачи принадлежащих служащему ценных бумаг, акций в доверительное управление в частности (п. 6 ст. 11).

II. Вопросы Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 274-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции»

1. Следует обратить внимание на то, что в пояснительной записке к Закону указывалось, что изменения в соответствующие законы вносятся не только в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции», но также и в связи с иными потребностями. Например, согласно последнему абзацу пояснительной записки, «многие изменения, вносимые в указанные законодательные акты Российской Федерации, обусловлены необходимостью приведения используемых в них понятий в соответствие с тем, как эти понятия употребляются в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и других федеральных законах, принятых в последние годы, а также с требованиями юридической техники». К этому замечанию относятся такие дополнения статуса судьи, которые связаны с возрастом, судимостью и подобного же рода ограничениями, не имеющими никакого отношения к проблематике коррупции. Вопрос здесь состоит в том, насколько такой прием уместен. Антикоррупционная инициатива сама по себе достаточно серьезна, поэтому следует не решать проблемы «заодно», а сосредоточиться на существе антикоррупционной реформы, не упустив ничего важного. 2. Понятие иной личной заинтересованности (пп. «б» п. 1 ст. 1) должно быть использовано более широко. Аргументация приводилась выше применительно к дефиниции коррупции в Законе «О противодействии коррупции» (см. п. 3 подраздела I). В этой связи последний абзац пп. «б» п. 1 ст. 1 Закона можно было бы изложить в следующей редакции: «Под личной заинтересованностью судьи, которая влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных обязанностей, понимается возможность получения судьей в связи с исполнением должностных обязанностей доходов в виде материальной выгоды либо иного неправомерного преимущества (в том числе неимущественного характера) непосредственно для судьи, членов его семьи или иных лиц и организаций, с которыми судья связан финансовыми или иными обязательствами». 3. Пунктом 7 ст. 1 предлагается ввести новую ст. 8 (прим.), которая имеет в составе п. 4, нуждающийся в небольшой корректировке следующего порядка. В п. 4 новой ст. 8 (прим.) слово «могут» заменяется на слово «должны» (сведения, указанные в пункте 1 настоящей статьи, должны быть представлены для опубликования общероссийским средствам массовой информации в порядке, определенном в приложении 5 к настоящему Закону). 4. Статьи 2 и 3 Закона содержат попытку распространить некоторые антикоррупционные ограничения на государственные должности (парламентарии, аудиторы Счетной палаты), а не только на должности государственной службы, что необходимо воспринимать в положительном ключе. Однако, во-первых, в рамках большой и системной работы требуется привести и другие категории должностей государственной службы, во-вторых, расширить перечень ограничений в соответствии с механизмами, которые зарекомендовали себя при реализации законодательства о государственной гражданской службе. 5. Заслуживают поддержки изменения согласно п. 1 ст. 7 Закона о том, что проводятся «в обязательном порядке проверки опубликованных в средствах массовой информации сведений о фактах поведения судьи, не соответствующего требованиям, предъявляемым Кодексом судейской этики, и подрывающего авторитет судебной власти, если заключение о рекомендации на должность судьи давалось этой коллегией». Однако порядок и последствия проведения такой проверки не указаны. Предложение состоит в том, чтобы данный порядок был разработан, описан и включен в текст, поскольку прямой аналогии этому механизму в российском законодательстве пока не существует.

III. Вопросы Федерального конституционного закона от 25 декабря 2008 г. N 5-ФКЗ «О внесении изменений в статью 10 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»

Нововведение предусматривает, что сведения о являющихся объектами налогообложения доходах, ценных бумагах и ином имуществе, принадлежащем на праве собственности и обязательствах имущественного характера, отныне должны предоставляться членами Правительства не только в отношении самих себя, но и в отношении своих супругов и несовершеннолетних детей. Дополнение, которое предлагается данным Законом, вполне оправданно, однако очень кратко. Учитывая отсутствие впечатляющих результатов при реализации ст. 10 Закона о Правительстве в предшествующий период, следует по меньшей мере предусмотреть императивное обязательство опубликования сведений в СМИ и порядок представления соответствующих сведений. Возможное предложение по данной инициативе может состоять в том, чтобы последнее предложение ст. 10 изложить в следующей редакции: «Такие сведения ежегодно в обязательном порядке централизованно передаются для опубликования в средства массовой информации и размещаются на официальном веб-сайте Правительства Российской Федерации».

IV. Вопросы Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции»

1. Во-первых, в качестве общего замечания отметим, что в очередной раз следует констатировать, что перечень мер, предлагаемых Законом, значительно уже, чем те, которые требуются Конвенциями, упомянутыми в наименовании Закона. Во-вторых, так же как и в Законе «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции», здесь предусматривается возможность решения других вопросов как бы «заодно» с антикоррупционной проблематикой. Представляется, что это хотя и допустимо с точки зрения юридической техники, но не совсем уместно в контексте важности и объемности антикоррупционного пакета законов. 2. Статьи 1 — 3 и 8 — 11 данного Закона, устанавливающие исключения в отношении антикоррупционных ограничений для сотрудников милиции, прокуратуры, таможенной службы и т. д., носят излишне общий, абстрактный характер. Необходимо четко и максимально прозрачно прописать данные исключения именно в этом Законе, поскольку существующая сейчас отсылка типа «Данные исключения в каждом отдельном случае осуществляются в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации» с точки зрения принципов антикоррупционной экспертизы является ярким примером коррупциогенной нормы. Представляется, что в пакете антикоррупционных законов допускать такие грубые коррупционные дефекты недопустимо. В рамках каждого изменяемого данным Законом акта следует, обобщив соответствующие нормативные акты (включая ведомственные инструкции и документы «ДСП») и практику, подробно прописать правила и механизмы предоставления указанных исключений. 1. Инициатива ограничения подарков 3 тысячами рублей вместо 5 МРОТ не имеет особенно глубокого смысла (в т. ч. в связи с девальвацией рубля в 2008 — 2009 гг.), поэтому пп. 1 ст. 6 Закона вполне можно было бы исключить без ущерба сути антикоррупционной инициативы. 2. Нуждается в совершенствовании положение п. 3 ст. 16 Закона о новой редакции ст. 20 Закона о государственной гражданской службе (представление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера). Так, в п. 7 новой редакции ст. 20 говорится, что «под членами семьи гражданского служащего в настоящей статье понимаются супруг (супруга) и несовершеннолетние дети». Представляется, что данный перечень, хотя и соответствует международным стандартам этики государственной службы <12>, в условиях российской практики неоправданно заужен, поскольку совершеннолетние дети, родители, а также родные братья и сестры также являются удобным каналом для организации всевозможных коррупционных схем. Иными словами, перечень близких родственников для антикоррупционных целей должен быть расширен. ——————————— <12> См., например: п. 8 Международного кодекса поведения государственных должностных лиц, принятого 12 декабря 1996 г. Резолюцией 51/59 на 82-м пленарном заседании 51-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН.

При этом можно учесть следующее. Во-первых, при самом мягком варианте в этот список должны войти совершеннолетние дети, при более строгом также может иметь место вариант включения родителей, а также родных братьев и сестер. Кроме того, очевидно, что, учитывая различные местные административные традиции в ряде республик в составе Российской Федерации и других российских регионах, целесообразно было бы допустить для субъектов РФ возможность еще большего расширения списка близких родственников для антикоррупционных целей. Во-вторых, данное расширение перечня можно смягчить нормой о том, что сведения о доходах, имуществе и т. д. со стороны близких родственников должны представляться не ежегодно, а при найме на работу и в год увольнения. В-третьих, данное замечание актуально было бы не только в связи с рассматриваемым в этом разделе Законом, но также и в законопроекте о статусе судей и о Правительстве, где перечень близких родственников также заужен.

——————————————————————