Взаимодействие правоохранительных органов в борьбе с налоговыми преступлениями

(Босаков В. Н.)

(«Общество и право», 2009, N 4)

ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ В БОРЬБЕ

С НАЛОГОВЫМИ ПРЕСТУПЛЕНИЯМИ

В. Н. БОСАКОВ

Босаков Виктор Николаевич, аспирант Ставропольского государственного университета.

Серьезным препятствием для реализации налоговой политики и экономического роста страны являются налоговые преступления. Таковые встречались во все времена и во всех государствах, но в современной рыночной России налоговая преступность приняла столь широкую распространенность, что стала напрямую угрожать экономике государства в целом. Этому виду деяний характерна гиперлатентность, под которой понимается превышение объема незарегистрированной ее части над зарегистрированной на несколько порядков (т. е. в 100 и более раз).

В криминологической литературе последних лет приводятся различные данные об уровнях латентности преступлений в сфере экономики. Так, В. Е. Эминов приводит данные, согласно которым латентная часть организованной преступности в сфере экономики может более чем в 300 раз превышать зарегистрированную [2, с. 23]. При этом, по мнению современных исследователей, если взвешенная среднеарифметическая величина уровня латентности совокупности видов деяний, содержащих признаки преступлений в сфере экономической деятельности (по сопоставимой их группе), составляет 126, то уровни латентности отдельных видов деяний, таких как: 1) уклонение от уплаты таможенных платежей, взимаемых с организации или физического лица; 2) уклонение физического лица от уплаты налога или страхового взноса в государственные внебюджетные фонды; 3) уклонение от уплаты налогов и страховых взносов в государственные внебюджетные фонды с организаций, соответственно составляют 320; 1380; 280 [1, с. 496, 506, 511].

Различия в уровнях латентности отдельных видов общественно опасных преступлений в сфере экономической деятельности преимущественно определяются различиями в предпосылках их выявляемости, на которой сказывается совокупность факторов. Ученые справедливо отмечают, что наиболее значимы на современном этапе из этих факторов следующие:

1) изменение регистрационной политики, проявившееся в снижении заинтересованности уполномоченных должностных лиц правоохранительных органов в полном учете преступлений;

2) снижение уровня профессионализма работников правоохранительных органов, в чью компетенцию входят раскрытие и расследование преступлений в сфере экономической деятельности. (К 2007 г. число зарегистрированных преступлений в сфере экономики в 3 — 4 раза превосходило число лиц, выявленных в связи с совершением преступлений, что, к сожалению, косвенный признак того, что за раскрытие преступлений в сфере экономики перестали спрашивать.) Как следствие вышеизложенного, индекс криминальной активности (т. е. число лиц, выявленных в связи с совершением преступлений рассматриваемого рода, в расчете на 100 тыс. населения) составил: в 2000 г. — 692, в 2005 г. — 493, в 2006 г. — 517, в 2007 г. — 510. Как видим, данный показатель интенсивности преступности в сфере экономики за 2000 — 2005 гг. снизился почти на треть [1, с. 497].

Более того, нельзя не согласиться с мнением С. М. Максимова, который отмечает, что российская правоприменительная практика сегодня фактически ориентирована в среднем на более низкую оценку общественной опасности преступности в сфере экономики, чем законодатель. Отчасти это обусловлено тем, что суды вынуждены учитывать неполноту и сомнительность доказательств, собираемых по уголовным делам различных категорий [1, с. 502 — 503].

Проведенный нами анализ эффективности привлечения должностных лиц организаций к уголовной ответственности за совершение налоговых преступлений свидетельствует о том, что в большинстве случаев судами отказано в привлечении к уголовной ответственности по причине отсутствия достаточных доказательств совершения инкриминируемых преступлений.

Очевидным является факт того, что результат рассмотрения судами материалов уголовных дел и решение вопроса о привлечении обвиняемых лиц к уголовной ответственности напрямую зависит от доказательственной базы, сформированной как при осуществлении налоговыми органами мероприятий налогового контроля, так и в ходе проведения правоохранительными органами оперативно-следственных мероприятий в рамках возбужденных уголовных дел.

Налоговый кодекс РФ устанавливает четкую и последовательную процедуру сбора доказательств, свидетельствующих о совершении налогоплательщиком нарушений законодательства о налогах и сборах, систематизации и оформления таких доказательств. Все это впоследствии является основой для принимаемого налоговым органом решения. Иными словами, доказательства совершенного налогоплательщиком нарушения только тогда могут считаться таковыми, когда они собраны в строгом соответствии с требованиями Налогового кодекса.

Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным по контролю и надзору в области налогов и сборов, является Федеральная налоговая служба РФ, указанные функции за которой закреплены Положением о Федеральной налоговой службе, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N 506. Однако, помимо налоговых органов, деятельность по осуществлению проверок организаций и физических лиц вправе осуществлять органы внутренних дел. В соответствии с Законом РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 «О милиции» (в действующей редакции) для выполнения возложенных на милицию обязанностей ей предоставлено право проводить два вида проверок.

Так, при наличии достаточных данных, указывающих на признаки преступления, связанного с нарушением законодательства о налогах и сборах, сотрудники милиции вправе проводить проверки организаций и физических лиц в соответствии с законодательством (п. 35 ч. 1 ст. 11 Закона РФ о «О милиции»), а из смысла п. 25 ч. 1 ст. 11 этого же Закона следует, что сотрудники милиции вправе проводить проверки и ревизии при проверке имеющихся данных, указывающих на признаки преступления, связанного с нарушением законодательства, регулирующего финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность.

В целях обеспечения законности и обоснованности проводимых проверок и ревизий в соответствии с указанными нормами, Приказом Министерства внутренних дел РФ от 16 марта 2004 г. N 177 утверждена Инструкция о порядке проведения проверок организаций и физических лиц при наличии достаточных данных, указывающих на признаки преступления, связанного с нарушением законодательства о налогах и сборах (далее — Инструкция N 177), а Приказом от 2 августа 2005 г. N 636 утверждена Инструкция о порядке проведения сотрудниками милиции проверок и ревизий финансовой, хозяйственной, предпринимательской и торговой деятельности (далее — Инструкция N 636).

Однако органам внутренних дел действующим законодательством не предоставлены самостоятельные полномочия по осуществлению налогового контроля, под которым, в соответствии со ст. 82 Налогового кодекса, понимается деятельность по контролю за соблюдением налогоплательщиками, налоговыми агентами и плательщиками сборов обязанности по уплате соответствующих обязательных платежей в установленном порядке.

В соответствии с п. 3 Инструкции N 177, проверки проводятся сотрудниками подразделений органов внутренних дел по налоговым преступлениям, в должностные обязанности которых входит предупреждение, пресечение, выявление и документирование соответствующих преступлений и административных правонарушений, по результатам проведения которых проверяющими составляется акт проверки организации или физического лица по установленной форме. При этом целью проводимых проверок являются выявление и документирование налоговых преступлений и административных правонарушений.

Согласно п. 12 Инструкции N 636 проверка представляет собой единичное контрольное действие или исследование состояния дел на определенном участке финансовой, хозяйственной, предпринимательской и торговой деятельности юридического лица или лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.

Необходимо отметить, что и Инструкция N 177, и Инструкция N 636 в первую очередь связаны с выявлением преступлений, предусмотренных Уголовным кодексом, и являются фактически доследственными мероприятиями, проводимыми в соответствии с Законом РФ «О милиции». Основной целью проведения органами внутренних дел проверок, ревизий является возможность возбуждения уголовного дела в отношении физических лиц и должностных лиц организаций путем направления для рассмотрения в порядке, установленном статьями 144 и 145 УПК РФ, материалов о результатах проведенной проверки при подтверждении имеющихся данных, указывающих на признаки преступления, связанного с нарушением законодательства о налогах и сборах. В то же время составляемый сотрудниками милиции по результатам проверки акт не включен в перечень доказательств по уголовному делу, приведенный в ст. 74 УПК РФ.

Применительно к процессуальному статусу этого документа можно говорить только об «иных документах», что, несомненно, снижает значимость данных проверок и косвенно указывает на целесообразность проведения каких-либо дополнительных действий и мероприятий для подтверждения фактов, указанных в акте. Кроме того, результат проведения проверок организаций и физических лиц не предусматривает возможность взыскания сотрудниками милиции с них, в случае установления признаков нарушения законодательства о налогах и сборах, неуплаченных либо не полностью уплаченных налогов и сборов, что, в свою очередь, исключает возможность поступления соответствующих сумм налогов в бюджет.

В то же время в п. 24 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28 декабря 2006 г. N 64 «О практике применения судами уголовного законодательства об ответственности за налоговые преступления» указано, что в приговорах по делам о преступлениях, предусмотренных ст. ст. 198 — 199.2 УК РФ, должно содержаться решение по предъявленному гражданскому иску. В данном случае речь идет о взыскании с налогоплательщика (плательщика сборов), в частности, задолженностей в бюджет (внебюджетный фонд). Указанный вред, причиненный неуплатой обязательных взносов гражданским ответчиком, взыскивается с него в уголовном процессе гражданскими истцами — налоговыми органами или органами прокуратуры.

Согласно позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в Определении от 4 февраля 1999 г. N 18-О, результаты оперативно-розыскных мероприятий являются не доказательствами, а лишь сведениями об источниках тех фактов, которые, будучи полученными с соблюдением требований Федерального закона от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», могут стать доказательствами после закрепления их надлежащим процессуальным путем. Таким образом, из смысла данного Определения усматривается, что доказательства должны быть собраны в порядке, установленном статьями Налогового кодекса. Данная позиция поддержана также судами кассационной инстанции.

Поскольку государственными органами, уполномоченными по контролю и надзору в области налогов и сборов, являются именно налоговые органы, то выявление, пресечение и предупреждение налоговых преступлений эффективно лишь в случае взаимодействия органов внутренних дел с налоговыми органами. С целью организации такого взаимодействия совместным Приказом Министерства внутренних дел РФ, Министерства РФ по налогам и сборам от 22 января 2004 г. N 76/АС-3-06/37 (далее — совместный Приказ) утверждены соответствующие нормативные документы.

Обязанность органов внутренних дел при выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных Налоговым кодексом к полномочиям налоговых органов, направить материалы в соответствующий налоговый орган для принятия по ним решения, прямо предусмотрена п. 2 ст. 36 Налогового кодекса РФ. Порядок направления указанных материалов установлен Инструкцией, утвержденной совместным Приказом.

Также органы МВД России в соответствии со ст. 5 Закона РФ «О налоговых органах Российской Федерации» обязаны оказывать практическую помощь работникам налоговых органов при исполнении ими служебных обязанностей, обеспечивая принятие предусмотренных мер по привлечению к ответственности лиц, насильственным образом препятствующих выполнению работниками налоговых органов своих должностных функций.

На основании материалов о нарушениях законодательства о налогах и сборах, направленных органом внутренних дел в налоговый орган для принятия по ним решения в соответствии с п. 2 ст. 36 Налогового кодекса, уже налоговым органом принимается решение о назначении выездной (повторной выездной) налоговой проверки в отношении данного налогоплательщика. При этом, в соответствии с Инструкцией о порядке взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов при осуществлении выездных налоговых проверок, утвержденной совместным Приказом, сотрудники органов внутренних дел принимают участие в выездных налоговых проверках на основании мотивированного запроса налогового органа, подписанного руководителем (заместителем руководителя) налогового органа.

Взаимодействие должностных лиц налоговых органов и сотрудников органов внутренних дел при проведении выездной налоговой проверки не препятствует их самостоятельности при выборе предусмотренных законодательством средств и методов проведения контрольных и иных мероприятий в рамках своей компетенции при одновременном обеспечении согласованности всех осуществляемых ими в процессе проверки действий. Таким образом, единственным направлением деятельности органов внутренних дел в осуществлении налогового контроля является участие в выездных налоговых проверках, проводимых должностными лицами налоговых органов. Данное право предусмотрено п. 33 ч. 1 ст. 11 Закона РФ «О милиции», а также п. 1 ст. 36 Налогового кодекса РФ.

В то же время необходимо учитывать, что проверка, проводимая сотрудниками органов внутренних дел, в отличие от проверки, осуществляемой налоговыми органами, может охватывать более продолжительный период деятельности налогоплательщика (в соответствии со ст. 87 Налогового кодекса РФ, налоговой проверкой, проводимой налоговыми органами, могут быть охвачены только три календарных года деятельности налогоплательщика, непосредственно предшествовавшие году проведения проверки). Это объясняется тем, что срок давности привлечения лица к уголовной ответственности за совершение налогового преступления значительно превосходит срок давности привлечения налогоплательщика к налоговой ответственности (в соответствии со ст. 78 УК РФ, сроки исковой давности установлены в следующих пределах: шесть лет после совершения преступления средней тяжести; десять лет после совершения тяжкого преступления).

Данные обстоятельства могут явиться причиной невозможности проверить и подтвердить в рамках мероприятий налогового контроля период деятельности налогоплательщика за сроком исковой давности, который был предметом проверки, проводимой сотрудниками органов внутренних дел.

Однако выявление органами внутренних дел фактов нарушения законодательства о налогах и сборах, дальнейшая передача указанных сведений и соответствующих материалов в налоговые органы, осуществление на их основании мероприятий налогового контроля налоговыми органами совместно с сотрудниками органов внутренних дел и установление в результате выездных налоговых проверок признаков совершения преступлений в рамках законодательства о налогах и сборах способствуют более эффективной реализации возложенных на указанные ведомства функций.

Учитывая то, что факт совершения налоговых преступлений необходимо подтверждать доказательствами в порядке, установленном законодательством о налогах и сборах, а также то, что органам внутренних дел не предоставлены самостоятельные полномочия по осуществлению налогового контроля, то вопрос о привлечении лица к уголовной ответственности по признакам преступлений, предусмотренных ст. ст. 198 — 199.2 УК РФ, необходимо рассматривать только после проведения мероприятий налогового контроля в отношении указанного налогоплательщика уполномоченными на то органами, т. е. налоговыми органами.

Федеральным законом РФ от 26 декабря 2008 г. N 293-ФЗ исключена возможность проведения сотрудниками милиции самостоятельных проверок в рамках законодательства о налогах и сборах, что также свидетельствует о направленности воли законодателя на необходимость взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов при осуществлении мероприятий налогового контроля. Таким образом, выявление и дальнейшее установление признаков совершения налоговых преступлений на современном этапе представляет собой серьезную проблему, поскольку возможность привлечения к уголовной ответственности за совершение налоговых преступлений зависит от достаточной доказательственной базы наличия в действиях (бездействии) лица всех признаков налогового преступления, качественное формирование которой возможно лишь при согласованном взаимодействии налоговых и правоохранительных органов.

Литература

1. Криминология / Под ред. В. Н. Кудрявцева, В. Е. Эминова. 4-е изд. М., 2009.

2. Эминов В. Е. Концепция борьбы с организованной преступностью в России. М., 2007.

——————————————————————