Проблемы и перспективы предупреждения преступлений

(Галахов С. С., Козлов В. И.)

(«Общество и право», 2009, N 4)

ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ ПРЕСТУПЛЕНИЙ

С. С. ГАЛАХОВ, В. И. КОЗЛОВ

Галахов Сергей Сергеевич, доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник НИЦ N 2 ВНИИ МВД России.

Козлов Владимир Иванович, кандидат юридических наук, соискатель ВНИИ МВД России.

Сейчас уже ни для кого не секрет, что применение только мер уголовного наказания, какова бы ни была их эффективность, недостаточно для сдерживания и, тем более, стабильного сокращения преступности. В этих условиях становится как никогда ранее актуальной задача реализации идей, связанных с предупреждением преступлений. Важнейшими факторами, обусловливающими необходимость ее решения, стали: временная сдача государством позиций в деле упреждающего противодействия преступности в целом; развал системы профилактики в России, неоспоримые достижения и эффективность которой были в свое время признаны мировым сообществом.

Если говорить о взглядах на предупреждение преступлений в дореволюционной России, то следует с удовлетворением отметить, что изучение проблем преступности в России имеет также богатую историю. Еще в 1802 году в работе А. Н. Радищева «О законоположении» была обоснована необходимость широкого изучения преступности, высказаны мысли о ее причинах и предложена четкая программа сбора уголовно-статистических сведений. В целом к 70-м годам XIX века в Российской империи уже было накоплено значительное количество научных знаний, из которых следовало, что, с одной стороны, преступность зависит от экономических, социальных и т. п. условий; с другой стороны, на совершение преступлений оказывают влияние факторы, связанные непосредственно с личностью преступника.

В 1876 г. был принят Устав «О предупреждении и пресечении преступлений», возлагавший обязанности по предупреждению преступлений в основном на полицию [1, с. 526]. На полицию в этот период возлагался необычно большой объем превентивных функций, включая гласный и негласный надзор за лицами, подозреваемыми в совершении преступлений [2].

Однако Октябрьская революция 1917 года повлекла за собой новые подходы к борьбе с преступностью и ее предупреждению, пересмотр новой властью взглядов на социальные детерминанты преступности, меры уголовно-правового и превентивного воздействия на преступников.

Тем не менее, ретроспективный анализ ведомственных нормативных актов за период с 1917 года по настоящее время показывает, что, несмотря на бытующее мнение о карательной направленности деятельности милиции и особенно ее оперативных подразделений, предупреждению преступлений уделялось достаточно внимания. В частности в Положении об организации отделов уголовного розыска, принятом 5 октября 1918 года коллегией НКВД, говорилось, что целью деятельности уголовного розыска является предупреждение готовящихся, раскрытие совершенных и пресечение обнаруженных преступлений [3, с. 36]. Более того, в Инструкции по работе учреждений уголовного розыска, принятой в развитие Положения об организации отделов уголовного розыска, говорилось, что целью деятельности уголовного розыска является защита государственных, общественных и личных интересов граждан от преступных посягательств. Для ее достижения должны применяться гласные и негласные средства, методы убеждения и принуждения, обходы, облавы, засады, негласный розыск, наблюдение [4, с. 8 — 15]. Именно в этот период — на рубеже 20 — 30-х годов — наряду с пресечением очевидных преступлений появляется и развивается и такая форма предотвращения преступлений, как заблаговременное выявление с помощью негласных источников замаскированных преступных групп и недопущение (пресечение) их преступных действий на стадиях приготовления и покушения.

С этого времени вопросам предупреждения в ведомственном нормативном регулировании этой деятельности уделялось и уделяется периодическое внимание, но их значительное количество, протяженность во времени их издания, в том числе и действующих приказов МВД России, приводит к тому, что практическими сотрудниками по-разному толкуются одни и те же положения, которые подчас противоречат друг другу. При этом приказы не только разнохарактерны по своему содержанию, направлениям регламентирования направлений оперативно-служебной деятельности, но и различны по степени их обязательности и исполнения. Следует также обратить внимание и на тот факт, что эти нормативные акты не посвящены непосредственно вопросам предупреждения преступлений, что на практике приводит к незнанию большинства из них непосредственными исполнителями в части, касающейся предупреждения преступлений.

К этому следует добавить, что предупреждение преступлений органами внутренних дел пять раз регламентировалось самостоятельными нормативными актами (1969, 1977, 1978, 1993, 1998, 2006 гг.). Последний нормативный акт действует и в настоящее время. Это Приказ МВД России от 17 января 2006 г. N 19 «О деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений», объявляющий Инструкцию о деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений. В Инструкции совершенно справедливо говорится, что предупреждение преступлений — деятельность, осуществляемая в пределах компетенции подразделениями, службами и сотрудниками ОВД, направленная на недопущение преступлений путем выявления, устранения или нейтрализации причин, условий и обстоятельств, способствующих их совершению, оказания профилактического воздействия на лиц с противоправным поведением. И должна она осуществляться с целью защиты личности, общества, государства от преступных посягательств, противодействия криминогенным процессам в обществе, обеспечения сдерживания и сокращения преступности.

На практике и в теории существуют разнополярные подходы к ее понятию. От всем известного афоризма Г. Жеглова «вор должен сидеть в тюрьме»; предложений по установлению административной и уголовной ответственности в отношении руководителей и других должностных лиц учреждений, предприятий, организаций, министерств и ведомств, независимо от форм собственности, не обеспечивающих защиту объектов от возможных террористических актов (выступление Министра внутренних дел Российской Федерации Р. Г. Нургалиева по вопросу «О ситуации на Севером Кавказе и безотлагательных мерах по обеспечению безопасности граждан России» 15 сентября 2004 г. в Совете Федерации), до наметившейся, как сказал на расширенном заседании коллегии МВД России 6 февраля 2009 г. Министр внутренних дел Российской Федерации Р. Г. Нургалиев, тенденции оздоровления оперативной обстановки благодаря реализации региональных профилактических программ и активизации работы с органами прокуратуры по укреплению учета и регистрации преступлений в органах внутренних дел.

Однако до сего дня ни один нормативный акт не определил единых подходов к понятию и содержанию предупреждения преступлений. Нет ответа, что следует понимать под предупреждением преступлений и в упомянутом Приказе. В нем в разной редакции используются такие термины, как предупреждение, профилактика, предотвращение, объединенные тем не менее единой смысловой нагрузкой. Но их буквальное толкование приводит к тому, что главным при этом остается пресечение преступлений на стадии покушения с последующим привлечением таких лиц к мерам уголовного наказания. В то время как предупреждение преступлений в первую очередь связано с недопущением совершения преступлений и, соответственно, с устранением их причин и условий, способствующих их совершению [5, с. 41].

То есть сформулированный еще В. И. Лениным принцип двуединства задач по применению мер предупреждения и своевременному раскрытию преступлений [6, с. 182], положенный в основу деятельности всех подразделений советской милиции, сохранился и в настоящее время. Главным при этом остается пресечение преступлений на стадии покушения с последующим привлечением такого лица к мерам уголовного наказания.

Следовательно, отсутствие базового подхода к понятию предупреждения преступлений позволяет практическим сотрудникам, особенно руководителям, выдавать работу по раскрытию преступлений за работу по предупреждению преступности. А привлечение к уголовной ответственности лиц, совершивших преступление, за реальные успехи в предупреждении совершения последующих преступлений. Однако такая позиция, кстати, стимулируемая системой отчетности, противоречит здравой логике и решению задач, поставленных органам внутренних дел высшим руководством государства и Министром внутренних дел.

Таким образом, первая и наиболее важная проблема заключается в уяснении, что же следует понимать под задачей предупреждения преступлений, продекларированной в законах о милиции и оперативно-розыскной деятельности, на ведомственном уровне.

Следующая, не менее важная проблема, требующая своего разрешения, заключена в том, что наличие задачи предупреждения преступлений, декларируемой во многих нормативных правовых актах, требует того, чтобы понятие этого вида правоохранительной деятельности было разъяснено законодательно. Только в этом случае можно будет определить и стратегию деятельности органов внутренних дел в этом направлении. Опыт законодательного определения базовых законодательных понятий и их разъяснения уже имеется. В качестве частного примера можно привести Федеральные законы «О противодействии экстремистской деятельности», «О противодействии терроризму».

Справедливости ради следует отметить: вопрос о разработке самостоятельного правового акта, затрагивающего проблемы предупреждения преступлений на государственном уровне, поставлен уже давно. Первые шаги были сделаны в конце 60-х — начале 70-х годов, когда в МВД СССР был подготовлен проект Основ законодательства Союза ССР и союзных республик по профилактике преступлений. Следующая попытка, также закончившаяся ничем, имела место в начале и середине 90-х годов прошлого столетия. Более того, в рамках выполнения Федеральной программы по борьбе с преступностью на 1996 — 1997 гг. Институтом государства и права РАН был подготовлен проект Основ государственной политики противодействия преступности, который был направлен в Совет Федерации (вх. N 8929 от 17.04.97). В нем отмечалось, что Основы не должны быть совокупностью норм прямого действия, а должны представлять собой документ рекомендательного и методического характера при подготовке законодательных и иных нормативных актов, а также для определения ориентиров правоприменительной практики. Иной подход, по мнению разработчиков проекта Основ, привел бы к параллелизму действующих правовых норм, породил бы для практики вредные противоречия. С приведенным суждением вполне можно согласиться. Хотя, как вы знаете, сегодня вновь проводится работа по разработке очередного закона по предупреждению преступности.

Вместе с тем переход к кодификации норм, регулирующих предупреждение преступлений, серьезно затруднен как с содержательной, так и с технико-юридической стороны.

С содержательной стороны представляется невозможным разработать правовой акт, который бы полно определил понятийный аппарат, задачи и принципы превентивной деятельности для ее субъектов, а также их компетенцию; уровни и меры предупреждения преступлений; степень ответственности за нарушение законодательства о предупреждении преступности.

С технико-юридической стороны невозможно разграничить действие законодательного акта о предупреждении преступлений со значительным количеством уже существующих правовых актов, частично касающихся этих вопросов. В противном случае закон о предупреждении преступлений в основном будет дублировать другие законы либо его суть будет выхолощена и лишена конкретики.

Все вышеизложенное подтверждает нежизнеспособность предлагаемых в современных условиях мер по совершенствованию правового регулирования предупреждения преступлений и подтверждает мысль о том, что предупредительная функция всех его субъектов должна быть урегулирована путем изменения и дополнения отдельных положений различных правовых актов. И эту работу нельзя связывать исключительно с совершенствованием норм только законов о милиции и оперативно-розыскной деятельности. В силу своей многосубъектности такие изменения не смогут учесть специфику деятельности по предупреждению преступности того или иного федерального органа, осуществляющего правоохранительную деятельность. Вот почему вопросы совершенствования правового регулирования предупреждения преступлений следует увязать главным образом с совершенствованием норм других законов, регулирующих деятельность по предупреждению преступлений, в том числе и деятельность спецслужб,

В положительном случае они станут надежной правовой основой регулирования предупреждения преступлений, благодаря чему можно будет издавать ведомственные нормативные акты, более четко регламентирующие организацию и тактику предупреждения преступлений органами внутренних дел.

Вместе с тем Президентом Российской Федерации Д. А. Медведевым в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 5 ноября 2008 года было сказано, что «кроме мер собственно законодательного порядка нам надо совершенствовать и систему государственных органов, оптимизировать и конкретизировать их полномочия» и то, что «профилактика… безусловно, является общенациональной задачей».

Несмотря на имеющиеся проблемы в нормативном правовом регулировании предупреждения преступлений, о которых было сказано выше, следует с удовлетворением подчеркнуть, что на сегодняшний день при координирующей роли МВД начала создаваться государственная система профилактики правонарушений — система, призванная нейтрализовать источники криминализации общества, а ключевой задачей МВД остается формирование действенной государственной системы профилактики правонарушений [7].

Но, тем не менее, нельзя не обратить внимания на следующую проблему, решение которой будет способствовать совершенствованию предупредительной деятельности органов внутренних дел, а именно на определение разумных и в то же время наиболее эффективных границ их участия в предупреждении преступлений.

Криминологии известны более 400 факторов, влияющих на уровень преступности, но лишь незначительная их часть, на которые реально могут влиять, устранять, нейтрализовывать правоохранительные органы, приходится на долю их всех, а еще меньшая — на органы внутренних дел [8, с. 164 — 176]. Поэтому какие бы усилия ни прилагались их сотрудниками в целях предупреждения преступлений, они в одиночку не смогут ни устранить причин и условий, способствующих совершению преступлений, или хотя бы их минимизировать, ни оказать позитивного воздействия на лиц, попавших в поле их зрения, в целях их отказа от совершения преступлений или приготовительных к ним действий.

Поэтому, на наш взгляд, представляется наиболее перспективной точка зрения, неоднократно высказываемая и заключающаяся в том, что милиция, безусловно, должна участвовать в предупреждении преступлений, но в разумных пределах, и, конечно, не для каждого подразделения эта деятельности должна быть главной [9, с. 282]. Только в этом случае удастся обеспечить выполнение нормативных предписаний и четкое понимание каждым сотрудником своего места в этой деятельности.

Сказанное не означает, что своевременное раскрытие преступлений и привлечение к ответственности виновных в их совершении лиц должны отойти на второй план. Эффективная реализация принципа неотвратимости наказания сама по себе оказывает превентивное воздействие на отдельные категории граждан.

Однако предупреждение преступности как одна из задач комплексного подхода к борьбе с ней, отнесенная к компетенции органов внутренних дел, «на дальних подступах» требует того, чтобы возродиться как приоритетное направление обеспечения безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности [10].

В этой связи возникла и продолжает иметь место следующая проблема, на которую указывают и сами практические сотрудники — слабый контроль за состоянием работы по предупреждению преступлений (23,2%); несовершенство критериев оценки превентивной деятельности (34,8%); несовершенство структуры подразделений милиции для целенаправленной работы по предупреждению преступлений (27,9%); недостаточная профессиональная подготовка сотрудников подразделений КМ (53,5%).

Таким образом, одной из краеугольных проблем совершенствования и повышения активности в деятельности по предупреждению преступлений различных служб и подразделений органов внутренних дел является разработка оценочных показателей этой деятельности, которые реально бы отражали ее результаты [11, с. 16].

Акцент в предупреждении преступлений на нейтрализацию факторов, влияющих на криминальную активность неустойчивых граждан, и недопущение с их стороны совершения преступлений посредством осуществления комплексных гласных и негласных мер предупредительного воздействия и контроля за их поведением, о котором уже говорилось выше, делает участие всех, включая оперативные подразделения органов внутренних дел в такой деятельности, многозвенным и многоуровневым.

Локальное предупреждение преступлений должно строиться путем воздействия на все элементы механизма, вызывающего криминальное поведение, и быть комплексным. То есть нельзя допускать взаимодействия причин и условий, способствующих совершению преступления, и личности, способной его совершить, или давать им развиваться. В случае их взаимодействия, что крайне нежелательно, не дать им развиться дальше замысла или приготовления к преступлению и не допустить до стадии покушения на преступление, когда могут наступить нежелательные, в том числе необратимые последствия.

Относительно состояния учета работы в сфере предупреждения преступлений (ее количественной и качественной сторон), осуществляемой органами внутренних дел, большинство проинтервьюированных (63,8%) отметили, что обычно он не ведется, но крайне нужен для правильной оценки проведенной работы, поднятия роли предупреждения преступности, определения вклада в эту деятельность конкретного сотрудника или органа. Несмотря на объективную необходимость единых критериев ее оценки, детально разработанные методики их определения еще не созданы.

Вместе с тем оценочные показатели должны отражать определенную группу данных, специфичных для этого вида деятельности, а также достигнутые результаты в связи с проведением оперативно-профилактических операций.

Работа на стадии покушения на преступление является тем критерием оценки превентивной деятельности, которая в настоящее время осуществляется в большем объеме. Данная работа по своему характеру идентична работе по раскрытию преступлений и идет в учет работы всех подразделений.

Следует отметить, что ранее, в ведомственных нормативных актах МВД СССР, предпринималась попытка систематизировать показатели эффективности профилактической деятельности. Однако их было названо так много, что контролировать их выполнение фактически оказалось невозможно. К этому необходимо добавить, что отчетные статистические данные не должны быть самоцелью по причине того, что они могут быть интерпретированы так, как это выгодно системе в целом, конкретному органу или оперативному сотруднику. Главный смысл всей статистики заключается в ее анализе в целях принятия правильных управленческих решений и адекватных организационно-функциональных решений соответственно складывающейся оперативной обстановке.

За последнее десятилетие не только функции всех подразделений органов внутренних дел, но и их структура претерпели значительные изменения, включая появление новых субъектов ОРД на территории России, и это предопределило возложение дополнительных функций на оперативные подразделения органов внутренних дел в связи с привлечением их к борьбе с несвойственными для них ранее преступлениями (против конституционных прав и свобод граждан, общественной безопасности, в сфере компьютерной информации).

Объективно это связано с тяжелой криминальной ситуацией в России. Помимо прямой компетенции (общеуголовные преступления), расширилась сфера деятельности оперативных подразделений органов внутренних дел по ряду преступлений, по которым они ведут совместную борьбу, включая ее предупреждение, с оперативными подразделениями ФСБ, ФПС, налоговой полиции, таможни, ФСИН Министерства юстиции Российской Федерации.

Известно, что эффективность такой работы зависит от того, насколько они мобильны, объединены для решения стоящих задач, каков профессиональный уровень их сотрудников, как организовано внутреннее и внешнее взаимодействие. Сложная социально-экономическая обстановка в России напрямую отразилась на деятельности всех правоохранительных органов по предупреждению преступлений и в первую очередь оперативных подразделений органов МВД и ФСБ, что породило ряд проблем, требующих своего решения не только на концептуальном, но и прикладном уровне.

К наиболее значимым из них можно отнести:

совершенствование организации внутреннего и внешнего взаимодействия между субъектами оперативно-розыскной деятельности в решении стоящих перед ними задач;

уточнение индивидуализированной функциональной компетенции подразделений органов внутренних дел, при которой оптимальность задач вытекала бы из реальных возможностей конкретного подразделения и специфики применяемых им методов и средств в достижении конечного результата по предупреждению преступлений;

решение вопроса кадрового обеспечения функции оперативно-розыскной профилактики через продуманную систему отбора, подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров.

В заключение следует подчеркнуть, что практическая реализация задачи предупреждения преступлений невозможна без ограничения прав и свобод граждан, но ограничения узаконенного. «Общество вынуждено будет идти на новые и новые ограничения в целях более эффективного контроля за преступностью и своего собственного выживания, в целях подтягивания правового противодействия к растущей и мимикрирующей преступности» [12, с. 479]. Именно поэтому нам видится, что наиболее перспективный вид деятельности в борьбе с преступностью в современной России и складывающихся негативных социально-экономических условиях, вызванных мировым экономическим кризисом, лежит в плоскости мобилизации всех негласных возможностей, предоставленных субъектам оперативно-розыскной деятельности в России на оперативно-розыскную профилактику преступлений, противодействие криминальным угрозам правоохранительной функции государства.

Литература

1. См.: Дьяконов М. Очерк развития общих понятий о преступлении и наказании по древнему русскому праву; Брокгауз Ф. А., Ефрон И. А. Энциклопедический словарь. Россия. СПб., 1898.

2. См.: Устав о предупреждении и пресечении преступлений. СПб., 1876.

3. См.: Нормативные акты о советской милиции (1917 — 1920 гг.). М., 1968. С. 85 — 86; Подробнее об этом см.: Лекарь А. Г. Проблемы предотвращения преступлений в свете идей В. И. Ленина // Труды ВШ МВД СССР. М.: ВШ МВД СССР, 1970. Вып. 27. С. 172; Моложаев Э. В. Этапы становления и развития агентурной работы оперативных аппаратов советской милиции // Теория и практика оперативно-розыскной деятельности. Омск: ОВШМ МВД СССР, 1985. С. 36.

4. См.: Болтенков С. Г., Котюргин С. И. Развитие правовых основ деятельности аппаратов уголовного розыска // Вопросы совершенствования оперативной работы органов внутренних дел. Омск: ОВШМ МВД СССР, 1978.

5. См.: Криминология: Учебник. М.: Изд-во МГУ, 1994. С. 156; Криминология: Учебник / Под ред. Б. В. Коробейникова, Н. Ф. Кузнецовой, Г. М. Миньковского. М.: Юр. лит., 1988. С. 161; Теоретические основы предупреждения преступности. М.: Юр. лит., 1977.

6. См.: Ленин В. И. Полн. собр. соч. Т. 6. С. 204; Т. 33. С. 92 — 93; Т. 36. С. 182.

7. Стенографический отчет о заседании расширенной коллегии МВД России 6 февраля 2008 г., г. Москва // http://www. kremlin. ru/text/appears/2008/02/159353.shtml.

8. Подробнее об этом см.: Криминология: Учебник / Под ред. Н. Ф. Кузнецовой, Г. М. Миньковского. М.: БЕК, 1998.

9. Петров Э. И. Проблемы правового обеспечения предупреждения преступлений органами внутренних дел // Преступность и законодательство. М.: Криминологическая ассоциация, 1997.

10. Концепция национальной безопасности Российской Федерации (в ред. Указа Президента РФ от 10 января 2000 г. N 24) // Российская газета. 2000. 18 янв.

11. См.: Михайловская И. Б. Теоретические вопросы изучения эффективности деятельности органов внутренних дел по раскрытию и расследованию преступлений // Труды Академии МВД СССР «Совершенствование деятельности органов внутренних дел по раскрытию и расследованию преступлений». М.: Академия МВД СССР, 1982.

12. Лунеев В. В. Преступность XX века. Мировые, региональные и российские тенденции. М.: НОРМА, 1997.

——————————————————————