Методологические основы разработки и принятия уставных документов по служебно-боевому применению внутренних войск МВД России (теоретико-правовой аспект)

(Стремоухов А. А.) («Военно-юридический журнал», 2009, N 11)

МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ РАЗРАБОТКИ И ПРИНЯТИЯ УСТАВНЫХ ДОКУМЕНТОВ ПО СЛУЖЕБНО-БОЕВОМУ ПРИМЕНЕНИЮ ВНУТРЕННИХ ВОЙСК МВД РОССИИ (ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)

А. А. СТРЕМОУХОВ

Стремоухов А. А., заместитель начальника кафедры теории и истории государства и права Санкт-Петербургского военного института внутренних войск МВД России, полковник, кандидат юридических наук.

Одним из основных направлений деятельности органов военного управления и научно-исследовательских организаций внутренних войск МВД России является разработка уставных документов, которые по своей сути являются подзаконными нормативными правовыми актами и в совокупности с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, Федеральным законом «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации», другими федеральными законами и нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти составляют правовую основу деятельности внутренних войск МВД России <1>. ——————————— <1> См.: ст. 6 Федерального закона от 6 февраля 1997 г. «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» (с послед. изм. и доп.) // Собр. законодательства РФ. 1997. N 6. Ст. 711.

Начать рассмотрение методологических основ разработки уставных документов во внутренних войсках автор считает необходимым с определения ряда понятий, учитывая тот факт, что уставные документы являются частью более широкого явления — «документов военных» <2>. ——————————— <2> См.: Военный энциклопедический словарь. М.: Воен. издат., 1986.

Военные документы предназначены для осуществления органами военного управления распорядительно-исполнительной деятельности и подразделяются на боевые, служебные и уставные. Боевые документы разрабатываются при подготовке и ведении боевых действий, организации перегруппировок войск и их расположения на месте, а также на учениях. К ним, в частности, относятся боевые приказы, планы и распоряжения по боевому, оперативному, тыловому и специально-техническому обеспечению, донесения, журналы боевых действий, рабочие карты и др. Служебные документы предназначаются для осуществления повседневного руководства войсками (силами). К ним относятся: директивы, приказы, приказания, отчеты, акты, справки и др. Уставные документы являются сводами норм и правил, регламентирующих жизнь, быт, обучение и воспитание военнослужащих, а также основы подготовки и выполнения войсками возложенных на них задач. К ним относятся: уставы, наставления, инструкции и др. Таким образом, уставные документы внутренних войск можно разделить на уставные документы, регламентирующие жизнь, быт, обучение и воспитание войск, и уставные документы по служебно-боевому применению войск. Уставные документы по служебно-боевому применению внутренних войск МВД России <3> — это, по мнению автора, подзаконные нормативные правовые акты, определяющие цели, задачи, принципы, порядок подготовки и выполнения войсками боевых и служебно-боевых задач по предназначению в мирное время, по переводу с мирного на военное время и выполнению задач военного времени. ——————————— <3> Далее — уставные документы.

С точки зрения функционирования внутренних войск МВД России, их места и роли в механизме Российского государства именно уставные документы по служебно-боевому применению войск являются наиболее значимыми. Понятно, что от качества этих документов зависит эффективность деятельности внутренних войск по обеспечению безопасности личности, общества и государства, защиты прав и свобод человека и гражданина от преступных и иных противоправных посягательств. Повышению качества уставных документов будет способствовать соблюдение ряда принципов их разработки и принятия, строгое следование процедуре ведомственного нормотворчества, постоянная работа по систематизации уставных документов. И здесь не обойтись без использования достижений не только военной, но и юридической науки. 1. Принципы разработки и принятия уставных документов. Слово «принцип» происходит от латинского principium и означает «основу», «начало» <4>. В контексте нашего исследования речь идет о руководящих идеях, началах, которых должны строго придерживаться разработчики уставных документов внутренних войск и органы военного управления, в чей компетенции находится принятие таких документов. Соответственно, данные принципы можно разделить на две группы: 1) принципы осуществления процедуры разработки и принятия уставного документа и 2) принципы, которыми должны руководствоваться разработчики при формировании содержания текста соответствующего документа. ——————————— <4> См.: Словарь иностранных слов. 15-е изд., испр. М.: Рус. яз., 1988. 608 с.

Принципы осуществления процедуры разработки и принятия уставного документа. Как уже отмечалось выше, соблюдение данных принципов влияет на качество уставных документов, принимаемых во внутренних войсках. Сама процедура принятия уставных документов будет рассмотрена ниже, а сейчас рассмотрим требования (принципы осуществления), предъявляемые к ней. Требование законности. Данный принцип предполагает, что любой уставный документ должен быть принят соответствующим органом в строго установленном (закрепленном в нормативном правовом акте) порядке, с соблюдением регламентационных процедур и в пределах своей компетенции. Плановость процедуры. Речь идет о том, чтобы процесс принятия уставных документов продумывался заранее и находил отражение в специальном акте органа военного управления <5>. Планы по подготовке и принятию уставных документов помогут построить нормотворческую деятельность наиболее рационально, избежать поспешности, несогласованности, дублирования. ——————————— <5> См., напр., Правила подготовки нормативных правовых и иных правовых актов во внутренних войсках МВД России. Утверждены Приказом Главнокомандующего внутренними войсками Министерства внутренних дел Российской федерации от 31 марта 2004 г. N 122.

Планировать нормотворческую работу по созданию документов, регламентирующих служебно-боевое применение внутренних войск, можно на разный срок <6>. ——————————— <6> См.: Кашанина Т. В. Юридическая техника: Учебник. М.: Эксмо, 2007. С. 272 — 274.

Перспективное планирование. Планирование на длительный срок (более года) не предполагает проработку всех конкретных пунктов (название нормативных актов, разработчиков и т. п.), а носит примерный характер (например, разработать и принять наставление по служебно-боевому применению войск на случай обеспечения карантинных мероприятий при возникновении эпидемий (эпизоотий)). Одним словом, в перспективных планах указываются лишь направления нормотворческой работы. Среднесрочное планирование. Речь идет об определении нормотворческой работы на год и менее. Здесь уже можно не только назвать направления этой работы, но и определять конкретные документы, готовящиеся к принятию. Чтобы план не стал блефом, уместно указать и ответственных (лиц, структурные подразделения разработчиков) за выполнение тех или иных пунктов плана проектных работ. Краткосрочное планирование. Срок таких планов может быть различным. Все зависит от того, как интенсивно орган военного управления ведет работу по разработке и принятию соответствующих документов. Требование своевременности. Уставные документы должны приниматься, когда их применение даст наилучший результат. В случае изменения требований социально-политической обстановки, возникновения новых задач, выработки новых способов действий, разработки новых образцов вооружения, военной техники, специальных средств внесение изменений и дополнений в уставный акт должно быть незамедлительным и оперативным, чтобы все новые условия быстро нашли в нем отражение. Длительное несоответствие нормативной базы условиям жизни войск, стоящим перед войсками задачам подрывает авторитет правовых норм, затрудняет их реализацию и ослабляет эффективность служебно-боевого применения внутренних войск. Рассматриваемое требование включает в себя и требование своевременности замены устаревших актов, поскольку в противном случае создается ненужная множественность и противоречивость нормативных актов. Выполнению данных требований будет способствовать работа по систематизации уставных документов, речь о которой пойдет ниже. Гарантированность выполнения процедуры — это наличие обеспечительных мер для ее выполнения. Такие меры разнообразны: позитивные, т. е. содержащие стимулы к надлежащему выполнению процедуры; негативные, т. е. содержащие ограничения или другие неблагоприятные последствия. Профессионализм участников процедуры. Созданием уставных документов должны заниматься профессионалы высокого уровня в различных сферах жизни и деятельности войск, в том числе обладающие навыками нормотворчества <7>. ——————————— <7> См.: Мухаев Р. Т. Теория государства и права: Учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция». 2-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2005. С. 363.

Для реализации этого принципа, на наш взгляд, необходимо рассмотреть вопрос о создании постоянно действующей уставной комиссии внутренних войск МВД России, в которую вошли бы, например, представители всех управлений Главного командования внутренними войсками, офицеры ЦОТИ, заместители командующих войсками региональных командований (начальники штабов) внутренних войск МВД России. На данную комиссию необходимо возложить следующие функции: планирование нормотворческой деятельности по созданию уставных документов по служебно-боевому применению внутренних войск; разработка концепции уставного документа; общее руководство разработкой структуры и текста проекта уставного документа; экспертиза проекта документа по направлениям; организация обсуждения проекта документа в войсках; подготовка необходимых документов для принятия заместителем министра — главнокомандующим внутренними войсками МВД России или министром внутренних дел Российской Федерации решения об утверждении соответствующего уставного документа; проведение мониторинга практики применения документа в войсках; систематизация уставных документов; подготовка предложений соответствующему должностному лицу о своевременном внесении изменений и дополнений в уставные документы внутренних войск. Принципы формирования содержания текста уставных документов. К основополагающим, руководящим началам (идеям) входящих в эту группу принципов следует отнести принципы: законности, системности, научности и связи с практикой служебно-боевой деятельности, комплексности, стабильности, принцип использования «языка права». Среди основных начал любой нормотворческой деятельности особое место занимает принцип законности. В сфере формирования содержания уставных документов данный принцип означает, что принятый акт не должен противоречить нормативным правовым актам, обладающим большей юридической силой, прежде всего Конституции Российской Федерации, ее международным договорам, Федеральному закону «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации», уставу внутренних войск МВД России. Особое внимание разработчиков при этом должно уделяться соблюдению основных принципов и норм международного гуманитарного права и прав человека. Системность. Трудно переоценить значение принципа системности. Система — это нечто целое, представляющее собой единство закономерно расположенных и находящихся во взаимной связи частей. Выход из строя одной из частей влечет за собой выход из строя (сбой) всей системы. Любой уставный документ, представляя собой определенную систему, сам является частью более широкой системы уставных документов внутренних войск, нормативных актов МВД России и системы законодательства государства в целом. Учитывая все вышеизложенное, разработчики документа должны строго следить за отсутствием в разных частях документа противоречащих друг другу, а также дублирующих друг друга положений и требований <8>. Не должно быть противоречий между уставными документами различного предназначения и, что не менее важно, не должно быть взаимоисключающих положений между руководящими актами различных ведомств (МО, ФСБ, МЧС и др.) в части, касающейся совместного выполнения этими ведомствами задач, поставленных перед ними законодательством страны <9>. Сегодня это особенно актуально, ибо для обеспечения безопасности Российской Федерации в современных условиях необходимо применение всей военной организации государства. В этих условиях развитие руководящих документов должно быть системным и взаимоувязанным во всех звеньях управления всех взаимодействующих органов на всех уровнях. ——————————— <8> См.: Мурадимов В. Г., Марценюк Ю. А. Современные требования к основополагающим уставным документам // Академический вестник внутренних войск МВД России. 2008. N 1. С. 41 — 45. <9> См.: Бакин В. Ю. Совершенствование руководящих документов по совместному применению Вооруженных Сил Российской Федерации и других силовых ведомств // Академический вестник внутренних войск МВД России. 2008. N 1. С. 13 — 18.

Научность и связь с практикой служебно-боевой деятельности. Не менее важен и принцип научности, который требует, чтобы проект документа был всесторонне обоснован, проанализирован с точки зрения целесообразности, возможностей его осуществления, качества и эффективности. С этой целью должны быть исследованы и учтены действия экономических, политических, социальных и других закономерностей развития общества в целом и внутренних войск в частности, опыт регулирования вопросов подготовки и применения воинских формирований внутреннего предназначения в зарубежных странах. Не должен остаться без внимания современный отечественный опыт выполнения войсками различных служебно-боевых задач в различных условиях, для чего должна быть организована на постоянной основе работа по обобщению такого опыта. Работая над содержанием уставных документов, необходимо добиваться, чтобы оно отражало последние достижения военной науки и военного искусства и учитывало перспективные взгляды на характер задач, решаемых внутренними войсками. Уставные документы должны также отражать уровень развития сил и средств вооруженной борьбы, в них необходимо включать только апробированные нормативные характеристики и временные показатели. При формировании структуры документа и изложении текста уставного документа необходимо руководствоваться знаниями, выработанными и юридической наукой, в частности юридической техникой. Реализации принципа научности будет способствовать использование потенциала научных подразделений МВД России, Главного командования внутренних войск, региональных командований, а также потенциал вузов внутренних войск МВД России. Комплексность. Документы должны раскрывать особенности деятельности органов управления в повседневных условиях мирного времени, при постепенном или резком обострении военно-политической обстановки, в военное время, а также при ликвидации вооруженных конфликтов, в условиях террористической угрозы. Стабильность. Требование стабильности уставных документов непременно должно учитываться при их выработке, когда принимаются во внимание не только ближайшие по времени результаты применения этих актов, но и возможность решения с их помощью перспективных задач. Тем более что уставные документы, как правило, рассчитаны на долгосрочное применение и их слишком частые изменения способны привести к снижению качества выполнения задач и ослаблению авторитета как самого документа, так и органа военного управления, его издавшего. Принцип использования «языка права». Руководствуясь этим принципом, нужно помнить, что уставный документ — это не роман, не мемуары и даже не научная статья, а нормативный правовой акт, акт военного управления, а значит, язык, которым излагается его содержание, должен соответствовать статусу документа и целям его принятия <10>. ——————————— <10> См.: Куртяк И. В. Нормотворческая деятельность МВД России: Монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2008. С. 40 — 41.

Язык права основывается на требованиях корректности, стабильности, информативности правового текста. Требование корректности означает, что текст нормативного акта должен полностью соответствовать лексическим, грамматическим и стилистическим стандартам литературного русского языка. Требование стабильности. Имеется в виду использование общепринятых слов и словосочетаний, языковых оборотов, традиционно употребляемых в речи, в том числе и военной. Требование информативности заключается во включении в нормативные акты предписаний, содержание которых позволяет субъектам, к которым они обращены, с достаточной точностью уяснить, какие действия они должны совершить, какие действия они могут совершить, а какие действия им совершать запрещено. Необходимо помнить, что существуют требования к терминам, касающиеся использования их в нормативных документах: ясность, однозначность, самообъяснимость, экономичность. 2. Процедура принятия уставных документов во внутренних войсках. Осуществлению всех вышеизложенных принципов разработки и принятия уставных документов должно способствовать строгое следование определенной процедуре, состоящей из последовательных действий. В результате их прохождения уставный документ начинает официально действовать. К числу таких стадий необходимо отнести следующие: определение оснований издания уставного документа, разработка концепции ведомственного акта, составление плана-проспекта и плана-графика подготовки уставного документа, определение срока подготовки уставного документа, определение разработчиков уставного документа, сбор необходимой информации, написание текста проекта уставного документа, проведение правовой экспертизы, согласование проекта, подготовка сопроводительных документов, утверждение, государственная регистрация <11>. Кратко рассмотрим содержание каждой из вышеуказанных стадий: ——————————— <11> См.: Арзамасов Ю. Г. Ведомственный нормотворческий процесс в Российской Федерации. Барнаул, 2002; Он же. Ведомственное нормотворчество. Барнаул, 2004; Шмакова Н. С. Ведомственное правотворчество: понятие и формы: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. С. 176 — 213.

1) определение оснований издания уставного документа. Прежде чем принять решение об издании соответствующего акта, необходимо изучить вопрос о необходимости издания такого документа (правовая неурегулированность вопроса, появление потребности в изменении правового регулирования, множественность уставных документов, делающая необходимой их систематизацию или консолидацию, несоответствие действующих нормативных актов требованиям дня и др.) и определить основания его издания. Основаниями для издания уставных документов являются <12>: ——————————— <12> См.: Правила подготовки нормативных правовых и иных правовых актов во внутренних войсках МВД России. Утверждены Приказом главнокомандующего внутренними войсками Министерства внутренних дел Российской федерации от 31 марта 2004 г. N 122.

— акты и поручения органов государственной власти (Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации); — решения коллегии МВД России, оперативных совещаний при министре внутренних дел Российской Федерации и заместителях министра внутренних дел Российской Федерации, командования внутренних войск; — распоряжения и поручения министра внутренних дел Российской Федерации и его заместителей; — планы подготовки и издания уставных документов; — инициатива подразделений ГКВВ МВД России, управлений оперативно-территориальных объединений, соединений, воинских частей, военных образовательных учреждений высшего профессионального образования и учреждений внутренних войск; — инициатива других министерств и ведомств, когда издание нормативных правовых актов предполагается совместно с внутренними войсками; 2) разработка концепции документа. Концепция уставного документа — это документ, в котором отражается научно-практический подход к разрешению задач служебно-боевой деятельности внутренних войск МВД России, ставшей предметом правового регулирования. Концептуальные начала уставного документа могут содержаться в законах, указах и распоряжениях президента, постановлениях и распоряжениях правительства, приказах министра внутренних дел, заместителя министра — главнокомандующего внутренними войсками МВД России. К составлению концепции может приступить и сама группа разработчиков проекта уставного документа. После уяснения невозможности разрешения вопроса путем действующих правовых норм и наличия у разработчиков полномочий по изданию уставного документа по данному вопросу осуществляется разработка проекта документа. Принципы построения уставного документа внутренних войск МВД России должны отражать политику государства в области обороны, безопасности и правопорядка, следует учитывать опыт строительства внутренних войск и коренные изменения государственного устройства; 3) составление плана-проспекта и плана-графика подготовки уставного документа. В плане-проспекте определяется предполагаемая структура уставного документа, раскрывается краткое содержание соответствующих глав, разделов и подразделов. В календарном плане-графике обозначаются основные этапы работы, определяются сроки их завершения, указываются конкретные исполнители, ответственные за результаты работы; 4) определение срока подготовки уставного документа. Срок подготовки уставного документа определяется руководителем органа военного управления. В любом случае они должны быть обоснованны, реальны и зависеть от предполагаемого объема будущего документа, сложности вопросов, требующих урегулирования; 5) определение разработчиков уставного документа. Субъектами разработки нормативных актов чаще всего выступают заинтересованные подразделения главного командования внутренних войск, в компетенции которых находится рассматриваемый вопрос. Из их состава выделяются должностные лица, ответственные за подготовительные работы. Активное участие в этом принимает правовое управление главного командования внутренних войск. Если акт затрагивает интересы нескольких подразделений, они берут его разработку на себя. Уставные документы, разрабатываемые совместно с другими министерствами, учреждениями, могут готовиться рабочими комиссиями из числа наиболее опытных сотрудников заинтересованных ведомств; 6) сбор необходимой информации. Такая информация может содержаться в законах, указах, актах правительства, приказах. Изучается научная литература, периодическая печать, обобщается практика применения уставных документов, данные социологических, статистических исследований, материалы заседаний коллегий Министерства внутренних дел, военных советов главного командования внутренних войск МВД России, инспекторских проверок <13>. Исследуются различные справочно-информационные документы: отчеты, справки, служебная переписка, предложения отдельных военнослужащих внутренних войск, анализ содержания и процесса разработки аналогичных документов за рубежом; ——————————— <13> См.: Куртяк И. В. Нормотворческая деятельность МВД России: Монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2008. С. 96.

7) написание текста проекта уставного документа. Прежде всего, надо неукоснительно соблюдать правило законности и конституционности уставного документа, что означает соответствие проекта действующему законодательству. Проект должен также отвечать современным требованиям развития основополагающих руководящих документов, определяющих основы служебно-боевой деятельности, и, конечно, правилам юридической техники <14>. Определяющим моментом при разработке проекта уставных документов должно быть соответствие содержанию специфики подготовки и применению внутренних войск на современном этапе их развития. Структура уставного документа должна предусматривать: разделы, главы, параграфы. В начале каждой главы предусматриваются общие положения. Логика построения содержания уставных документов идет от общего к частному <15>; ——————————— <14> См.: Зайков Д. Е. Юридико-технические недостатки нормативных правовых актов: злой умысел или случайные недоработки? // Право в Вооруженных Силах. 2009. N 4. С. 27 — 32. <15> Кашанина Т. В. Юридическая техника: Учебник. М.: Эксмо, 2007. С. 281.

8) проведение правовой экспертизы. Она возлагается на правовое управление главного командования внутренних войск МВД России. Экспертиза предполагает исследование проекта по всем вопросам (компетенция органа военного управления, необходимость издания акта, его содержание и структура, правильность ссылок и т. д.). Все проекты уставного документа в целях проверки их соответствия Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права и обязательствам Российской Федерации в соответствии с международными договорами, законодательным и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, нормативным правовым актам МВД России, заместителя министра — главнокомандующего внутренними войсками МВД России, а также соблюдения установленных правил их оформления подлежат обязательному рассмотрению и согласованию (визированию) в правовом управлении Главного командования внутренних войск. Рассмотрение проекта уставного документа в правовом управлении Главного командования внутренних войск включает в себя: — определение полномочий соответствующих органов, должностных лиц по изданию данного уставного документа; — определение полноты согласования проекта; — определение соответствия проекта Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права и обязательствам Российской Федерации в соответствии с международными договорами, законодательным и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, нормативным правовым актам МВД России, главнокомандующего внутренними войсками МВД России. В ходе экспертизы должна быть оценена правовая форма уставного документа — правильность его членения на части, разделы, главы, статьи, части статей, точность взаимных ссылок, корректность используемой терминологии, соблюдение иных принятых в российском законодательстве технико-юридических требований к юридическому тексту. В случае выявления несоответствия проекта уставного документа Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права и обязательствам Российской Федерации в соответствии с международными договорами, законодательным и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, нормативным правовым актам МВД России, главнокомандующего внутренними войсками МВД России юридическая служба возвращает проект уставного документа в структурное подразделение органа военного управления, являющееся его головным разработчиком, с заключением по рассмотренному проекту. Визирование проекта уставного документа должностным лицом юридической службы, проводившим правовую экспертизу проекта, производится путем проставления его личной подписи, ее расшифровки и даты заверения на обратной стороне последнего листа проекта. Если к проекту прилагается лист согласования, то на обратной стороне последнего листа проекта, кроме всего указывается: «С учетом листа согласования» <16>; ——————————— <16> См.: Исаков В. Б. Приемы юридической техники на начальных стадиях законодательного процесса // Юридическая техника. 2007. N 1. С. 174.

9) согласование проекта. Проект уставного документа должен быть согласован с заинтересованными структурными подразделениями органов военного управления. Его проводит заинтересованное структурное подразделение. Проект согласуется как внутри ведомства (с другими подразделениями), так и при необходимости с другими государственными органами и органами местного самоуправления. Обязательным во всех случаях является его визирование в юридическом отделе ведомства. При наличии замечаний к проекту после их устранения производится перевизирование. При согласовании проекта в заинтересованных структурных подразделениях органов военного управления в пределах их компетенции должно быть установлено: — к чьей компетенции относится правовое регулирование вопросов, составляющих предмет данного нормативного правового акта; — достаточно ли обоснована практическая необходимость издания данного уставного документа; — не имеются ли ранее изданные акты по предмету правового регулирования разработанного проекта уставного документа; — правильно ли выбран вид уставного документа; — соответствуют ли содержащиеся в нем положения Конституции Российской Федерации общепризнанным принципам, законодательным и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, нормативным правовым актам МВД России и главнокомандующего внутренними войсками МВД России; — правильно ли сделаны отсылки к другим нормативным правовым актам, уставным документам; — обоснованны и достаточны ли меры, предусмотренные проектом уставного документа; — предусмотрено ли в связи с изданием нового уставного документа изменение и дополнение или признание утратившими силу (неприменяемыми) ранее принятых по этому вопросу уставных документов; 10) подготовка сопроводительных документов. К проекту прилагается пояснительная записка и расчеты, где раскрывается замысел проекта, разъясняются возможные источники финансирования. Пояснительная записка — сопроводительный документ, содержащий указание на предмет правового регулирования, а также изложение концепции предлагаемого уставного документа. Финансово-экономическое обоснование — сопроводительный документ, раскрывающий объем затрат, необходимых для реализации уставного документа, а также разъясняющие возможные источники их покрытия; 11) утверждение уставного документа. Утверждение осуществляется уполномоченным должностным лицом путем издания соответствующего приказа. Правом издания нормативных правовых актов (приказов) во внутренних войсках обладает главнокомандующий внутренними войсками МВД России или лицо, исполняющее его обязанности. Далее уставный документ регистрируется в отделе организации делопроизводства и режима главного командования внутренних войск, размножается и рассылается по списку; 12) государственная регистрация уставного документа. Государственная регистрация касается только тех из них, которые затрагивают права, свободы и обязанности граждан, правовой статус организаций или носят межведомственный характер. 3. Систематизация уставных документов внутренних войск. Термин «систематизировать» означает привести в систему, навести определенный порядок. Систематизация в смысле упорядочивания нормативно-правовой материи — это целенаправленная деятельность компетентных субъектов по упорядочению нормативно-правовых актов в целях удобства пользования ими на практике, устранения возможных противоречий, неточностей, пробе лов и, таким образом, совершенствования системы нормативных актов в целом. Значение систематизации состоит в повышении эффективности правотворческой деятельности и обеспечении качественной реализации правовых норм в оптимальные сроки. Систематизация способствует не только обеспечению всех заинтересованных субъектов необходимой правовой информацией, но и совершенствованию нормативных правовых актов, устранению в них коллизий, пробелов, множественности и дробности источников правового регулирования <17>. ——————————— <17> См.: Теория государства и права: Учебник / Под общ. ред. О. В. Мартышина. М.: Норма, 2007. С. 346.

Работу по систематизации нормативного материала необходимо проводить и в отношении уставных документов внутренних войск. Тем более что на сегодняшний день, в силу ряда объективных и субъективных причин, система уставных документов внутренних войск не лишена недостатков <18>. ——————————— <18> См.: Мурадимов В. Г., Марценюк Ю. А. Современные требования к основополагающим уставным документам // Академический вестник внутренних войск МВД России. 2008. N 1. С. 43.

Систематизация уставных документов внутренних войск необходима для: — дальнейшего развития и совершенствования уставных документов; — правильного уяснения и применения уставных документов; — облегчения поиска необходимого нормативного материала; — устранения противоречий, неточностей, повторов, пробелов в действующих уставных документах; — формирования правового сознания и правовой культуры лиц, вовлеченных в правоотношения, регламентированные посредством уставных документов. Существует несколько видов систематизации нормативных документов: кодификация, консолидация, инкорпорация и учет. Все они применимы в той или иной степени и к уставным документам внутренних войск МВД России, с учетом специфики их содержания и принятия. Кодификация — это упорядочение нормативного массива путем коренной переработки содержания имеющихся в определенной сфере правового регулирования нормативных актов и создания на их основе единого юридически и логически цельного нормативного акта (примером проведенной кодификации нормативных правовых актов в сфере информационно-воспитательной работы с личным составом войск может служить недавнее принятие Руководства по организации информационно-воспитательной работы во внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации <19>). ——————————— <19> Утверждено Приказом главнокомандующего внутренними войсками Министерства внутренних дел Российской Федерации от 31 декабря 2008 г. N 536.

Особенности кодификации: 1) целью кодификации является создание единого и согласованного нормативного акта; 2) кодификация осуществляется периодически в зависимости от накопленного нормативного материала и объективной необходимости его всесторонней переработки; 3) собранные правовые предписания перерабатываются основательно, т. е. они могут быть изменены, дополнены, преобразованы. На их основе или только с их учетом могут быть созданы новые правовые предписания; 4) все правовые предписания, намеченные для включения в кодифицированный акт, требуется увязать и расположить по заранее разработанной логической схеме. Консолидация — способ систематизации, который состоит в объединении мелких тематически единых нормативных правовых актов в один укрупненный акт, без изменения содержания правовых предписаний. Технико-юридические правила консолидации: — документы, ставшие объектом консолидации, как минимум должны регулировать вопросы, носящие смежный характер; — консолидированный акт в отличие от кодифицированного новые правовые предписания не устанавливает. Содержание правовой регламентации остается прежним; — правовые предписания, перешедшие из объединяемых актов, размещаются в определенной последовательности. Схема их расположения определяется создателями консолидированного акта; — придание акту целостности требует также использования следующих правотворческих правил: а) логических (устранение устаревших положений, противоречий, дублирования; близкие по содержанию нормы объединяются в одну статью, пункт и т. п.); б) языковых (текст проверяется на унифицированность терминологии, стиля и т. п.); — консолидированный акт приобретает собственные реквизиты, соответственно, прежние акты утрачивают не только свои реквизиты, но и юридическую силу. Инкорпорация — это объединение правовых актов по определенным критериям без какого-либо изменения их содержания или формы в единые сборники. Инкорпорация в зависимости от критерия объединения документов в сборник может быть хронологической или предметной. В процессе инкорпорации преследуются две цели: поддержание системы юридических документов в рабочем состоянии и обеспечение широкого круга лиц текстами нормативных правовых актов. При инкорпорации текст документа освобождается от положений устаревших и имеющих временное значение, а потому потерявших юридическую силу В первоначальный текст документа вносятся официальные изменения. Инкорпорируемые правовые акты сохраняют свои реквизиты. Юридическая сила объединяемых правовых документов остается прежней. Учет нормативных правовых актов — это деятельность по их сбору, хранению, поддержанию в контрольном состоянии (путем оперативного отражения в текстах актов всех официально вносимых в них последующих изменений). Осуществляться учет может путем ведения вручную специальных журналов или картотек с тематическими рубриками. Значительно более эффективно создание автоматизированных систем учета и поиска информации на базе современной компьютерной техники. Во внутренних войсках систематизированный учет правовых актов осуществляется подразделениями правового обеспечения ГКВВ МВД России, оперативно-территориальных объединений внутренних войск, помощниками командиров соединений, воинских частей и учреждений внутренних войск по правовой работе или специально назначенными военнослужащими <20>. Должны подвергаться такому учету и уставные документы внутренних войск. ——————————— <20> См.: Инструкция о порядке ведения систематизированного учета правовых актов в системе МВД России. Утверждена Приказом министра внутренних дел Российской Федерации от 28 августа 2003 г. N 675.

Чтобы констатировать, что систематизация уставных документов осуществлена удачно, необходимо, чтобы она соответствовала ряду требований. 1. Систематизация должна охватывать всю совокупность норм по применению войск и управлению ими и по всестороннему обеспечению войск. Каждая норма должна знать свое место в уставном документе, а уставной документ, в свою очередь, — четко определенное место среди других нормативных правовых актов. 2. Подробность и понятность. Целью обеспечения понятности правового регулирования является возможность любого военнослужащего (прежде всего командира) самостоятельно пользоваться нужной ему нормой. 3. Удобство пользования систематизированным массивом уставных документов. Удобство пользования означает возможность, во-первых, легко и просто найти нужный документ, во-вторых, найти в конкретном документе необходимую норму и, наконец, работая с конкретным уставным документом, понять весь механизм реализации конкретного предписания на практике. 4. Единство системы уставных документов. Это означает, что все уставные документы должны быть тесно связаны между собой. 5. Подчинение процесса систематизации определенному плану. 6. Процесс систематизации должен быть осуществлен единовременно, с последующим включением в систему вновь создаваемых уставных документов. 7. Организационное обеспечение систематизации. 8. Финансовое обеспечение систематизации. Сама технология систематизации, как представляется, должна быть в целом следующей. Для начала необходимо составить некую идеальную (модельную) схему уставных документов, такую, какой она должна стать в результате систематизации. Такая идеальная схема может быть достаточно сильно «оторвана» от нынешней системы уставных документов внутренних войск, что не должно пугать ее создателей, ибо только так, начав с создания идеальной модели, можно существенно обновить систему уставных документов внутренних войск, превратив ее в действительно четкую систему правовых актов в их взаимосвязи. Кроме того, при таком подходе есть простор для творчества всех заинтересованных в систематизации лиц. После того как идеальная схема определена, необходимо более пристально посмотреть на существующую систему уставных документов и продумать как «подогнать» ее под идеальное «лекало» <21>. Идеальная схема, таким образом, будет своеобразным планом систематизации (реальный, более подробный план реализации идеальной (модельной) схемы будет составлен позднее). На этом этапе могут быть определены способы систематизации, а также решены вопросы с ее организационным и финансовым обеспечением. После этого можно начинать «подгонку». Такой подход применим как к комплексной, всеобъемлющей систематизации уставных документов внутренних войск, так и к систематизации документов по отдельным вопросам жизни и деятельности войск. ——————————— <21> См.: Сивицкий В. А. Систематизация как сфера применения юридико-технического инструментария // Юридическая техника. 2007. N 1. С. 65 — 71.

Главным итогом работы по систематизации уставных документов по служебно-боевому применению внутренних войск должно стать принятие такого важного кодификационного акта, как устав внутренних войск МВД России, и приведение всех остальных документов, регламентирующих боевое обеспечение войск, в соответствии с уставом.

* * *

В заключение хочется еще раз отметить, что разработка, принятие и систематизация уставных документов по служебно-боевому применению внутренних войск МВД России есть работа не только сложная и трудоемкая, требующая большого багажа знаний, но и очень важная. Поэтому осуществляться она должна постоянно, планомерно, вдумчиво и с перспективой на будущее. При этом надо учитывать, что внутренние войска в механизме Российского государства занимают специфическое место в силу возложенных на них задач по борьбе с преступностью, охране общественного порядка, обеспечению безопасности граждан и др. Для решения этих задач законодатель наделяет их особыми государственно-властными полномочиями и разнообразными средствами принуждения, приемами жесткого силового воздействия на правонарушителей, вплоть до применения огнестрельного оружия. Поэтому деятельность внутренних войск нередко сопряжена с неизбежным вторжением в жизнь человека, что влечет известное ограничение его прав, свобод, законных интересов. Все это обуславливает исключительную остроту вопроса о законности при реализации внутренними войсками своих широких правоохранительных полномочий <22>, которая обеспечивается в том числе и четкой регламентацией деятельности войск с помощью уставных документов соответствующего качества. ——————————— <22> См.: Стремоухов А. А. Законность как принцип деятельности внутренних войск МВД России: Учебное пособие. СПб.: Санкт-Петербургский военный институт внутренних войск МВД России, 2004. 40 с.

Таким образом, строгое следование вышеизложенным методологическим основам, выработанным теоретико-правовой наукой, будет способствовать созданию такой системы уставных документов, которая обеспечит не только эффективное выполнение конкретных служебно-боевых задач, но и соблюдение прав и свобод человека и гражданина в действиях военнослужащих войск, а также юридическую защищенность самих военнослужащих. Правда, для этого необходимо не только собственно принятие соответствующих документов, но и правильное уяснение всеми военнослужащими, особенно командирами, требований уставных документов и умелая их реализация на практике. Но это уже тема совсем другого разговора.

——————————————————————