(Филатова А. В.) («Безопасность бизнеса», 2010, N 1)
РОЛЬ ЭКСПЕРТИЗЫ В ФОРМИРОВАНИИ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ
А. В. ФИЛАТОВА
Филатова А. В., руководитель Центра независимой правовой экспертизы, доцент кафедры административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы им. П. А. Столыпина (г. Саратов), кандидат юридических наук.
В рамках проводимой в Российской Федерации административной реформы были сформулированы следующие базовые цели: оптимизация и модернизация административно-управленческих процессов за счет внедрения стандартов государственных и муниципальных услуг, а также административных регламентов, включая электронные административные регламенты; внедрение механизмов досудебного обжалования и административной юстиции; обеспечение внедрения механизмов прозрачности и эффективного взаимодействия органов исполнительной власти со структурами гражданского общества <1>. ——————————— <1> Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р (ред. от 28.03.2008) «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 годах» // СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720; 2008. N 14. Ст. 1413.
Повышение эффективности деятельности в сфере противодействия коррупции обусловлено вышеназванными целями административной реформы и осуществляется по различным направлениям, в том числе и при проведении единой государственной политики в области противодействия коррупции, что обусловлено нормами Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» <2>. ——————————— <2> Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228; Российская газета. 2008. N 266. 30 декабря.
Проблема противодействия коррупции является одной из самых острых проблем в рамках обеспечения безопасности Российского государства, общества и личности <3>. И объективно коррупция выступает реальной угрозой национальной безопасности страны, так как угрожает стабильности и безопасности, нанося ощутимый урон ее социально-экономическому и политическому развитию. ——————————— <3> Закон РФ от 5 марта 1992 г. N 2446-1 (ред. от 26.06.2008) «О безопасности» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 15. Ст. 769; Российская газета. 1992. N 103. 6 мая; 2008. N 138. 28 июня.
Представляется невозможным противостоять коррупции путем осуществления отдельных разрозненных, фрагментарных мероприятий на различных направлениях. Снизить ее уровень можно, лишь реализуя целостную систему последовательных мер обеспечения безопасности на территории Российской Федерации. По мнению Генерального прокурора Российской Федерации Ю. Я. Чайки, «коррупцию следует рассматривать не только как прямой подкуп должностного лица, а как явление, заключающееся в разложении власти, когда служащие и иные лица, уполномоченные выполнять публичные функции, используют свое служебное положение в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах» <4>. ——————————— <4> Чайка Ю. Я. Выступление на Всероссийском координационном совещании руководителей правоохранительных органов 25 ноября 2006 г. М., 2006.
Выработка целостной государственной стратегии противодействия коррупции и осуществление последовательной и скоординированной политики в этой сфере являются одними из насущных задач правовых преобразований на современном этапе. От их решения зависит реализация национальных интересов России практически во всех сферах общественных отношений. При этом проблемы формирования и совершенствования целостной системы антикоррупционного законодательства носят комплексный характер. Они связаны с проблемами компетенции и взаимодействия органов, осуществляющих властные полномочия в сфере противодействия коррупции <5>. ——————————— <5> Нургалиев Р. Г. Выступление на заседании Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 15 ноября 2006 г. по теме «О реализации положений Послания Президента Российской Федерации на 2006 год по вопросам борьбы с коррупцией» // Государственная Дума. Стенограмма заседаний. Бюллетень. 2006. N 194 (908).
Антикоррупционная политика должна стать постоянной и неотъемлемой частью государственной политики в целом, на основе продуманной государственной системы противодействия коррупции, которая предусматривает не только принципиальные подходы к проблеме, но и систему взаимосвязанных мер во всех областях жизнедеятельности государства и общества, для эффективной защиты личности, общества и государства от коррупционных посягательств. С целью выработки предложений по государственной политике в области противодействия коррупции при Президенте РФ образован Совет, который к тому же призван осуществлять координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по реализации государственной политики в области противодействия коррупции, а также контроль за реализацией мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции <6>. ——————————— <6> Указ Президента РФ от 17 декабря 1997 г. N 1300 (ред. от 10.01.2000) «Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации» // Российская газета. 1997. N 247. 26 декабря; 2000. N 11. 18 января; СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 170.
Национальный план противодействия коррупции <7>, в свою очередь, определяет, что коррупция, являясь неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства, по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации. ——————————— <7> Национальный план противодействия коррупции, утвержден Президентом РФ от 31.07.2008 N Пр-1568 // Российская газета. 2008. N 164. 5 августа.
Особую роль играет определение основных направлений государственной политики в сфере противодействия коррупции, включающих в себя: 1) совершенствование системы и структуры государственных органов, оптимизацию и конкретизацию их полномочий; 2) разработку системы мер, направленных на совершенствование порядка прохождения государственной и муниципальной службы и стимулирование добросовестного исполнения обязанностей государственной и муниципальной службы на высоком профессиональном уровне; 3) сокращение категорий лиц, в отношении которых применяется особый порядок производства по уголовным делам и ведения оперативно-розыскных мероприятий; 4) введение антикоррупционных стандартов, т. е. установление для соответствующей области социальной деятельности единой системы запретов, ограничений, обязанностей и дозволений, направленных на предупреждение коррупции; 5) обеспечение справедливой и равной для всех доступности правосудия и повышение оперативности рассмотрения дел в судах; 6) развитие процедур досудебного и внесудебного разрешения споров, прежде всего между гражданами и государственными органами. В связи с этим разработка мер по противодействию коррупции, прежде всего в целях устранения ее коренных причин, и реализация таких мер в контексте обеспечения развития страны в целом становятся и настоятельной необходимостью и включают в себя: 1) специальные требования к лицам, претендующим на замещение должностей судей, государственных должностей Российской Федерации и должностей государственной службы, перечень которых определяется нормативными правовыми актами Российской Федерации, предусматривающие в том числе и контроль над доходами, имуществом и обязательствами имущественного характера указанных лиц; 2) развитие института общественного и парламентского контроля за соблюдением антикоррупционного законодательства Российской Федерации; 3) совершенствование механизма антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации; 4) возложение на государственных и муниципальных служащих обязанности уведомлять о ставших им известными в связи с выполнением своих должностных обязанностей случаях коррупционных или иных правонарушений, а также привлечение к дисциплинарной и иной ответственности за невыполнение данной обязанности. Государственная политика предусматривает систему мер экономического, политического, организационного и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства, на основании разработки системы правовых норм, регулирующих отношения в сфере безопасности. Государственная политика определяет основные направления деятельности органов государственной власти и управления в данной области, формирует или преобразует органы обеспечения безопасности и механизм контроля и надзора за их деятельностью <8>. ——————————— <8> См.: Указ Президента РФ от 17 декабря 1997 г. N 1300 (ред. от 10.01.2000) «Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации» // Российские вести. 1997. N 239. 25 — 26 декабря; СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 170.
В рамках проведения единой государственной политики в области противодействия коррупции необходимо обратить внимание на положения проводимой в Российской Федерации административной реформы <9>. ——————————— <9> Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р (ред. от 28.03.2008) «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 годах» // СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720.
Необходимым условием оптимизации функций органов исполнительной власти является ликвидация коррупции в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которая стала важнейшей проблемой, препятствующей повышению эффективности государственного управления. В то же время в ряде органов исполнительной власти возникают дополнительные условия для коррупции. В группу органов исполнительной власти с повышенным коррупционным риском входят те, для которых характерно: — наличие полномочий, связанных с распределением значительных финансовых средств; — высокая степень свободы действия, вызванная спецификой их работы; — высокая интенсивность контактов с гражданами и организациями. В связи с этим необходимо: — создать специальные антикоррупционные механизмы в сферах деятельности государственных органов с повышенным риском коррупции; — внедрить экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность; — создать методические основы оценки коррупциогенности государственных функций; — разработать пакет антикоррупционных нормативных правовых актов; — разработать ведомственные и региональные антикоррупционные программы. При этом в качестве основного направления борьбы с коррупцией в ходе проводимой административной реформы необходимо выделить именно формирование механизмов проведения антикоррупционной экспертизы. Проведение экспертизы должно выражаться в анализе на коррупциогенность, при оформлении заключения с подготовкой рекомендаций по устранению обнаруженных коррупциогенных факторов и по включению в текст превентивных коррупционных норм, с указанием возможных коррупционных действий и их последствий. В рамках мероприятий по внедрению экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность предполагалось разработать методики первичной и специализированной (предметной) экспертизы действующих нормативных правовых актов и вносимых проектов, с учетом проведения их экспертизы, и на основе ее результатов должны быть подготовлены изменения для внесения в нормативные правовые акты и их проекты. Пакет антикоррупционных нормативных правовых актов должен включать в себя также акты о внесении изменений в уголовное законодательство, а также о ратификации международных антикоррупционных конвенций <10>. ——————————— <10> Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2008 годах» // СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720.
В настоящее время разработано несколько видов методик проведения экспертизы на коррупциогенность положений нормативных правовых актов, при этом единые требования, предъявляемые к процедуре антикоррупционной экспертизы, отсутствуют. Не утверждена единая процедура организации и проведения анализа коррупциогенности нормативных правовых актов и их проектов на территории Российской Федерации, с учетом применения базовых критериев, параметров и т. д. Так, применяется Методика анализа коррупциогенности нормативных правовых актов органов исполнительной власти, которая разработана на основе и в развитие Памятки эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта (Центр стратегических разработок, 2004 г.) <11> и Диагностики российской коррупции: социологический анализ (региональный общественный фонд «Информатика для демократии» <12>). ——————————— <11> Анализ коррупциогенности законодательства: Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта. М.: Статут, 2004. <12> Диагностика российской коррупции: Социологический анализ. Региональный общественный фонд «Информатика для демократии». М., 2001.
В 2006 г. экспертами по заказу Минэкономразвития России совместно с ЦСР при поддержке Всемирного банка и Трастового фонда Великобритании DFID подготовлена новая Методика анализа коррупциогенности нормативных правовых актов органов исполнительной власти, а также методика проведения тренинга по ее освоению сотрудниками правовых управлений органов исполнительной власти, разработчиками нормативных правовых актов и независимыми экспертами <13>. ——————————— <13> Методика анализа коррупциогенности нормативных правовых актов органов исполнительной власти // URL: http://www. kremlin. ru.
Однако на практике даже проведенная экспертиза и официальный вариант заключения зачастую игнорируются, причем самим органом, его утвердившим, так как отсутствует обязательность экспертного заключения и ответственность за неисполнение его положений, что требует скорейшего решения по существу. Представляется, что заключение антикоррупционной экспертизы должно содержать следующие обязательные разделы: — общие сведения; — перечисление норм права, регулирующих основы проведения антикоррупционной экспертизы; — анализ выявленных недостатков, с учетом аргументированной позиции эксперта или группы экспертов; — степень изменения выявленных коррупционных положений и заключение о наличии либо отсутствии отрицательных последствий принятия и внедрения исследуемых положений; — выводы по результатам экспертизы, содержащие рекомендации к принятию или доработке. Именно при подготовке заключения по результатам экспертизы следует: — давать оценку целей и задач и предмета правового регулирования; — подвергать содержательному анализу исследуемые нормы права на предмет наличия факторов коррупциогенности; — соотносить общетеоретические и специальные принципы познания с практикой применения законодательства; — проверять соответствие исследуемого документа действующим нормативным правовым актам большей юридической силы; — проверять соблюдение требования к процедуре разработки и утверждения; — проверять отсутствие не предусмотренных законодательством ограничений в части реализации прав и свобод граждан, прав и законных интересов коммерческих и некоммерческих организаций, за исключением случаев, когда возможность и условия введения таких ограничений прямо предусмотрены Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и издаваемыми на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. К коррупциогенным факторам, подлежащим анализу в ходе проведения экспертизы, относятся следующие: — наличие положений, дающих должностным лицам возможность широкого усмотрения при принятии административных решений или при совершении иных действий, в пределах своих должностных полномочий; — отсутствие конкретизации сроков, порядка проведения процедур либо ссылки на регламентацию их определенным актом, отсутствие исчерпывающего перечня предоставляемых документов или необходимых действий, позволяющих должностным лицам определять их произвольно, по своему усмотрению; — наличие неоднозначно либо неисчерпывающим образом определяющих основания отказа в удовлетворении законных требований либо в принятии решения в пользу заинтересованного лица (лиц); — наличие положений, обусловливающих информационную закрытость органов исполнительной власти, отсутствие или снижение государственного либо общественного контроля за законностью и обоснованностью принимаемых должностным лицом или государственным органом решений; — наличие положений, создающих необоснованно обременительные условия для реализации лицом или организацией своего права либо для исполнения своей обязанности, в том числе неоправданное усложнение процедуры согласования, требование представления необоснованно завышенного объема информации, документации; — наличие положений, дающих возможность должностному лицу произвольно, по собственному усмотрению выбирать норму, подлежащую применению; — наличие положений, анализ которых свидетельствует о предоставлении преимуществ отдельным субъектам правоотношений, отдельной группе субъектов правоотношений в конкурсных, аукционных процедурах; — использование неоднозначных или неустоявшихся понятий, формулировок, категорий оценочного характера, допускающих различное их толкование. Действительно, для деятельности государственных органов характерно развитие механизмов публичного обсуждения общественно значимых решений, при этом экспертизы и консультации с представителями гражданского общества до принятия решений носят фрагментарный характер и полностью зависят от усмотрения органов власти. Для решения поставленных проблем необходимо создать действенные каналы влияния гражданского общества (граждан, организаций, делового сообщества) на подготовку и принятие затрагивающих их права и законные интересы решений органов исполнительной власти, а также должны быть разработаны и внедрены механизмы: — раскрытия информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; — проведения обязательных публичных обсуждений подготавливаемых решений; — проведения обязательной общественной экспертизы социально значимых решений органов исполнительной власти; — включения представителей гражданского общества в коллегии надзорных органов, рабочие группы, другие структуры по подготовке нормативных правовых актов и иных затрагивающих права и законные интересы граждан и организаций решений органов исполнительной власти; — создания и деятельности при органах исполнительной власти общественных советов с участием представителей гражданского общества; — определения рейтингов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по критерию открытости; — ответственности за невыполнение обязательных требований законодательства. Кроме того, необходимо сформировать единый статус антикоррупционной экспертизы и институтов, лиц, ее осуществляющих, так как в настоящее время можно говорить о неопределенности и разобщенности критериев оценки данного правового института. Различная терминология, применяемая в действующем нормативно-правовом регулировании в отношении экспертизы, усложняет правоприменительную практику, не давая ей планомерно развиваться. Так, используются понятия «общественная экспертиза», «независимая экспертиза» и «научная экспертиза». Общественная экспертиза определяется участием в ее инициировании или проведении граждан и общественных организаций (объединений). Независимая экспертиза применяется к проектам административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг и проводится саморегулируемыми или иными организациями, осуществляющими свою деятельность в соответствующей сфере регулирования <14>. ——————————— <14> См., напр.: Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. N 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» // СЗ РФ. 2005. N 47. Ст. 4933.
Вызывает недоумение положение о том, что экспертизу должны проводить саморегулируемые организации или иные организации, осуществляющие свою деятельность в соответствующей сфере регулирования. Во-первых, экспертное заключение не может даваться от имени организации, так как эксперт (группа экспертов) несет личную ответственность за содержание экспертного заключения, а руководитель организации нет. Во-вторых, возникает вопрос, какие организации относятся к соответствующей сфере регулирования. В отдельных случаях для оценки качества нормативного правового акта или его проекта, внесенного на рассмотрение нормотворческого органа, по решению данного органа может проводиться научная (правовая, экономическая, финансовая, научно-техническая, экологическая и др.) экспертиза, при этом возможна и комплексная форма научной экспертизы, которая может включать в себя любое соотношение вышеперечисленных сфер. Экспертиза, независимо от того, как ее назвал законодатель (независимая, общественная, научная), должна различаться по предмету исследования и соответствовать следующим качественным критериям: 1) информированность как о направляемых на экспертизу материалах, документах, так и о проведении экспертизы и, конечно, о результатах, с учетом последующего устранения сделанных замечаний; 2) подбор профессиональных, компетентных и независимых экспертов (специалистов); 3) соблюдение качественных показателей и недопустимость формализма при проведении экспертизы; 4) осуществление экспертизы с учетом системного подхода; 5) научная обоснованность и законность выводов, содержащихся в заключении экспертов (специалистов); 6) личная ответственность экспертов (специалистов) за выводы, сформулированные в экспертном заключении. В настоящее время является необходимым создать единый механизм проведения экспертизы. Для этого следует решить следующие задачи: 1) сформулировать в действующем законодательстве единый подход к теоретическим основам экспертизы, в том числе путем применения единых терминов; 2) сформировать базовые субъекты экспертизы и их правовой статус; 3) отработать единую методологию проведения экспертизы; 4) нормативно закрепить механизм проведения экспертизы, ее обязательность и ответственность за неисполнение данных требований; 5) при проведении экспертизы учитывать уже сложившийся положительный опыт; 6) популяризировать и пропагандировать экспертизу с помощью широкого участия в этом процессе и средств массовой информации. Соответственно вышеуказанные требования должны распространяться на экспертизу всех нормативных правовых актов при необходимости устранения терминологического, предметного и содержательного диссонанса, при формировании единого понятийного аппарата, механизма проведения и ответственности.
