(Доровских Е. М.) («Журнал российского права», 2009, N 12)
КУЛЬТУРА КАК ФАКТОР НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ: ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
Е. М. ДОРОВСКИХ
Доровских Елена Митрофановна — научный сотрудник ИГП РАН, кандидат юридических наук.
Обеспечение национальной безопасности страны не может сводиться только лишь к укреплению обороноспособности и обеспечению эффективности специальных структур, охраняющих ее государственные и общественные интересы. Фундаментом такой безопасности являются экономическая независимость, сохранение страной, ее народом самобытной культуры, сознание самоценности последней и основанного на этом чувства собственного достоинства. Страна может многое потерять в материальном плане, но она способна возродиться, пока сохраняет свой духовный, культурно-интеллектуальный потенциал. Между тем разрушительные процессы, которые развивались на протяжении почти двух предшествующих десятилетий (оставим за скобками последние годы существования советского строя), затронули духовную сферу ничуть не меньше, чем экономическую. Поэтому, определяя в качестве стратегической цели модернизацию страны, ее инновационное развитие, важно тщательно разработать систему мер, направленных на сохранение и развитие культуры, то есть «инновационная экономика может сформироваться только в определенном социальном контексте как часть инновационной культуры, основанной на гуманистических идеалах, творческой свободе, на стремлении к улучшению качества жизни» <1>. ——————————— <1> Послание Президента РФ Д. А. Медведева Федеральному Собранию РФ // http://www. kremlin. ru/transcripts/5979.
Представляется, что совершенствование правовой основы модернизации в сфере культуры должно идти по двум направлениям: путем изменения действующих концептуальных документов по национальной безопасности и через разработку и принятие Концепции культуры и культурного развития страны. Безусловно, разработке подобных документов предшествуют всесторонние междисциплинарные научные исследования. Применительно к общественным наукам любые социальные явления не могут получить универсального описания, а должны рассматриваться в определенном конкретно-историческом и социокультурном контексте, который и предопределяет их содержание. Что касается первого направления, то в мае 2009 г. Указом Президента РФ была утверждена Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года <2>. В отличие от ранее действовавшей Концепции национальной безопасности <3> новый правовой акт содержит отдельный раздел, посвященный вопросам культуры. В нем в качестве целей обеспечения национальной безопасности названы: расширение доступа граждан к достояниям отечественной и зарубежной культуры через создание современных территориально распределенных информационных фондов; создание условий для творческой самореализации личности путем совершенствования системы культурно-просветительской работы, организации досуга и массового внешкольного художественного образования; содействие развитию культурного потенциала регионов Российской Федерации и поддержка региональных инициатив в сфере культуры (п. 79). ——————————— <2> См.: Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // СЗ РФ. 2009. N 20. Ст. 2444. <3> См.: СЗ РФ. 1997. N 52. Ст. 5909.
В Стратегии национальной безопасности признается первостепенная роль культуры для возрождения и сохранения культурно-нравственных ценностей, укрепления духовного единства многонационального народа России (п. 84). Вопросы культуры с той или иной степенью полноты нашли свое отражение во многих разделах упомянутого документа, но в силу традиционно сложившегося подхода к понятию национальной безопасности как средства достижения определенных стратегических целей, как определенного вида деятельности культура рассматривается в Стратегии не как определяющее средство обеспечения безопасности и суверенитета государства, а прежде всего в качестве объекта защиты, отсутствует признание первостепенной роли культуры в целом для национальной безопасности страны. Между тем представляется, что юридические методы обеспечения национальной безопасности должны разрабатываться, обосновываться и применяться с учетом социокультурных особенностей российского общества, а сама национальная безопасность наряду с ее традиционными составляющими (военной, политической, экономической) должна включать и социокультурную безопасность, т. е. создание условий, обеспечивающих сохранение и воспроизводство культурной идентичности российского общества, используя культуру (в ее широком понимании) как одно из главных средств достижения поставленных стратегических целей по модернизации общества и государства. Что касается второго направления совершенствования правовой основы модернизации в сфере культуры, то отсутствие соответствующего концептуального документа либо комплексного правового акта объясняется отчасти следующим. Во-первых, в период социалистического строительства утвердилось представление о культуре как о явлении, обладающем неким самовосполняющимся качеством и потому не требующем специального правового воздействия. Во-вторых, государственная поддержка и контроль были обращены на те ее сферы, которые наиболее соответствовали утилитарно-пропагандистскому подходу к культуре и служили реализации идеологической доктрины. Концептуальные подходы содержались в партийных документах, обеспечивая необходимую идеологическую направленность развития культурных процессов, а правовое регулирование осуществлялось преимущественно посредством принятия подзаконных нормативно-правовых актов — постановлений Правительства СССР, ЦК КПСС либо их совместных постановлений, постановлений Правительства РСФСР. Первым правовым актом, регулирующим социокультурные отношения, стали принятые в 1992 г. Основы законодательства Российской Федерации о культуре <4> (далее — Основы, Основы законодательства). В них были сформулированы следующие задачи, стоящие перед законодательством в данной сфере: обеспечение и защита конституционного права граждан на культурную деятельность; создание правовых гарантий для свободной культурной деятельности объединений граждан, народов и иных этнических общностей; определение принципов и правовых норм отношений субъектов культурной деятельности; определение принципов государственной культурной политики, правовых норм государственной поддержки культуры и гарантий невмешательства государства в творческие процессы (ст. 1 Основ). С принятием Основ претерпела изменения система управления культурой, значительная часть полномочий была передана региональным и местным органам, предусмотрено использование рыночных механизмов и возможности привлечения негосударственных инвестиций, закреплена ответственность государства перед гражданами за обеспечение условий для общедоступности культурной деятельности, культурных ценностей и благ. ——————————— <4> См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 46. Ст. 2615.
При формировании культурной политики базовыми, как и в большинстве стран мира, стали основные положения социальных гарантий в сфере культуры, зафиксированные во Всеобщей декларации прав человека 1948 г. <5>. Статья 27 этого документа гласит: «Каждый человек имеет право свободно участвовать в культурной жизни общества, наслаждаться искусством, участвовать в научном прогрессе… каждый человек имеет право на защиту его моральных и материальных интересов, являющихся результатом научных, литературных или художественных трудов, автором которых он является». Приоритет прав и свобод человека и гражданина, закрепленный в Конституции РФ 1993 г., и включение общепризнанных принципов и норм международного права в качестве составной части в правовую систему Российской Федерации (ст. 15 Конституции РФ) создают у государства определенные обязательства как по обеспечению прав граждан в сфере культуры, так и по защите культурной среды от тотального разрушения. В этих целях государству необходимо в полной мере использовать систему существующих правовых и экономических регуляторов, а также обеспечить разработку и применение новых адекватных современной ситуации способов воздействия на социокультурные процессы. ——————————— <5> См.: Права человека. Сборник международных договоров. Нью-Йорк: Организация Объединенных Наций, 1978. С. 1 — 3.
Для того чтобы оценить эффективность этих регуляторов, необходимо обратить более пристальное внимание на культуру как объект правового регулирования. Основы законодательства не содержат понятия «культура», ограничиваясь использованием и раскрытием терминов «культурная деятельность», «культурные ценности», «культурные блага», «творческая деятельность», «достоинство культур», «культурное наследие», «культурное достояние», «государственная культурная политика» и т. д. (ст. 3 Основ). В содержание статей Основ было заложено понимание прав и свобод человека в области культуры прежде всего как права на творчество (ст. 10 Основ), на приобщение к культурным ценностям (ст. 12 Основ), на получение гуманитарного и художественного образования (ст. 13 Основ), как положение творческих работников (ст. 27, 28 Основ) и т. д. Более широко трактуются права и свободы народов и иных этнических общностей. Так, они имеют право «на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение исконной культурно-исторической среды обитания» (ст. 20 Основ). Но ни это расширительное понимание культуры, ни закрепление в Основах законодательства положения об обязательном учете культурных аспектов во всех государственных программах экономического, экологического, социального, национального развития (ст. 7 Основ) не меняют того, что под культурой понимают «весьма ограниченный круг явлений: театр, музеи, эстраду, музыку литературу, — иногда даже не включая в понятие культуры науку, технику, образование…» Между тем культура, по словам Д. С. Лихачева, — это «огромное целостное явление, которое делает людей, населяющих определенное пространство, из просто населения — народом, нацией. В понятие культуры должны входить и всегда входили религия, наука, образование, нравственные и моральные нормы людей и государства» <6>. ——————————— <6> Лихачев Д. Избранные труды по русской и мировой культуре. СПб., 2006. С. 348 — 349.
О предпочтительном определении культуры как совокупности ярко выраженных черт — духовных и материальных, интеллектуальных и эмоциональных, характеризующих общество или социальную группу; охватывающей помимо искусства и литературы образы жизни, основные права человека, системы ценностей, традиции и веры, свидетельствуют и положения международных документов, например заключительной Декларации, принятой Всемирной конференцией по политике в области культуры в Мехико 6 августа 1982 г. (Декларация Мехико по политике в области культуры) <7>. ——————————— <7> См.: Mexico City Declaration on Cultural Policies // http://portal. unesco. org/culture/en/files/12762/11295421661mexico_en. pdf/mexico_en. pdf.
Таким образом, если исходить из широкого понимания культуры, то упомянутые выше ее составляющие обладают функциональными особенностями и, как правило, каждая из них регулируется отдельным правовым актом. Подобная конкретизация неизбежна и оправданна. Таковы Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. N 78-ФЗ «О библиотечном деле», Федеральный закон от 26 мая 1996 г. N 54-ФЗ «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации», Федеральный закон от 6 января 1999 г. N 7-ФЗ «О народных художественных промыслах», Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 «Об образовании», Закон РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 «О средствах массовой информации», Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия» <8> и др. По этому же пути развивается регулирование и в сфере национальной безопасности (например, утвержденная Президентом РФ в сентябре 2000 г. Доктрина информационной безопасности Российской Федерации <9>). Представляется, что преимущества и приоритет, отдаваемые подобной специализации, не исключают потребности в появлении комплексных по своему содержанию правовых актов, к которым следует отнести, например, Закон РФ от 25 октября 1991 г. N 1807-1 «О языках народов Российской Федерации», Федеральный закон от 17 июня 1996 г. N 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» <10>. ——————————— <8> См.: СЗ РФ. 1995. N 1. Ст. 2; 1996. N 22. Ст. 2591; 1999. N 2. Ст. 234; Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 300. Ст. 1797; 1992. N 7. Ст. 30; СЗ РФ. 2002. N 26. Ст. 2519. <9> См.: РГ. 2000. 28 сент. <10> См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1991. N 50. Ст. 1740; СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2965.
Принятие специального правового акта в рассматриваемой сфере в определенной степени противоречило бы и тенденциям развития российского законодательства, и пониманию культуры как некого многовекторного явления. Однако необходимость в обеспечении общенационального культурного пространства и единства граждан, в формировании общенациональных норм и стандартов социально-культурной самоидентификации личности и повышении эффективности социальной регуляции требует разработки и принятия Концепции культуры и культурного развития страны <11>, в которой бы были конкретизированы и развиты положения, уже содержащиеся в Стратегии национальной безопасности. Определенные разработки в данной сфере существуют, но большинство из них посвящено вопросам совершенствования законодательства о культуре <12>. Между тем развитие последнего, формирование современной правовой базы в рассматриваемой сфере должны вестись, на наш взгляд, на основе концептуального определения направлений культурного развития на ближайший период. ——————————— <11> См.: Доровских Е. М. Правовые аспекты национально-языковой политики в Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. N 11. С. 65. <12> См., например: Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М., 2004. С. 735 — 746.
Вне зависимости от степени и форм вовлеченности государства в регулирование сферы культуры основные задачи, стоящие здесь, могут быть сведены к следующим: доступность и гарантии качества культурных благ и услуг для возможно большего числа людей; гарантии возможности личной самореализации в сфере культуры; обеспечение качественного уровня развития культуры путем оказания финансовой поддержки творческим работникам; создание социально-правовых условий, способствующих развитию культуры; преодоление неравенства в сфере культуры между субъектами Федерации, регионами, городом и сельской местностью, между социальными, возрастными группами и т. д.; защита национальных языков, национальных культур и местных культурных особенностей; защита природной среды, историко-культурного ландшафта, охрана исторических памятников и защита культурного наследия. Для реализации этих задач государство помимо правового воздействия способно эффективно использовать экономические регуляторы: различные виды прямого и непрямого финансирования (ежегодные бюджетные ассигнования, субсидии, налоговые льготы, льготные кредиты, тарифы и цены, стипендии, гранты, премии и т. п.). Главной задачей следовало бы считать использование культурной политики как инструмента для создания качественно лучшего общества, где каждый может свободно развивать свои способности и таланты. Реализация этой задачи невозможна без демократизации культуры в целом и поддержки национальных культур как формы выражения национального самосознания. Последнее является одним из важнейших аспектов культурной политики Российской Федерации. Несмотря на то, что по численным показателям Россия и приближается к мононациональным странам (80% населения составляют русские), исторические традиции, сложившиеся взаимосвязи и взаимопроникновение различных национальных культур народов России, современное состояние ее национально-государственного устройства делают российское общество обществом многих национальных культур и культурных традиций. Баланс между двумя направлениями культурной политики — сохранение достижений и развитие русской культуры как единого целого и развитие национальных культур народов, населяющих Российскую Федерацию, — может быть найден в процессе децентрализации управления в сфере культуры и развитии национально-культурной автономии. Общая направленность культурной политики во многом определяется состоянием экономики страны и уровнем политической стабильности в обществе. В то же время свое влияние на развитие культуры, далеко не всегда позитивное, оказывают процессы глобализации экономики, политики, культуры, происходящие в современном мире. Порой они становятся реальной угрозой самобытности и многообразию национальных культур, на которые интенсивно воздействую такие факторы, как урбанизация, усложнение социальных структур, рост влияния средств массовой информации на культуру, коммерциализация культуры, «американизация» образа жизни и культурного досуга, расширение досуговой сферы в ущерб иным сферам культурной деятельности. Правильный выбор стратегии культурного развития страны становится жизненно важным не только для сохранения собственно культуры, но и для самосохранения российского общества как такового, что является главной целью национальной безопасности. К наиболее важным направлениям решения этой задачи следует отнести следующие. 1. Установление наиболее рационального разграничения функций и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере воспитания, образования, науки и культуры (п. «е» ст. 72 Конституции РФ), в связи с чем федеральным органам необходимо сосредоточиться на выработке общей политики и принятии ряда основополагающих нормативных актов, относящихся к этой сфере, а также решении возникающих здесь финансовых проблем. В условиях федеративного государственного устройства очевидно рациональнее сконцентрировать внимание общегосударственных органов на гарантиях качества, республиканских и местных органов на гарантиях доступности, культурного обслуживания и участия граждан в культурной жизни по месту жительства. Правовые механизмы социальных и экономических гарантий должны быть более тщательно сбалансированы и сконцентрированы частично в центре, частично делегированы субъектам Федерации; экономические гарантии в большей степени должны концентрироваться на уровне субъектов Федерации и на местном уровне. Таким образом, приоритет должен отдаваться политическому принципу субсидиарности, когда Федерация играет вспомогательную роль в усилиях своих субъектов и местных органов по развитию и содействию культурной деятельности. В тех же целях должна эффективно использоваться национально-культурная автономия. 2. Решение проблемы финансирования в сфере культуры может быть достигнуто не только частичным пересмотром структуры государственного бюджета с обеспечением приоритетного финансирования культуры <13>, но и реальным выделением бюджетных ассигнований на нужды культуры и использованием их строго по назначению. ——————————— <13> См.: Федеральная целевая программа «Культура России (2006 — 2011 годы)», утверждена Постановлением Правительства РФ от 8 декабря 2005 г. N 740 // СЗ РФ. 2005. N 51. Ст. 5528; Федеральная целевая программа «Культура России (2001 — 2005 годы)», утверждена Постановлением Правительства РФ от 14 декабря 2000 г. N 955 // СЗ РФ. 2000. N 52. Ч. II. Ст. 5143.
Не менее важной остается и необходимость разрешения противоречия между объективной необходимостью децентрализации и реальной концентрацией финансовых средств. Отчасти процесс децентрализации управления в сфере культуры фактически начался в 90-х гг. в силу сложного экономического положения страны, однако недостаточность бюджетных ассигнований на культуру и отсутствие финансовых возможностей для этого на местах имеют место и сейчас. Изменить спонтанный характер этого процесса во многом можно было бы за счет более интенсивного привлечения разных источников финансирования и создания специальных общественных и государственных организаций и различных фондов <14>. ——————————— <14> См., например: Указ Президента РФ от 21 июня 2007 г. N 796 «О создании фонда «Русский мир» // СЗ РФ. 2007. N 26. Ст. 3166.
Очевидна необходимость дальнейшей дифференциации налогообложения по отраслям экономики, в том числе и по культуре. Представляется, что наибольшее значение имеет здесь льготное налогообложение, поощряющее участие частных лиц в финансировании различных культурных проектов, в частности тех, которым оказывается государственное содействие. Привлечению частных лиц и организаций к сотрудничеству с государством в области финансирования культуры, развитию спонсорства может способствовать принятие специальных налоговых законов, касающихся исторического и художественного наследия, содействия творческой самоорганизации граждан, развития библиотечного дела, внедрения информационных технологий, сферы зрелищ и т. п. Кроме того, особенности творческой деятельности — ее неконтролируемый характер, резкие колебания доходности и т. д. — требуют совершенствования законодательства о налогообложении творческих работников. 3. Стратегическим направлением деятельности государства в сфере культуры должно стать сохранение и защита культурного наследия, культурной памяти всех народов РФ и приобщение людей к современным культурным ценностям. Совершенно очевидна целесообразность и необходимость поддержки культуры и как формы выражения национального самосознания, и как средства воспитания и просвещения широких слоев населения, особенно культурного и эстетического воспитания подрастающего поколения, поскольку от него зависит будущее и культуры, и общества. Появление новых технологий воспроизведения видео — и аудиопродукции способствовало тому, что сфера потребления культуры все больше стала перемещаться на дом, в связи с чем ряд объектов правового регулирования в сфере культуры требует особенно пристального внимания. Сюда можно отнести, прежде всего, те сферы культурной деятельности, которые в силу присущей им возможности массового охвата населения в наибольшей степени способны воздействовать на сознание людей. Неизбежно встает проблема контроля за качеством культурных услуг, общей направленности программ и информации, получаемых гражданами через средства массовой информации. Уже существующее здесь законодательство, как показала практика, требует дальнейшего совершенствования, целью которого должно быть создание политически независимых культурных организаций и советов, осуществляющих такой контроль в интересах всего общества, контроль, связанный с порицанием со стороны общества, не имеющий ничего общего с политической цензурой недавнего исторического прошлого. Еще одной проблемой является противодействие засилью низкопробной печатной, видео — и аудиопродукции, которое зачастую несет с собой массовая культура. Эффективность законодательства здесь может быть достигнута, в частности, применением административных мер в совокупности с особыми правилами распространения этой продукции, с усилением налогового пресса и т. п. 4. Особое внимание должно быть обращено на правовое регулирование в сфере языковых отношений. Многонациональная структура населения Российской Федерации заметно усиливает потребность в создании эффективных правовых регуляторов для поддержания баланса национальных, и в частности этнолингвистических, интересов. Рост национального самосознания между тем сказывается и на отношении к национальному языку как части национальной культуры, которому необходимо не только обеспечить сферы использования, но и создать условия для его развития и сохранения как части национального культурного наследия. Действующее законодательство отражает в основном государственно-правовой аспект проблемы. В то же время социокультурная сторона проблемы регулирования языковых отношений не получила в нем достаточного отражения. В связи с этим встает вопрос о необходимости расширения и совершенствования правового регулирования в сфере языковых отношений. Защита национальной культуры, ее самобытности от всего, что способно нанести ей ущерб или грозит разрушительными последствиями, должна вестись на основе тщательно разработанной концепции культуры и культурного развития. На первое место в современной ситуации выдвигается задача государственной эффективной поддержки науки и культуры, людей, работающих в этих сферах. В своей основе она может быть решена только на федеральном уровне, что предполагает разработку специальных государственных программ, включающих в себя и принятие ряда нормативных, в том числе и законодательных, актов. Должен вестись поиск эффективных мер, способных противостоять потере страной своего интеллектуального потенциала. Представляется необходимой разработка специальной программы под условным названием «Уважение к своей стране, ее истории и культуре». Ее цель должна состоять в том, чтобы эффективно противодействовать потоку литературы, теле — и радиопередач, несущих разрушительный морально-этический заряд. Программа могла бы предусматривать меры, касающиеся как развития образования, так и содействия развитию издательской деятельности, созданию кино — и телепродукции гуманистического содержания, возможно, и при прямом заказе со стороны государства. Принятие серии законодательных и административных мер должно базироваться на том, что культура является неотъемлемой частью социальной жизни и в связи с этим культурная политика должна рассматриваться в более широком контексте общей политики государства <15>. Слова известного мексиканского правоведа Д. Валадеса о правовой культуре справедливо можно отнести и к культуре в целом: «…это сумма опытов и возможностей; это процесс, в ходе которого аккумулируется прошлое и подготавливается будущее» <16>. ——————————— <15> См.: Рекомендация ЮНЕСКО об участии и вкладе народных масс в культурную жизнь 1976 г. // http://www. unesco. ru. <16> Валадес Д. Язык права и право языка. М., 2008. С. 59.
Библиографический список
Валадес Д. Язык права и право языка. М., 2008. Доровских Е. М. Правовые аспекты национально-языковой политики в Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. N 11. Костина А. В. Национальная культура — этническая культура — массовая культура: Баланс интересов в современном обществе. М., 2009. Лукашева Е. А. Человек, право, цивилизации: нормативно-ценностное измерение. М., 2009. Нерсесянц В. С., Муромцев Г. И., Мальцев Г. И., Лукашева Е. А., Варламова Н. В., Лапаева В. В., Соколова Н. С. Право и культура. М., 2002. Общая теория прав человека / Под ред. Е. А. Лукашевой. М., 1996. Право и культура / Под общей ред. В. К. Егорова, Ю. А. Тихомирова, О. Н. Астафьевой. М., 2009.
