(Карпович О. Г.) («Российская юстиция», 2010, N 4)
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ В РОССИИ
О. Г. КАРПОВИЧ
Карпович О. Г., доктор юридических наук, профессор.
В статье рассматриваются актуальные вопросы борьбы с коррупцией в России. Автором высказываются предложения по усовершенствованию мер борьбы с коррупцией.
Ключевые слова: криминалистика, коррупция, борьба с коррупцией.
The article deals with topical issues of corruption in Russia. The author gives suggestions on how to improve measures to combat corruption.
Специально-криминологические мероприятия разрабатываются и осуществляются применительно к разным видам преступлений и типам преступного поведения, к различным сферам общественной жизни, социальным группам, ибо они характеризуются особенностями процессов детерминации <1>. ——————————— <1> Сахаров А. Б. Указ. соч. С. 70.
Профилактика на специально-криминологическом уровне органично дополняет и конкретизирует общесоциальную. Меры специально-криминологической профилактики строго целенаправленны, специализированны и так или иначе локализованы во времени и пространстве применительно к определенным объектам и субъектам, срокам проведения и т. д. Эффект профилактики преступлений мерами экономического, социального, политического, культурно-воспитательного характера достигается главным образом в результате общесоциальных мер, но аналогичные по содержанию мероприятия могут осуществляться (по крайней мере, активно инициироваться) и в рамках специально-криминологической деятельности. Правовые меры могут, как отмечалось, входить в состав общесоциальной профилактики, но они в несравненно большей степени характерны для специально-криминологической. Меры специального предупреждения преступности разнообразны и могут быть классифицированы по разным основаниям. В зависимости от степени криминогенности личности различаются: меры первичной профилактики (направленные на оздоровление микросреды, коррекцию поведения) и меры предупреждения повторных преступлений. С учетом их правовой формы различаются меры, предусмотренные в различных отраслях права, и меры, основанные на нормах права (правовое воспитание). По видам преступлений специальные меры можно разделить на меры предупреждения корыстных, корыстно-насильственных, профессиональных, экономических, налоговых, коррупционных преступлений и т. д. Органы внутренних дел, прокуратура, суд являются участниками широкого круга правоотношений, возникающих в сфере борьбы с преступностью — почти всеми ее видами, формами и разновидностями. Их профилактическая деятельность так или иначе направлена на любые из известных причин и условий преступности. В целом эти три специализированных государственных субъекта криминологической профилактики обладают большим антикриминогенным потенциалом, в их распоряжении разнообразные способы и методы воздействия на причинный комплекс преступности. Органы внутренних дел выполняют большой объем работы по специально-криминологической профилактике. Их особая роль в этом деле определяется разнообразием и широтой компетенции, обширным спектром полномочий по осуществлению оперативно-розыскной, административно-юрисдикционной, уголовно-процессуальной и иных видов деятельности по борьбе с правонарушениями и основной массой преступлений; наличием в структуре разных служб и подразделений, включая такие, которые специализируются на криминологической профилактике, и некоторыми другими факторами <2>. ——————————— <2> См.: Алексеев А. И., Герасимов С. И., Сухарев А. Я. Криминологическая профилактика: теория, опыт, проблемы. М.: Норма, 2001; Берензон А. Д., Эминов В. Е. О вербальной концепции модели прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов // Труды МГЮА. 1997. N 2. С. 133 — 141; Криминология: Учебник / Под ред. Г. Л. Касторского. СПб., 2007; Криминология: Учебник для юридических вузов / Под ред. В. Н. Бурлакова, В. П. Сальникова, С. В. Степашина. СПб., 1999; Криминология — XX век / Под ред. В. Н. Бурлакова, В. П. Сальникова. СПб., 2000; Шестаков Д. А. Криминология: новые подходы к преступлению и преступности: криминогенные законы и криминологическое законодательство. Противодействие преступности в изменяющемся мире: Учебник. СПб., 2006.
Однако и сами правоохранительные органы нуждаются в тщательном государственном и общественном контроле на предмет профилактики коррупционных преступлений. При исследовании проявлений коррупции в системе правоохранительных органов И. А. Савенко уделила особое внимание коррупционным процессам в судебной системе. В качестве специальной предупредительной меры она предлагает: ввести механизм случайного распределения судебных дел через компьютерную систему, разработать специальные бланки с несколькими степенями защиты, имеющими серию и номер, и ввести их использование для вынесения судебных решений, а также реестр, где каждый судья будет обязан регистрировать вынесенное по делу решение или приговор во избежание возможности изменения принятого решения; проводить служебные расследования в случае необоснованной передачи дела от одного судьи к другому <3>. ——————————— <3> Савенко И. А. Коррупционные преступления и меры их предупреждения: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2006. С. 21.
С. А. Алтухов абсолютно верно указывает, что выявление факторов, влияющих на криминальное поведение сотрудников милиции, а также изучение личности данной категории граждан не является самоцелью, а выступает необходимым условием целенаправленной борьбы с опасными, подрывающими авторитет власти преступлениями. Борьба с коррупционной преступностью сотрудников милиции не может быть сведена только к выявлению и наказанию виновных. Основной акцент, по мнению исследователя, должен быть сделан на разработке и осуществлении системы мер упреждающего характера <4>. ——————————— <4> Алтухов С. А. Преступления сотрудников милиции (понятие, виды и особенности профилактики). СПб., 2001. С. 193.
На первоначальном этапе следует повысить эффективность системы отбора кандидатов на службу в правоохранительные органы. К сожалению, в настоящее время проблема укомплектования служб и подразделений органов внутренних дел высококвалифицированными кадрами является одной из острых. Достаточно низкий престиж службы в милиции, отсутствие надежных социально-правовых гарантий сотрудников, неадекватное материальное стимулирование их труда не способствуют созданию объективных условий для конкурсного набора кандидатов; отсутствие реального конкурса приводит к тому, что часть кандидатов, поступивших на службу в милицию, не отвечает предъявляемым требованиям. Превентивная политика должна осуществляться с учетом позитивного опыта, накопленного в советский период развития государства, когда в стране существовала разветвленная и влиятельная система органов народного и партийного контроля, обладавших широкими полномочиями. В то же время необходимо помнить, что на уровне специального предупреждения коррупции сотрудников правоохранительных органов традиционный набор профилактических мер недостаточно эффективен, а в ряде случаев неприемлем. В данном контексте весьма убедительным выглядит мнение вышеуказанного автора об использовании оперативно-розыскных сил, средств и методов <5>. ——————————— <5> Алтухов С. А. Указ. соч. С. 225.
Согласно ст. 3 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» существует четыре основных принципа ОРД: законность, уважение и соблюдение прав и свобод человека и гражданина, конспирации, сочетание гласных и негласных методов и средств. Первым двум из них законодатель дал определение конституционных, т. е. основанных на конституционных нормах, развивающих и конкретизирующих их. Принципы законности, уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина традиционно относятся к общеправовым принципам, т. е. характерным для всех отраслей права. Их закрепление в данной статье обусловлено: 1) специфичностью правовых основ ОРД, до недавнего времени регламентировавшейся только ведомственными нормативными актами; 2) тем, что сущность ОРД предполагает некоторые ограничения конституционных прав и свобод граждан, попавших в ее сферу. Принципы конспирации и сочетания гласных и негласных методов и средств неизвестны другим отраслям права, поэтому их традиционно относят к специальным (отраслевым) принципам. Основным адресатом правовых норм о принципах ОРД являются осуществляющие ее органы, их должностные лица. Они обязаны действовать на основе определенных законом принципов и отвечать за их нарушение <6>. ——————————— <6> См.: Смирнов А. А., Теплов Э. П. Оперативно-розыскная деятельность: история и современность (по открытым отечественным и зарубежным источникам). СПб., 2007; Теория оперативно-розыскной деятельности / Под ред. К. К. Горяинова, В. С. Овчинского, Г. К. Синилова. М., 2006; Основы оперативно-розыскной деятельности: Учебник для юридических вузов / Под ред. В. Б. Рушайло. СПб., 2001.
М. П. Смирнов абсолютно правильно указывает, что если посмотреть на решение задач ОРД в зависимости от ее субъектов, то к числу задач криминальных подразделений органов внутренних дел Российской Федерации согласно ст. 8 Закона РФ «О милиции» относятся: 1) выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия обязательно; 2) организация и осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от исполнения уголовного наказания, без вести пропавших, и иных лиц в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации <7>. ——————————— <7> Смирнов М. П. Комментарии оперативно-розыскного законодательства РФ и зарубежных стран: Учебное пособие. М., 2002. С. 27.
Этот перечень свидетельствует о том, что милиция четко ориентирована на применение ОРД в интересах борьбы с преступностью. Выявление преступлений, а также установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших, используются как организационно-тактическая форма ОРД в комплексе с иными формами ОРД (оперативная проверка, оперативная разработка, оперативно-розыскное сопровождение предварительного расследования), обеспечивающими в итоге разрешение и таких задач ОРД, как предупреждение, пресечение, раскрытие преступлений. Комплексно применять все формы ОРД вправе, например, в органах внутренних дел основные отраслевые оперативные службы <8>. ——————————— <8> Там же.
Не вызывает сомнений позиция отечественных ученых, что для профилактики коррупционного поведения сотрудников милиции необходимо создание системы своевременного выявления среди них лиц, склонных к совершению преступлений <9>. ——————————— <9> См.: Бовин Б. Г., Калашников М. О., Беспалова Е. В. Методические рекомендации по психологическому изучению и отбору кандидатов в оперативные службы ОВД. М., 1995; Варламов В. А. с соавт. Проведение полиграфных проверок при решении кадровых вопросов // Опыт использования полиграфа в профилактике и раскрытии преступлений в ГУВД Краснодарского края. Краснодар, 1997. С. 35; Динека В. И. Уголовная ответственность сотрудников органов внутренних дел за превышение власти или служебных полномочий: Учебное пособие. М., 1994; Фалалеев М. Чистка мундиров. 2008. 14 октября. N 214. С. 1, 6.
«С учетом систематизации ряда факторов, характеризующих поведение сотрудника как при выполнении служебных обязанностей, так и в условиях проведения отдыха или досуга, можно не только выявлять степень его личностных деформаций, но и прогнозировать возможность совершения противоправных проступков. Критериями, позволяющими из общего числа сотрудников того или иного подразделения выявить субъекты повышенного риска, могут выступать следующие данные: — совместное проведение досуга с членами организованных преступных группировок, а также поддержание неделовых контактов с лицами, обоснованно подозреваемыми в противоправной деятельности; — приобретение дорогостоящих предметов роскоши, частые поездки за рубеж, наличие крупных сумм денег; — непринятие мер по явным фактам преступных действий отдельных лиц, консультирование лиц, пытающихся уйти от уголовной ответственности; — неделовые связи с «разрабатываемым контингентом»; — частые невыходы на службу, регулярное предъявление больничных листов, постоянные перемены места службы и т. д.» <10>. ——————————— <10> Алтухов С. А. Указ. соч. С. 225.
Развернутый криминологический анализ выявленных характеристик поведенческой активности сотрудников и их индивидуально-личностных особенностей позволяет своевременно выявить коррупционеров из числа сотрудников и не допустить предательства ими интересов службы. В настоящее время руководством МВД РФ предусмотрены системные меры профилактики и противодействия коррупции, охватывающие все этапы службы сотрудника — от поступления в органы внутренних дел до увольнения в отставку. В должностные обязанности всех руководителей вменены требования по проведению с каждым сотрудником индивидуально-воспитательной работы. Грамотное, творческое сочетание воспитательных мер с усилением контроля за поведением милиционеров на службе и в быту, своевременное решение всех вопросов их социальной защищенности, безусловно, приводят к большей эффективности, чем лишь жесткие карательные меры. В МВД Республики Беларусь, России, Украины, Казахстана разработаны и утверждены антикоррупционные стандарты поведения сотрудников силовых структур, являющиеся составной частью Кодекса профессиональной этики. В указанных странах начинает действовать институт поручительства при поступлении кандидатов на службу в органы внутренних дел, на учебу в ведомственные образовательные учреждения, при назначении на вышестоящие руководящие должности. Как сообщил в интервью «Российской газете» Р. Нургалиев, в министерстве создана картотека лиц, которым было отказано в приеме на службу или на учебу по отрицательным мотивам. Например, за употребление наркотиков, наличие связей в преступной среде и тому подобное. Таким образом, проводится дополнительная, тщательная проверка всех кандидатов, поступающих на службу в милицию. Эта картотека вошла в создаваемый единый межведомственный банк данных по вопросам противодействия коррупции. Учитывая, что контролировать милицию должны общественные организации и средства массовой информации, руководство МВД расширяет связи с институтами гражданского общества, повышает информационную открытость органов внутренних дел. «Для профилактики коррупции считаю важным более полно задействовать возможности реестра дисквалифицированных лиц. Он содержит данные о чиновниках и предпринимателях, которым по приговору суда запрещено занимать руководящие должности за коррупционные преступления. С апреля 2007 г. он формируется в Главном информационно-аналитическом центре МВД на основе информации, поступающей из судов. На сегодняшний день в реестре более 5,3 тысячи фамилий. Здесь люди, которые совершили коррупционное преступление и были осуждены. Причем не обязательно приговорены к лишению свободы. Наказание может быть и условным. Главное, что они по приговору суда не могут занимать руководящие должности. Очень важно, чтобы кадровики госучреждений, различных организаций и предприятий сверялись с этим реестром при приеме кого-либо на работу. Эта информация может быть получена по запросу любого гражданина или юридического лица. Ее использование позволит существенно ограничить возможности уличенных в коррупции бывших чиновников получать престижную работу или участвовать в выборах в органы государственной власти или местного самоуправления» <11>. ——————————— <11> Фалалеев М. Чистка мундиров // Российская газета. 2008. 14 октября. N 214. С. 6.
Несомненно, важную роль в предупреждении коррупционных преступлений, совершаемых сотрудниками милиции, должна играть виктимологическая профилактика. Это в определенной мере обусловлено тем, что потерпевшие от противоправных действий сотрудников милиции зачастую сами провоцировали последних (каждый четвертый опрошенный сотрудник правоохранительных органов считает, что инициаторами дачи взятки выступают не государственные служащие, а сами граждане) <12>. ——————————— <12> Там же. С. 225 — 226.
Как мы уже указывали, виктимологическая профилактика занимает особое место в системе криминологической превенции, хотя лишь в последние годы ей стало уделяться повышенное внимание (имеется в виду профилактика коррупционных преступлений). Виктимологическое направление в структуре специально-криминологической предупредительной работы обладает определенной спецификой. 1. Виктимологическая профилактика имеет свой самостоятельный объект позитивного воздействия — реальных и потенциальных жертв преступлений. 2. Информационное обеспечение виктимологической профилактики помимо использования общих для нее и для криминологической профилактики информационных источников связано с применением специальных схем выявления ее объектов (в частности, с использованием классификаций жертв и виктимноопасных ситуаций). 3. Методы виктимологической профилактики и формы, в которых она осуществляется, основаны в первую очередь на убеждении. 4. Общая и индивидуальная виктимологическая профилактика осуществляется также на основе широкого использования возможностей взаимопомощи населения. 5. Виктимологическая профилактика осуществляется также путем нейтрализации опасных ситуаций, в которых еще не проявились возможные причинители вреда и имеются условия, позволяющие ориентироваться лишь на определенные типы потенциальных жертв. 6. Виктимологическая профилактика имеет своей задачей предотвращение так называемых «инверсионных преступлений», в которых происходит смена ролей «преступник — жертва» путем воздействия на потенциальных жертв. 7. Виктимологическая профилактика преступлений имеет и организационные особенности, связанные со специальной подготовкой сотрудников правоохранительных органов, созданием специальных учетов виктимологически уязвимых объектов, организацией специальной психолого-педагогической службы органов внутренних дел <13>. ——————————— <13> См.: Бурданова В. С., Быков В. М. Виктимологические аспекты криминалистики. Ташкент, 1981; Вандышев В. В. Жертвы тяжкого преступного насилия: социально-правовые аспекты использования виктимологических данных в правоохранительной сфере. СПб., 2007; Коновалов В. П. Изучение потерпевших с целью совершенствования профилактики правонарушений. М., 1982; Ривман Д. В. Виктимологические факторы и профилактика преступлений. Л., 1975; Ривман Д. В., Устинов В. С. Виктимология. Н. Новгород, 1998; Сорокотягина Д. А. Собирание и использование данных о личности потерпевшего с целью расследования преступлений: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Свердловск, 1978; Сидоренко Э. Л. Отрицательное поведение потерпевшего и уголовный закон. СПб., 2003; Франк Л. В. Потерпевшие от преступления и проблемы советской виктимологии. Душанбе, 1977.
С нашей точки зрения, виктимологическая профилактика коррупционных преступлений, представляет собой совокупность государственных и общественных мер, направленных на предупреждение коррупционной преступности путем снижения у населения и отдельных граждан риска стать жертвами коррупции. Мероприятия виктимологической профилактики коррупции могут включать в себя: 1) изготовление и распространение специальных брошюр-предостережений о том, как уберечься от коррупции и не стать жертвой этого преступления (например, в 2009 г. Федеральное агентство по образованию выпустило содержательную брошюру «Зачетка без взяток», которая была разослана в 150 российских вузов и различные молодежные организации); 2) извещение граждан через СМИ об имевших на территории региона фактах совершения коррупционных преступлений, типичных действиях коррупционеров и о том, как следует поступать гражданам в подобных случаях; 3) оказание практической помощи гражданам в технической и физической защите от данного вида преступлений; 4) разработка и внедрение специальных средств, позволяющих обеспечить экстренный вызов работников милиции; 5) проведение целенаправленных бесед с родителями, педагогами, школьниками, студентами о том, как следует вести себя и что делать в случае, когда граждан пытаются втянуть в коррупционные отношения; 6) проведение бесед с теми категориями населения, социальное положение и профессиональная деятельность которых вызывают повышенный интерес коррупционеров. Грамотная, своевременная виктимологическая профилактика способствует процессу девиктимизации, который представляет собой вид профилактической работы, имеющей целью нейтрализацию или устранение негативных последствий виктимизации. Девиктимизация направлена на нейтрализацию чувства страха перед чиновничьим произволом у населения, на поднятие престижа правоохранительных органов. Положительную роль здесь играют общественные приемные, телефоны доверия. Успешность осуществления превентивных мероприятий во многом определяется последовательной, согласованной, взаимодополняющей деятельностью различных государственных структур. Так, Счетная палата традиционно показывает высокие результаты при выявлении коррупционных рисков, фиксировании фактов коррупции и особенно в профилактике экономических, налоговых и коррупционных преступлений. Как указывает С. В. Степашин, «первостепенный вопрос — вопрос эффективности управления финансовыми ресурсами, прогнозирование рисков при использовании бюджетных средств. А неэффективное использование казенных денег и коррупция всегда рядом. Материалы по наиболее крупным злоупотреблениям мы передаем в Генеральную прокуратуру. По нашим материалам ежегодно возбуждается порядка 200 дел. В 2006 — 2007 гг. 11 чиновников были осуждены, более 30 человек привлечены к административной ответственности. Наиболее серьезные проверки мы проводим вместе с сотрудниками правоохранительных органов. У них — оперативное сопровождение. У нас — возможность провести финансово-бюджетный анализ. Такой тандем мне представляется наиболее эффективным» <14>. ——————————— <14> См.: http://www. vz. ru; http://www. rg. ru
В Совете по противодействию коррупции С. В. Степашин возглавил рабочую группу по повышению профессионального уровня юридических кадров и правовому просвещению; под его непосредственным руководством подготовлены действенные предложения по профилактике коррупционных преступлений в бюджетной сфере. В рамках правового просвещения ежедневно выходит телевизионный правовой канал «Закон-ТВ», который вещает 16 часов в сутки. В то же время председатель Счетной палаты РФ считает нецелесообразным создание специального государственного органа по борьбе с коррупцией: «У нас есть Конституция, Закон о госслужбе. Есть МВД, ФСБ, Генеральная прокуратура с огромными полномочиями, Счетная палата, Федеральная служба по финансовому мониторингу, Росфиннадзор, Минюст… Новое ведомство здесь не поможет. Создан Совет по противодействию коррупции, куда вошли силовики, юристы, экономисты, политики. Возглавляет его президент страны. Совет определяет общую политику, направления, координирует эту деятельность в общенациональных масштабах. Это оптимально. А вообще-то говоря, борьба с коррупцией — «полевая» работа. И у каждого ведомства должна быть своя линия наступления» <15>. ——————————— <15> Панина Т. У борьбы с коррупцией нет делянок // Российская газета. 2008. 24 сентября. С. 10.
Таким образом, не вызывает сомнений, что при выработке современных стратегий борьбы с коррупционными преступлениями необходимо делать акцент на усиление институтов государственной власти, на повышение правосознания рядовых граждан, на активизацию деятельности общественных организаций. Необходимо провести реорганизацию правоохранительных органов, которая бы позволила улучшить эффективность их работы. Следует обратить особое внимание на создание системы социального правового контроля, предполагающего организацию жизни и деятельности как конкретных чиновников, так и государственных структур на основе демократических законов. Учитывая высокую приспособляемость коррупционных процессов к меняющимся условиям социальной действительности, необходимо дальнейшее изучение скрытых, «закамуфлированных» коррупционных технологий, которые в дальнейшем должны получать соответствующую уголовную или административную оценку. На уровне государств СНГ необходимо создание специальной независимой комиссии с широкими полномочиями, руководство которой было бы надежно защищено от любых внешних воздействий. На сегодняшний день вызывает озабоченность тот факт, что в странах СНГ еще не выработаны действенные механизмы осуществления взаимодействия и плодотворного сотрудничества государственных антикоррупционных структур с институтами гражданского общества.
