Александрова Вера Анатольевна, старший прокурор отдела по надзору за исполнением федерального законодательства управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе, старший советник юстиции.
Автор рассказывает о результатах проверки органов исполнительной власти всех уровней, обладающих контрольно-надзорными функциями, а также реализующих разрешительные процедуры, на наличие коррупционных связей с организациями, оказывающими услуги в различных сферах деятельности, проведенной органами прокуратуры Дальневосточного федерального округа.
Ключевые слова: органы исполнительной власти; контрольно-надзорные функции; коррупция; коррупциогенные нормы; государственные служащие.
Observance of anti-corruption legislation
V. A. Alexandrova
The author tells about the findings of inspection of the executive authorities of all ranks possessing control and supervisory powers and implementing permissible procedures discovering corruptive relations with organizations providing various services performed by the public prosecutor’s office of the Far-Eastern federal district.
Key words: executive authorities; control and supervisory powers; corruption; corruptiogenic norms; public officers.
По поручению Президента Российской Федерации органы прокуратуры в Дальневосточном федеральном округе приняли участие в проведении Контрольным управлением Президента РФ и полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах проверки органов исполнительной власти всех уровней, обладающих контрольно-надзорными функциями, а также реализующих разрешительные процедуры (далее — органы контроля), на наличие коррупционных связей с организациями, оказывающими услуги в различных сферах деятельности.
Не секрет, что деятельность органов исполнительной власти больше других органов подвержена коррупции. Существенность принадлежащих им контрольно-надзорных функций, прямые контакты с физическими лицами и предпринимательскими структурами обусловливают их повышенную подверженность коррупции.
Прокурорскими проверками в органах контроля выявлены многочисленные нарушения законодательства, связанные с отсутствием административных регламентов, предусматривающих порядок реализации контрольно-надзорных и разрешительных процедур; привлечением аффилированных хозяйствующих субъектов к осуществлению контрольно-надзорной деятельности; несоблюдением государственными гражданскими служащими требований законодательства к служебному поведению и др.
В значительной степени коррупционным проявлениям способствует принятие нормативных правовых актов, определяющих статус органов, с превышением компетенции и содержащих коррупциогенные нормы. В ходе проверки выявлено свыше 60 норм, создающих «законные» условия и предпосылки для коррупционных действий государственных служащих.
К примеру, в Сахалинской области Постановлением губернатора «Об обязательном согласовании международных контрактов, заключаемых на территории Сахалинской области» на управление ФСБ России по Сахалинской области возлагались дополнительные функции по контролю и надзору в сфере предпринимательской деятельности, не предусмотренные законодательством. Указанный правовой акт по результатам рассмотрения протеста прокурора области отменен.
По протесту прокурора Амурской области отменено Постановление губернатора области «Об утверждении Положения о квотировании золотодобычи в Амурской области», согласно которому за органами государственной власти области в нарушение Закона РФ от 21 февраля 1992 г. «О недрах» закреплялись полномочия по квотированию добычи полезных ископаемых.
В 2007 г. в Магаданской области Правилами охоты на территории области в нарушение ФЗ от 24 апреля 1995 г. «О животном мире» на управление охотничьего хозяйства возлагались полномочия по установлению квот (лимитов) добычи копытных животных, бурых медведей, лицензионных видов пушных зверей, а также полномочия по выдаче разрешения на добывание объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства, принадлежащие Федеральной службе по надзору в сфере природопользования. По результатам рассмотрения протеста прокурора области незаконное решение отменено.
Противоречащие федеральному законодательству нормы выявлены в Положениях о Сахалинском, Приморском, Хабаровском и Магаданском отделах Дальневосточного межрегионального территориального управления по надзору за ядерной и радиационной безопасностью Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее — ДВМТУ Ростехнадзора), утвержденных приказами руководителя ДВМТУ Ростехнадзора.
В нарушение Регламента, утвержденного Приказом Ростехнадзора, в соответствии с которым организационно-распорядительные акты издает руководитель территориального органа, Положения о перечисленных отделах предоставляли начальникам подразделений право издавать распоряжения по организации деятельности отдела, тем самым способствуя проявлениям коррупции, в том числе при принятии решений о проведении проверок поднадзорных органов.
Положения об отделах государственного надзора (инспекциях) Дальневосточного межрегионального территориального управления Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии, утвержденные приказом руководителя ДВМТУ Ростехрегулирования, содержали нормы, предоставляющие отделам право осуществлять мероприятия по лицензированию деятельности по изготовлению и ремонту средств измерений, в том числе проводить проверки возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий, составлять на основании результатов проверок акты, протоколы об административных правонарушениях; выдавать предписания, обязывающие лицензиата устранить выявленные нарушения, и т. д.
Вместе с тем лицензирование этого вида деятельности отнесено к компетенции Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии. ДВМТУ вправе осуществлять только контроль за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий. Иных разрешительных, регистрационных функций у ДВМТУ нет.
Закрепленные положения о наделении отделов полномочиями по лицензированию, безусловно, провоцируют коррупционные проявления субъектов правоприменения при их реализации.
Прокуратурой Приморского края совместно со специалистами управления Федеральной антимонопольной службы по краю выявлено соглашение о взаимодействии главного управления МЧС России по краю и Приморского краевого отделения общероссийской общественной организации «Всероссийское добровольное пожарное общество» (далее — ПКО «ВДПО»), которое в нарушение ст. 16 ФЗ от 26 июля 2006 г. «О защите конкуренции» предусматривало согласованные действия, способные повлечь ограничение доступа на товарный рынок, выходу из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов, осуществляющих лицензионную деятельность по тушению пожаров, производство работ по монтажу, ремонту и обслуживанию средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений на территории края. Реализация этого соглашения предусматривала преимущественные условия лицензируемой деятельности для ПКО «ВДПО». По результатам рассмотрения внесенного начальнику ГУ МЧС России по краю представления указанное соглашение расторгнуто.
Должностные лица при осуществлении контрольно-надзорных и разрешительных функций с привлечением хозяйствующих субъектов допускают факты превышений и злоупотреблений полномочиями.
К примеру, в Магаданской области в ФГУ «Охотскрыбвод» один из работников учреждения при выполнении государственной услуги по оценке воздействия хозяйственных объектов на водные биоресурсы и среду их обитания направлял субъектов предпринимательской деятельности к индивидуальному предпринимателю (своему сыну) для расчета компенсации ущерба водным ресурсам, оказания научно-исследовательских услуг и др. При этом плата значительно превышала стоимость услуг, оказываемых ФГУ, а без предоставления платежного поручения, свидетельствующего о поступлении денежных средств на расчетный счет индивидуального предпринимателя, хозсубъектам не выдавалось заключение ФГУ «Охотскрыбвод».
В Приморском крае зафиксировано понуждение территориальным управлением по недропользованию и ФГУ «Государственная комиссия по запасам полезных ископаемых» предприятий-недропользователей к заключению с обществом с ограниченной ответственностью договоров на проведение государственной экспертизы нормативов потерь полезных ископаемых, которая является одним из обязательных оснований для выдачи сводного экспертного заключения о запасах полезных ископаемых.
Материалы проверок по указанным фактам направлены в следственные органы для решения вопроса об уголовном преследовании.
В Хабаровском крае по заключенному с территориальным управлением Росимущества договору поручения коммерческая организация оказывала услуги по оформлению документов для продажи объектов высвобождаемого военного имущества. Учредителем и директором общества была государственная служащая, одновременно замещающая должность заместителя начальника контрольно-правового отдела этого управления. По результатам рассмотрения внесенного прокуратурой Хабаровского края представления государственная служащая освобождена от занимаемой должности, виновные лица привлечены к дисциплинарной ответственности.
В значительном числе случаев государственные гражданские служащие игнорируют требования федерального законодательства к служебному поведению, не исключают предпосылки для создания конфликта интересов.
Так, один из гражданских служащих управления по труду администрации Магаданской области, будучи государственным экспертом условий труда, в соответствии с утвержденным должностным регламентом организовывал государственную экспертизу условий труда и по ее результатам составлял заключения. При этом экспертизы проводились коммерческой организацией, руководителем которой и владельцем 50% доли уставного капитала была супруга государственного служащего управления. Несмотря на личную и имущественную заинтересованность государственного служащего, он о наличии конфликта интересов представителю нанимателя не сообщил, меры по предотвращению такого конфликта не принял. По результатам рассмотрения представления прокурора Магаданской области, а также по итогам заседания комиссии по конфликту интересов государственный эксперт управления по труду администрации Магаданской области от занимаемой должности освобожден.
В Приморском крае установлены многочисленные факты заключения государственными служащими управления по недропользованию возмездных гражданско-правовых договоров на производство экспертных услуг с подконтрольным ФГУ «Государственная комиссия по запасам полезных ископаемых». При этом руководитель Приморнедра утверждал результаты исполнения гражданскими служащими экспертных услуг на заседаниях территориальной комиссии по запасам полезных ископаемых территориальных органов Роснедра (ТКЗ). Такие действия расценены как конфликт интересов, в связи с чем руководителю Приморнедра прокуратурой края внесено представление, по результатам рассмотрения которого три должностных лица привлечены к дисциплинарной ответственности, деятельность по оказанию экспертных услуг прекращена.
Аналогичные нарушения выявлены в управлении Федерального агентства по недропользованию по Республике Саха (Якутия).
Проведенными управлением в 2008 — 2009 гг. проверками в окружных органах выявлены многочисленные факты несоблюдения ограничений, установленных ФЗ от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации»: непредставление либо представление недостоверных сведений о соблюдении ограничений, связанных с госслужбой, и о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера; участие в органах управления коммерческих организаций и т. д.
В целях устранения указанных нарушений руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в округе внесено 33 представления, 42 должностных лица привлечено к дисциплинарной ответственности.
Так, по представлению заместителя Генерального прокурора РФ с государственной гражданской службы уволен гражданский служащий управления Росгидромета по ДФО А., входивший в состав учредителей двух коммерческих организаций в период нахождения на государственной гражданской службе и представивший в кадровую службу недостоверные сведения о соблюдении установленных законом запретов и ограничений.
Аналогичные факты участия государственных служащих в коммерческих организациях установлены в органах контроля в субъектах Федерации округа.
Начальник отдела приватизации Министерства имущественных отношений Хабаровского края одновременно была соучредителем общества с ограниченной ответственностью, которое выполняло работы по юридической экспертизе и оценке имущества.
При осуществлении своих должностных функций государственная служащая на основании изготовленных коммерческой организацией отчетов оценки для совершения сделок готовила предложения об ориентировочной стоимости объектов, находящихся в краевой и муниципальной собственности. Таким образом, создав возможность влияния ее личной заинтересованности на объективное исполнение ею должностных обязанностей, допустила конфликт интересов. По результатам рассмотрения представления прокурора края за аналогичные нарушения к дисциплинарной ответственности привлечено 15 гражданских служащих Министерства, начальник отдела приватизации уволена с государственной гражданской службы.
Вопреки требованиям ст. 18 ФЗ от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» и ст. 65 ФЗ от 27 июля 2004 г., согласно которым финансирование федеральной гражданской службы осуществляется за счет средств федерального бюджета, сотрудники ДВМТУ Ростехнадзора, МТУ Ростехнадзора по ДФО, территориальных управлений Росприроднадзора, Ростехнадзора и Роснедра по Чукотскому автономному округу для проведения надзорных мероприятий использовали транспорт проверяемых организаций.
Действия руководства по командированию без оплаты из средств федерального бюджета проезда гражданских служащих для проведения проверок на поднадзорных объектах, а также выезды самих гражданских служащих к месту проведения проверок без оплаты из средств федерального бюджета свидетельствуют о ненадлежащем исполнении указанными лицами возложенных ст. 15 ФЗ от 27 июля 2004 г. и должностными регламентами обязанностей по соблюдению действующего законодательства. На основании внесенного заместителем Генерального прокурора РФ в 2008 г. представления органы контроля приняли меры к недопущению в дальнейшем подобных фактов. В ходе последующих проверок такие нарушения не выявлялись.
Значительный урон государственным интересам наносят действия должностных лиц органов контроля, нарушающие порядок выдачи разрешений, привлечения виновных лиц к административной ответственности.
В суд направлено уголовное дело в отношении начальника отдела валютного контроля территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Хабаровском крае, получившего от представителя коммерческой организации денежные средства за способствование прекращению административного производства в отношении этой организации.
Возбуждено уголовное дело в отношении старшего государственного инспектора одного из отделов управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Хабаровскому краю, Еврейской автономной области и Сахалинской области, которая получила от физического лица взятку в сумме 15 тыс. руб. за совершение действий в его пользу, а именно — внесение в ветеринарные свидетельства записей о факте осмотра отправляемого им груза — икры рыб лососевых пород.
По материалам проверки управления Генеральной прокуратуры РФ в Дальневосточном федеральном округе в Приморском крае возбуждено уголовное дело в отношении руководителя департамента имущественных отношений Приморского края, которым, в составе организованной преступной группы, разработаны схемы вывода объектов недвижимости, принадлежащих на праве оперативного управления учреждениям образования, здравоохранения, науки, культуры и спорта Приморского края, и закреплении их на праве хозяйственного ведения за краевым государственным унитарным предприятием. Впоследствии более 50 объектов недвижимого имущества, минуя предусмотренные законом способы приватизации, были переданы в частную собственность юридическим и физическим лицам.
Допускаемые гражданскими служащими нарушения законодательства снижают эффективность государственного управления, препятствуют проведению скоординированной политики противодействия коррупции, дискредитируют систему органов государственной власти.
Проведенный анализ исполнения органами, обладающими контрольно-надзорными функциями, а также реализующими разрешительные процедуры, законодательства о противодействии коррупции дает основания предложить для совершенствования деятельности по профилактике и предотвращению коррупционных проявлений некоторые организационные и практические меры.
Деятельность комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов в силу ст. 12 ФЗ от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции» — правовой механизм, налагающий ограничения на гражданина, ранее замещавшего должность муниципальной службы. Такой гражданин в течение двух лет после увольнения с муниципальной службы может замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления этими организациями входили в должностные (служебные) обязанности муниципального служащего, только после дачи согласия комиссией на такое замещение.
Между тем обязательное образование комиссии по урегулированию конфликта интересов в органе местного самоуправления не предусмотрено, напротив, в силу ст. 14.1 ФЗ от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации» создание такой комиссии — право, а не обязанность представителя нанимателя (работодателя). В этой связи представляется необходимым внести в указанную норму соответствующие изменения.
В целях совершенствования нормативного правового регулирования вопросов профилактики и борьбы с коррупцией представляется также необходимым:
— установить нормативными правовыми актами перечень должностей государственных или муниципальных служащих (бывших государственных или муниципальных служащих), назначение на которые работников с нарушением требований ФЗ от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции» влечет административную ответственность работодателя по ст. 19.29 КоАП;
— привести в соответствие с ФЗ от 26 декабря 2008 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» форму распоряжения (приказа) органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя (утв. Приказом Министерства экономического развития РФ от 30 апреля 2009 г.) в части указания на перечень документов, представление которых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем необходимо для достижения целей и задач проведения проверки;
— для установления единообразного подхода к реализации имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, внести в ст. 3 ФЗ от 21 декабря 2001 г. «О приватизации государственного и муниципального имущества» изменения, исключающие положения о нераспространении его действия на отношения, возникающие при отчуждении государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными и муниципальными учреждениями имущества, закрепленного за ними на праве хозяйственного ведения или оперативного управления;
— законодательно закрепить требования об обязательном проведении торгов при предоставлении (передаче) на каком-либо праве государственного или муниципального имущества. Для этого дополнить ст. 447 ГК положением о заключении договоров аренды государственного и муниципального имущества исключительно путем проведения торгов и ст. 15 ФЗ от 26 июля 2006 г. «О защите конкуренции» запретом на передачу государственного и муниципального имущества по какому-либо договору без проведения торгов;
— внести изменения в УК (ст. ст. 285 — 286) с целью конкретизации нормы закона в части определения существенности вреда, установления минимального размера материального ущерба, причиненного действиями должностных лиц, который следует рассматривать как существенный вред обществу и государству, а также внести изменения в диспозицию ст. 286 УК, выделив корыстную заинтересованность как обособленный квалифицирующий признак, предусмотрев за совершение этого преступления более строгий вид наказания;
— внести изменения в ФЗ от 12 августа 1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности» в целях реализации ст. ст. 9, 10 ФЗ от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции», добавив как основание для проведения оперативно-розыскных мероприятий ставшие известными сведения о признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного государственным или муниципальным служащим коррупционного деяния либо деяния, создающего условия для совершения коррупционных правонарушений.
