Компетенция Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков в сфере обеспечения соблюдения лицензионных требований и проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей

25.10.2016 admin Статьи

(Карпов Я. С.) («Административное и муниципальное право», 2011, N 2)

КОМПЕТЕНЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ПО КОНТРОЛЮ ЗА ОБОРОТОМ НАРКОТИКОВ В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ СОБЛЮДЕНИЯ ЛИЦЕНЗИОННЫХ ТРЕБОВАНИЙ И ПРОВЕРОК ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ И ИНДИВИДУАЛЬНЫХ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕЙ

Я. С. КАРПОВ

Карпов Ярослав Сергеевич, главный инспектор Федеральной службы России по контролю за оборотом наркотиков.

Одним из ключевых направлений современной государственной политики является минимизация вмешательства государства в сферу предпринимательской деятельности. В настоящей статье автор рассматривает отдельные проблемные аспекты применения нового принципа, введенного Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». В результате анализа положений законодательства Российской Федерации автором выдвигается предположение о наличии правовой коллизии, препятствующей отдельным органам государственного контроля (надзора) полноценно и эффективно осуществлять возложенные на них функции, а также предлагаются возможные пути преодоления этой коллизии и оптимизации работы органов государственного контроля (надзора).

Ключевые слова: государство, органы контроля (надзора), проверки, юридические лица, индивидуальные предприниматели, лицензионные требования, обязательные требования, полномочия, коллизия.

Competence Federal Service for Narcotics Control in the Sphere of Enforcement of License Compliance and Inspections of Legal Entities and Individual Entrepreneurs Ya. S. Karpov

One of the key areas of current state policy is minimization of interference of a state institution with entrepreneurship activity. In this article the author views certain challenges of enforcement of a new principle issued by the Federal Law ‘On Protection of Rights of Legal Entities and Individual Entrepreneurs when Carrying out State Control (Supervision) and Municipal Control’ from December 26, 2008. As a result of the analysis of the Russian Federation law, the author makes certain assumptions about a legal collision hindering state control (supervision) bodies from full and effective performance of their functions. The author also suggests certain ways to overcome this collision and optimize activities by state control (supervision) bodies.

Key words: state institution, control (supervisory) authorities, inspections, legal entities, individual entrepreneurs, license requirements, regulatory requirements, powers, collision.

Указ Президента РФ от 15 мая 2008 г. N 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности» официально обозначил очередной этап реализации государственной политики в области взаимодействия власти и бизнеса. Во исполнение этого Указа Правительством РФ совместно с федеральными органами исполнительной власти ведется работа по внесению изменений в законодательство РФ, регламентирующее правоотношения между органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля при проведении проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Ранее, в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей проводились в плановом (не чаще одного раза в два года) и внеплановом порядке различными органами государственного контроля зачастую на предмет соблюдения одних и тех же установленных законом требований без жесткой привязки к видам проверки <1> и без согласования проверок с органами прокуратуры РФ. ——————————— <1> Кроме плановых и внеплановых проверок.

В настоящее время сменившим действовавший ранее Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ новым, одноименным Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ установлен принцип недопустимости проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же требований (п. 5 ст. 3 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ). Кроме того, Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ расширен понятийный аппарат, определены виды плановых и внеплановых проверок (документарная и выездная), ограничены сроки <2> и периодичность <3> проведения проверок, установлены основания проведения конкретного вида проверки и обязательный порядок согласования мероприятий по контролю с органами прокуратуры РФ. Таким образом, новый Закон в значительной степени усилил правовые позиции юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении в отношении их проверок органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля. ——————————— <2> Общий срок — не более двадцати рабочих дней, против предыдущего срока — в течение одного месяца. <3> В отличие от установленного ранее периода — один раз в два года, плановые проверки проводятся один раз в три года, за исключением отдельных видов деятельности, перечень которых устанавливается Правительством РФ.

Особенного внимания заслуживает факт, что ч. 4 ст. 1 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ установлено, что особенности организации и проведения проверок при осуществлении отдельных, требующих особого контроля со стороны государства видов деятельности (в том числе лицензионного контроля, контроля за оборотом наркотических средств и психотропных веществ) в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок, сроков и периодичности их проведения, могут устанавливаться другими федеральными законами. В связи с этим, вероятно, Федеральным законом от 28 апреля 2009 г. N 60-ФЗ «О внесении изменений в ст. ст. 1 и 27 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» ст. 27 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ дополнена ч. 5, в соответствии с которой положения этого Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок, сроков и периодичности их проведения, не применяются при осуществлении государственного контроля (надзора), указанного в ч. 4 ст. 1 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ, до 1 января 2010 г. Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного управления» срок, установленный ч. 5 ст. 27 Федерального закона от 26 декабря 2008 г., изменен на «до 1 января 2011 г.», а Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. этот срок изменен на «до 1 июля 2011 г.». Однако до настоящего времени многие федеральные законы, в том числе Федеральный закон от 8 августа 2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности» и Федеральный закон от 8 января 1998 г. «О наркотических средствах и психотропных веществах», не устанавливают особенностей организации и проведения проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров. Только Постановлением Правительства РФ от 23 ноября 2009 г. «Об утверждении перечня видов деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования и социальной сфере, осуществляемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых плановые проверки проводятся с установленной периодичностью» установлена возможность лицензирующим органам проводить плановые проверки с иной периодичностью: учреждений, оказывающих амбулаторно-поликлиническую помощь, — один раз в год, стационарную и санаторно-курортную медицинскую помощь, — один раз в два года, скорую медицинскую помощь, — один раз в два года, учреждений, осуществляющих розничную торговлю лекарственными средствами, изготовление лекарственных средств в аптечных учреждениях, — один раз в год, оптовую торговлю лекарственными средствами, — один раз в два года. Как видно, периодичность проведения проверок в указанных сферах деятельности — единственная урегулированная законом особенность. Более того, даже в части периодичности проведения проверок особенности проверок учреждений, осуществляющих производство лекарственных средств (особенно если они относятся к наркотическим средствам и психотропным веществам), Постановлением Правительства РФ и от 23 ноября 2009 г. не урегулированы. Отсутствие четкой правовой регламентации взаимодействия органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их полномочий при планировании и проведении проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей не только влечет неоднозначное толкование действующих правовых норм, но и негативно влияет на эффективность государственного и муниципального контроля и, как следствие, создает угрозу безопасности здоровья граждан, подрывает имидж государственных институтов и реальную возможность исполнения функций, для реализации которых они созданы. Например, до вступления 1 мая 2009 г. в силу Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ ФСКН России и ее территориальные органы проводили проверки деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также отдельных сильнодействующих веществ. Учитывая установленный п. 5 ст. 3 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. принцип и положения ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 8 августа 2001 г., а также п. п. 52, 53, 54, 54.1 ч. 1 ст. 17 этого же Федерального закона, ФСКН России в настоящее время полномочна проводить проверки деятельности субъектов, осуществляющих оборот исключительно прекурсоров, внесенных в таблицы II и III списка IV Перечня наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 июня 1998 г. N 681, поскольку лицензирование деятельности в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров, внесенных в таблицу I списка IV Перечня, а также контроль лицензионных требований и условий осуществляют Росздравнадзор и органы исполнительной власти субъектов РФ. Так, согласно ст. ст. 6 и 12 Федерального закона от 8 августа 2001 г. лицензирующие органы — Росздравнадзор и органы исполнительной власти субъектов РФ — наделены полномочиями проводить проверки: — возможности выполнения лицензионных требований и условий соискателями лицензий на деятельность, связанную с оборотом наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров, внесенных в таблицу I списка IV Перечня; — соблюдения лицензионных требований и условий лицензиатами, осуществляющими деятельность, связанную с оборотом подконтрольных веществ. Порядок осуществления указанных полномочий лицензирующих органов установлен Постановлениями Правительства РФ от 4 ноября 2006 г. N 648 «Об утверждении Положений о лицензировании деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ», от 7 апреля 2008 г. N 249 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, внесенных в Список I в соответствии с Федеральным законом «О наркотических средствах и психотропных веществах» и от 11 мая 2010 г. N 318 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности, связанной с производством, переработкой, хранением, реализацией, приобретением и использованием прекурсоров наркотических средств и психотропных веществ, внесенных в таблицу I Списка IV в соответствии с Федеральным законом «О наркотических средствах и психотропных веществах» (далее — Постановления о лицензировании). При этом, в соответствии с п. 3 ст. 12 Федерального закона от 8 августа 2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности», к отношениям, связанным с проведением лицензирующим органом проверки возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий и проверки соблюдения лицензиатом указанных требований и условий при осуществлении лицензируемого вида деятельности, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Следует отметить, что по смыслу ст. ст. 6 и 12 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ Росздравнадзор и органы исполнительной власти субъектов РФ наделены полномочиями проводить проверки только либо обратившихся в установленном порядке в лицензирующий орган юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за получением лицензии (соискателей лицензии) на предмет возможности выполнения ими лицензионных требований и условий, либо уже имеющих лицензии юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (лицензиатов) на предмет соблюдения лицензионных требований и условий. То есть в соответствии с закрепленной в п. 2 ст. 3 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ презумпцией Росздравнадзор и органы исполнительной власти субъектов РФ могут проводить мероприятия по контролю лишь в отношении добросовестных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Внеплановые проверки в отношении недобросовестных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров Росздравнадзор и органы исполнительной власти субъектов РФ уполномочены проводить лишь в случаях, предусмотренных ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ: — истечения срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами; — поступления обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах: — возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; — причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; — нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены); — приказа (распоряжения) руководителя органа государственного контроля (надзора), муниципального контроля, изданного в соответствии с поручениями Президента РФ или Правительства РФ. Как видно, практически во всех случаях для того, чтобы начать проведение внеплановой проверки, необходимо располагать информацией о том, что объект проверки осуществляет деятельность с нарушением законодательства РФ. Лицензирующие органы могут владеть информацией об осуществлении юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями деятельности с нарушением законодательства РФ лишь в случае непосредственного обнаружения таких нарушений должностными лицами лицензирующих органов либо обращения в лицензирующие органы граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также обнародования такой информации средствами массовой информации. В то же время, согласно подп. 11 п. 8 и подп. 4 п. 9 Положения о Федеральной службе РФ по контролю за оборотом наркотиков, утвержденного Указом Президента РФ от 28 июля 2004 г., ФСКН России в целях реализации своих полномочий по контролю деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров наделена правом проводить соответствующие проверки. Осуществлять контроль за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров ФСКН России уполномочена как при проведении оперативно-розыскных мероприятий (подп. 7 п. 8 Положения о ФСКН России) в рамках Федерального закона от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее — Федеральный закон от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ), так и при проведении плановых и внеплановых проверок в рамках Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ. Однако установленные Постановлениями о лицензировании лицензионные требования и условия осуществления деятельности, связанной с оборотом наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров, внесенных в таблицу I списка IV Перечня, идентичны обязательным требованиям Федерального закона от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ, являющимся предметом проверок, проводимых в рамках Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ. В связи с этим, учитывая установленный п. 5 ст. 3 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ принцип, при планировании ФСКН России проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих оборот наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, органы прокуратуры РФ согласовывают в качестве объектов проверки лишь тех юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, которые осуществляют оборот прекурсоров, внесенных в таблицы II и III списка IV Перечня. Исходя из анализа требований, установленных Правилами аккредитации граждан и организаций, привлекаемых органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля к проведению мероприятий по контролю, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 20 августа 2009 г. N 689, сотрудники ФСКН России и ее территориальных органов, непосредственно ФСКН России и ее территориальные органы при условии их аккредитации в установленном порядке соответственно в качестве экспертов, экспертных организаций могут быть привлечены органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля к проведению мероприятий по контролю. Таким образом, с формально-теоретической точки зрения ФСКН России может проверять обязательные требования и участвовать в плановых и внеплановых проверках юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность, связанную с оборотом наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров, внесенных в таблицу I списка IV Перечня, лишь в случаях привлечения сотрудников ФСКН России к проводимым лицензирующим органом мероприятиям по контролю в качестве экспертов. Однако на практике процесс аккредитации сотрудников, органов наркоконтроля в качестве соответственно экспертов, экспертных организаций в сфере деятельности, связанной с оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, не находит распространения в масштабах страны в связи с несоответствием органов и сотрудников наркоконтроля подпунктам «б» и «в» п. 4 Правил аккредитации (организация должна иметь в штате не менее 5 специалистов, имеющих среднее профессиональное и (или) высшее профессиональное образование, а также стаж работы по заявленным видам деятельности не менее 5 лет). Кроме того, привлечение органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ФСКН России к проведению мероприятий по контролю в качестве экспертной организации не будет являться непосредственной реализацией ФСКН России предусмотренных подп. 11 п. 8 Положения о ФСКН России полномочий по контролю деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а будет лишь обеспечивать деятельность других контролирующих органов. При этом, как показывает практика исполнения ФСКН России в рамках Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ государственной функции по контролю деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в сфере оборота подконтрольных веществ, юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие оборот прекурсоров, внесенных в таблицы II и III списка IV Перечня, зачастую осуществляют также оборот прекурсоров, внесенных в таблицу I списка IV Перечня, а иногда и наркотических средств и психотропных веществ, нарушая при этом обязательные требования законодательства РФ, в том числе в части осуществления деятельности без соответствующего разрешения (лицензии). Информацией о таких недобросовестных юридических лицах и индивидуальных предпринимателях располагает преимущественно ФСКН России, основной объем этой информации поступает при осуществлении контроля за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей путем проведения оперативно-розыскных мероприятий в рамках Федерального закона от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ. Однако в случаях проведения проверки должностными лицами ФСКН России в рамках Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ обязательных требований законодательства РФ в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров неизбежно возникает коллизия полномочий ФСКН России и лицензирующих органов в части проверки соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями лицензионных требований и условий осуществления деятельности в рассматриваемой сфере. Так, в качестве основной обязанности должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля при проведении проверки ст. 18 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ устанавливает: своевременно и в полной мере исполнять предоставленные в соответствии с законодательством РФ полномочия по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами. Обоснованно возникает вопрос о пределах полномочий должностных лиц ФСКН России, осуществляющих проверку соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований в сфере оборота прекурсоров, внесенных в таблицы II и III списка IV Перечня, и установивших, что юридическое лицо или индивидуальный предприниматель осуществляют также оборот прекурсоров, внесенных в таблицу I списка IV Перечня, или наркотических средств и психотропных веществ, нарушая при этом обязательные требования законодательства РФ, в том числе в части осуществления деятельности без соответствующего разрешения (лицензии). Согласно ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством РФ, обязаны: — выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения; — принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, обеспечению безопасности государства, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности. В соответствии с ч. 1 ст. 53 Федерального закона от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ должностные лица органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ при наличии достаточных данных, свидетельствующих о нарушении порядка деятельности, связанной с оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, вправе давать юридическим лицам — владельцам лицензий на виды деятельности, связанные с оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений. Однако представляется, что в свете изложенной правовой коллизии вынесение должностными лицами органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ предписаний об устранении выявленных нарушений юридическим лицам — владельцам лицензий на виды деятельности, связанные с оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также иным, не владеющим указанными лицензиями, субъектам оборота наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров будет осуществляться с превышением установленных законодательством РФ полномочий. При этом отсутствие у должностных лиц ФСКН России полномочий выносить обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений исключает возможность проведения внеплановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, недобросовестность которых уже установлена в ходе проверки и деятельность которых требует особого внимания и контроля со стороны государственных органов. Не менее актуальным является вопрос о действительности результатов проверки и пределах полномочий должностных лиц ФСКН России, проводящих мероприятия по установлению и юридическому закреплению фактов нарушений обязательных требований в сфере оборота прекурсоров, внесенных в таблицу I списка IV Перечня, наркотических средств или психотропных веществ, принятию мер по устранению выявленных нарушений, их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, обеспечению безопасности государства, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также мер по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности. Ведь п. 5 ч. 2 ст. 20 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ установлено, что требование документов, не относящихся к предмету проверки, является грубым нарушением Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ и влечет недействительность результатов проверки. К тому же в соответствии с п. 83 ч. 2 ст. 28.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях должностные лица органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ не уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ «Осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна)» и ст. 19.20 КоАП РФ «Осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, без специального разрешения (лицензии)». Частью 3 ст. 28.3 КоАП РФ установлено, что протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2 ст. 14.1 и ст. 19.20 КоАП РФ, вправе составлять должностные лица федеральных органов исполнительной власти, их структурных подразделений и территориальных органов, а также иных государственных органов, осуществляющих лицензирование отдельных видов деятельности и контроль за соблюдением лицензионных требований и условий, в пределах компетенции соответствующего органа. В связи с принятием Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ без внесения соответствующих изменений в положения лицензионного законодательства и законодательства в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров особенно остро проблема исполнения ФСКН России задач по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений выражается в работе подразделений по контролю за легальным оборотом подконтрольных веществ. Преступления в сфере легального оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров совершаются высокоинтеллектуальными лицами, имеющими высшее образование, большой опыт работы в области медицины, работающими в небольших замкнутых коллективах, члены которых связаны между собой устойчивыми корпоративными связями. Однако действующие положения законодательства РФ фактически ограничивают не только возможность доступа сотрудников ФСКН России к объектам легального оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, но и возможность привлечения лиц к конфиденциальному сотрудничеству для целей оперативно-розыскной деятельности. В результате если в период с января по декабрь 2009 г. ФСКН России выявлено 654 преступления, предусмотренных ст. 228.2 УК РФ «Нарушение правил оборота наркотических средств или психотропных веществ», то в 2010 г. за этот же период выявлено только 178 таких преступлений <4>. ——————————— <4> Согласно данным статистической отчетности ФСКН России 1-ЛОН и 1-ППЛ.

С целью оптимизации системы государственного контроля (надзора), исключения дублирования реализации контрольных и надзорных функций ФСКН России и лицензирующими органами, устранения указанной коллизии и возможности ФСКН России осуществлять полноценный контроль за деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров представляется необходимым сократить количество лицензионных требований и условий для лицензиатов путем их исключения из Постановлений о лицензировании, оставив такие требования лишь в качестве обязательных, установленных Федеральным законом от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ требований. Постановлениями о лицензировании для соискателей лицензий и лицензиатов определены дифференцированные лицензионные требования и условия, причем их количество для соискателей лицензий в несколько раз меньше, чем для лицензиатов (на деятельность, связанную с оборотом наркотических средств и психотропных веществ, 5 и 17 соответственно, на деятельность, связанную с оборотом прекурсоров, внесенных в таблицу I списка IV Перечня, — 3 и 7). Из этого следует, что для получения лицензии на деятельность, связанную с оборотом подконтрольных веществ, соискатель лицензии обязан документально доказать возможность выполнения им 5 (3) <5> лицензионных требований и условий. В свою очередь, лицензиат обязан соблюдать еще 12 (4) <6> дополнительных требований и условий. ——————————— <5> При получении лицензии на деятельность, связанную с оборотом прекурсоров, внесенных в таблицу I списка IV Перечня. <6> См. прим. 5.

В то же время, как уже отмечалось, лицензионные требования и условия, которые обязаны соблюдать лицензиаты, идентичны требованиям и условиям осуществления юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями деятельности, связанной с оборото м подконтрольных веществ. При этом следует иметь в виду, что последние установлены нормативным правовым актом высшей юридической силы — федеральным законом, а лицензионные требования и условия — постановлениями Правительства РФ. Таким образом, количество лицензионных требований и условий для лицензиатов представляется необоснованно завышенным и избыточным, что создает дополнительные административные барьеры для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также дисфункцию системы государственного контроля (надзора) в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров, внесенных в таблицу I списка IV Перечня. При этом следует отметить, что нарушение обязательных требований в сфере оборота прекурсоров, внесенных в таблицу I списка IV Перечня, наркотических средств и психотропных веществ представляет наибольшую опасность для здоровья граждан, государства и общества в случае поступления таких средств и веществ в незаконный оборот. К лицензионным требованиям и условиям, которые следовало бы исключить из Постановлений о лицензировании и оставить лишь в качестве обязательных требований Федерального закона от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ, целесообразно отнести, например, соблюдение правил хранения наркотических средств и психотропных веществ, правил производства, переработки, хранения, реализации, приобретения, использования и уничтожения прекурсоров, внесенных в таблицу I списка IV Перечня, правил допуска лиц к работе с наркотическими средствами, психотропными веществами и прекурсорами, правил ведения и хранения специальных журналов регистрации операций, связанных с оборотом наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров, а также правил представления юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отчетов о деятельности, связанной с оборотом наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров. Проект Федерального закона N 414451-5 «О лицензировании отдельных видов деятельности» предполагает, к примеру, нормативное закрепление положения, согласно которому «к лицензионным требованиям не могут быть отнесены требования о соблюдении законодательства Российской Федерации в соответствующей сфере деятельности в целом, требования законодательства Российской Федерации, соблюдение которых является обязанностью любого хозяйствующего субъекта» (п. 4 ст. 10 законопроекта). Рассматривая это положение во взаимосвязи с предусмотренным ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ положением об обязательных требованиях, есть основания полагать, что в скором времени законодательство РФ в императивном порядке установит необходимость разграничивать лицензионные требования и обязательные требования, устранив отмеченную коллизию. Для полноценного исполнения ФСКН России функции по контролю деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров целесообразно изложить абзац шестой ч. 1 ст. 53 Федерального закона от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ в другой редакции, установив право должностных лиц органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ давать юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим оборот наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений.

Библиографический список

1. Данилов Д. В. Проблемы совершенствования законодательства в сфере лицензирования деятельности, связанной с оборотом наркотических средств и психотропных веществ // Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел. М., 2004. Ч. 1. 2. Насонов А. Н. Лицензирование как основа контроля над оборотом наркотических средств и психотропных веществ // Вестник Московского университета МВД России. 2007. N 2. 3. Субанова Н. В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере лицензирования: вопросы теории и практики. М., 2010.

——————————————————————

Вопрос: Поздно вечером, возвращаясь на своей машине домой, на неосвещенной улице я въехал в яму, оставленную на дороге ремонтниками. Машине причинен значительный ущерб. Страховки нет. Кто должен возместить ущерб? Куда следует обратиться? («ЭЖ-Юрист», 2011, N 4)

Ответ: В соответствии с п. 1 ст. 15 Гражданского кодекса РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере. Определение убытков дается в п. 2 ст. 15 ГК РФ. Они понимаются как расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утраты или повреждения его имущества (реального ущерба), а также неполученных доходов, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенной выгоды). Согласно ст. 1064 ГК РФ вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред. На основании п. 2 ст. 11 Федерального закона от 10.12.95 N 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» ответственность за соответствие дорог установленным требованиям в части обеспечения безопасности дорожного движения на этапе проектирования возлагается на исполнителя проекта, а на этапах реконструкции и строительства — на исполнителя работ. Исходя из ст. 28 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» пользователи автомобильных дорог имеют право получать компенсацию вреда, причиненного их жизни, здоровью или имуществу, в случае строительства, реконструкции, капитального ремонта, ремонта и содержания автомобильных дорог с нарушениями требований данного Закона, требований технических регламентов лицами, осуществляющими строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог, в порядке, предусмотренном гражданским законодательством. Таким образом, вред, причиненный вследствие ненадлежащего состояния дорожного покрытия автомобильной дороги (транспортному средству причинен вред от имеющейся на дороге ямы), подлежит возмещению лицом, ответственным за содержание соответствующего участка автомобильной дороги. Для того чтобы виновная организация выплатила компенсацию пострадавшему в ДТП водителю, необходимо доказать наличие: 1. Факта причинения ущерба автомобилю, грузу или иному имуществу, а также, возможно, вреда здоровью физических лиц. При этом факт должен быть непосредственно связан с ДТП. Для этого требуется соответствующее указание в протоколе, составленном работниками ГИБДД, и (или) в экспертном заключении независимой экспертной организации. Нужно обратить внимание, что в протоколе осмотра места происшествия (схеме ДТП) должны быть указаны: — размеры разрытия (выбоины); — расположение разрытия (выбоины) относительно границ проезжей части (с привязкой к обочине); — следы юза или торможения; — следы осыпи грязи, задиры на проезжей части; — расположение ТС относительно границ проезжей части. Подлежит осмотру и ТС, повреждения которого фиксируются в протоколе осмотра места происшествия. Рекомендуем пострадавшему лицу сразу после аварии (а если условия не позволяли или вы забыли это сделать, то на следующий день) зафиксировать с помощью фотоаппарата, видеокамеры или других технических средств дефекты проезжей части (неровности, просадки и выбоины). Не исключено, что в месте аварии отсутствуют дорожные знаки, предупреждающие водителя об опасности и предписывающие снизить скорость — в этом случае обязательно сделайте панорамные снимки, которые помогут это подтвердить. 2. Причинно-следственной связи между ущербом и ненадлежащим состоянием автомобильной дороги. 3. Вины дорожной организации (доказывается самой дорожной организацией, если существует причинно-следственная связь между ущербом и состоянием автомобильной дороги). При этом дорожная организация в силу п. 2 ст. 1064 ГК РФ обязана доказать, что состояние дороги отвечало требованиям стандартов. Вместе с тем если причинно-следственная связь не является очевидной, то именно истец должен доказать, что дорожной организацией или ее работниками не были предприняты все зависящие от дорожной организации меры (ст. ст. 401, 402 ГК РФ) и отсутствовал факт форс-мажора, то есть неожиданной, непредвиденной и не зависящей от действий лиц ситуации, которой, как правило, не может быть обычная сезонная метеорологическая обстановка. Обратите внимание, что ГОСТ Р 50597-93 «Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения» и Инструкцией по организации движения и ограждению мест производства дорожных работ (ВСН 37-84) закреплены предельные размеры отдельных просадок, выбоин и т. п., которые не должны превышать по длине 15 см, ширине — 60 см, глубине — 5 см. Также следует обосновать величину ущерба, а в случае причинения вреда здоровью — оценить его последствия. Для этого рекомендуется получить заключение независимого эксперта. Помимо прочего, стоит сделать запросы в орган ГИБДД и дорожную службу, в ведении которых находится проблемный участок дороги. Потребуйте от представителей этих структур документы, подтверждающие согласование и установку до даты происшествия временных дорожных знаков, предупреждающих водителей о неровной дороге, об опасности и препятствиях, ограничивающих скорость движения. Вам понадобится и информация о состоянии покрытия проезжей части дороги в месте происшествия. Своевременное и грамотное составление документов по факту ДТП, детальное отражение сведений о состоянии дороги и ее недостатках, послуживших причиной аварии, — все это позволит возместить причиненный вашему автомобилю ущерб за счет виновной организации, отвечающей за состояние дорожного покрытия или проводящей ремонтные работы.

Юрий Калиновский Практикующий юрист

——————————————————————

Читайте также: