(Мансуров Г. З.) («Безопасность бизнеса», 2011, N 3)
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О БЕЗОПАСНОСТИ: НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ДАЛЬНЕЙШЕГО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ <*>
Г. З. МАНСУРОВ
——————————— <*> Mansurov G. Z. Legislation on security: certain problems of further improvement.
Мансуров Гафур Закирович, доцент кафедры права Уральского государственного экономического университета, кандидат юридических наук.
Данная статья посвящена вопросам законодательства о безопасности. Автор рассматривает проблемы и недостатки его регулирования и предлагает свои меры по совершенствованию законодательства в сфере обеспечения безопасности.
Ключевые слова: безопасность, законодательство, проблемы совершенствования, недостатки.
The present article is devoted to the issues of legislation on security. The author considers the problems and drawbacks of regulation thereof and proposes his own measures with regard to improvement of legislation in the sphere of ensuring security.
Key words: security, legislation, problems of improvement, drawbacks.
29 декабря 2010 г. вступил в силу Федеральный закон «О безопасности» <1>. В пояснительной записке к проекту данного документа содержится лапидарная формулировка причины его принятия: «Практика применения Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 г. N 2446-1 «О безопасности» показала необходимость его корректировки, уточнения основ и содержания деятельности по обеспечению безопасности, полномочий органов государственной власти в данной области, а также статуса Совета Безопасности Российской Федерации». ——————————— <1> Российская газета. 2010. 29 декабря. С. 21.
Целями данной статьи являются сравнительный анализ старого и нового Законов, выявление недостатков Федерального закона «О безопасности» и рекомендации по их устранению. Сравнительный анализ содержания Федерального закона «О безопасности» от 28 декабря 2010 г. (далее — Закон-2010) и Закона Российской Федерации «О безопасности» от 5 марта 1992 г. (в ред. от 26 июня 2008 г.) (далее — Закон-1992) приводит к выводу, что новый документ сохранил ряд недостатков, присущих старому Закону, к числу важнейших из которых, по мнению автора, относятся: 1. Несоответствие названия документа его содержанию. В Законе-2010 по сравнению с Законом-1992 нарушение данного правила юридической техники является даже более серьезным: теперь уже три главы из четырех содержат нормы о статусе субъектов, обеспечивающих безопасность. Таким образом, судя по содержанию документа, он представляет собой не закон о безопасности, а закон об органах, обеспечивающих безопасность. 2. Несоответствие содержания документа статусу основного закона в сфере обеспечения безопасности. Согласно ст. 1 Закона-2010 данный нормативный акт определяет основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности. Соответственно, Закон-2010 должен быть базовым (основным) для иных нормативных актов в сфере обеспечения безопасности. Характеристика данного документа как основного в сфере обеспечения безопасности является распространенной в литературе <2>. Поэтому он должен, во-первых, содержать унифицированный понятийный аппарат в сфере безопасности и основные параметры безопасности и, во-вторых, обеспечивать взаимодействие иных нормативных актов в области безопасности. ——————————— <2> Экономическая и национальная безопасность / Под ред. Е. А. Олейникова. М., 2005. С. 62.
Следует учитывать, что в настоящее время, кроме вышеназванного Закона, действуют 86 законов, более 60 указов Президента Российской Федерации и других подзаконных актов, регламентирующих отдельные аспекты безопасности. Все они в силу вышеуказанного обстоятельства должны соответствовать Закону-2010. Однако особые режимы функционирования системы обеспечения безопасности — режим чрезвычайного положения и режим военного положения — регламентируются федеральными конституционными законами <3>, в то время как Закон-2010 имеет статус обычного закона. ——————————— <3> ФКЗ от 30 января 2002 г. «О военном положении» // СЗ РФ. 2002. N 5. Ст. 375; ФКЗ от 30 мая 2001 г. (в ред. от 7 марта 2005 г.) «О чрезвычайном положении» // СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2277; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2697; 2005. N 10. Ст. 753.
По этой причине представляется в определенной мере обоснованным высказанное в литературе суждение о том, что «защита национальной безопасности обеспечивается действием чрезвычайных правовых режимов, которые в перспективе могли бы быть объединены в кодекс законов о защите национальной безопасности» <4>. ——————————— <4> Идрисов Р. Ф. Теоретические и правовые проблемы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 15.
3. Серьезным недостатком Закона-2010 является отсутствие понятийного аппарата. В частности, в отличие от Закона-1992 и Модельного закона стран СНГ «О безопасности» от 15 октября 1999 г. в нем отсутствует определение термина «безопасность». Данный недостаток является особенно заметным в силу того, что другие страны СНГ включили в базовый закон определение безопасности (ст. 1 Закона Азербайджанской Республики от 29 июня 2004 г. «О национальной безопасности», ст. 1 Закона Украины от 19 июня 2003 г. «Об основах национальной безопасности Украины», ст. 1 Закона Республики Казахстан от 26 июня 1998 г. (в ред. от 14 октября 2005 г.) «О национальной безопасности Республики Казахстан» и др.). На необходимость учета содержания нормативных актов стран СНГ при совершенствовании российского Закона о безопасности впервые обратил внимание В. М. Редкоус <5>. ——————————— <5> Редкоус В. М. Общая характеристика Закона Республики Казахстан «О национальной безопасности Республики Казахстан» // Право и государство. 2008. N 3 (39). С. 179.
Отсутствие легитимного определения понятия создает трудности для юрисдикционных органов при применении нормативных актов, содержащих соответствующий термин. Как справедливо отмечает в связи с этим Д. В. Чухвичев, внесение в текст определений, используемых в нем понятий, не известных в обычном языке, используемом широким кругом людей, или имеющих в законе иное значение, нежели в общепринятом языке, является тем самым инструментом, который позволяет обеспечить всеобщую ясность, популярность законодательства, в котором для обеспечения его полноты используется специальная терминология <6>. ——————————— <6> Чухвичев Д. В. Законодательная техника. М., 2008. С. 179.
В силу вышеизложенного при определении национальной безопасности <7> необходимо руководствоваться Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года». ——————————— <7> Доктринальное определение безопасности см., напр.: Дворядкина Е. Б. Национальная экономика: В 2 ч. Екатеринбург, 2001. Ч. 2. С. 75.
Частным случаем вышеуказанной проблемы являются отсутствие легитимного перечня видов безопасности и, соответственно, «умножение объектов безопасности и элементов ее состава, а также выхолащивание ее подлинного содержания при акценте на множественность опасностей» <8>. ——————————— <8> Колокольцев В. А. Обеспечение государственных интересов России в контексте концепции национальной безопасности: Автореф. дис. … доктора юрид. наук. СПб., 2005. С. 28.
В новом Законе в отличие от прежнего отсутствует преамбула, но ее содержание включено в ст. 1 Закона. Под преамбулой понимается часть нормативного акта, содержащая указание на те или иные обстоятельства, послужившие поводом к принятию данного документа, а также указание на задачи, которые должны быть достигнуты в процессе применения данного закона <9>, в то время как в Законе-1992 данная структурная единица закона фактически содержала предмет регулирования. Видимо, данное обстоятельство и послужило причиной ее невключения в новый Закон. ——————————— <9> Кашанина Т. В. Юридическая техника. М., 2008. С. 213.
Обращает на себя внимание и ряд иных недостатков Закона-2010. Так, например, Совет Безопасности характеризуется как совещательный орган (п. 1 ст. 13), но в то же время согласно п. 3 ст. 18 данного нормативного акта вступившие в силу решения Совета Безопасности обязательны для исполнения государственными органами и должностными лицами. Как известно, совещательные органы не могут иметь полномочие на принятие обязательных актов. Очевидно, что по этой причине «предусмотренное в решениях указание о контроле за их исполнением аппаратом Совета Безопасности не подкрепляется специальной нормой об ответственности за невыполнение предложенных действий. Выполнение решения обеспечивается авторитетом и властью главы государства, в реализации полномочий которого участвует Совет» <10>. ——————————— <10> Барышникова В. В. Решения Совета Безопасности Российской Федерации: понятие, правовая природа, виды и юридическая сила // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 6. С. 14.
Существующее мнение о том, что «Совет Безопасности субъекта России является полноценным органом государственной власти» <11>, противоречит общепринятой точке зрения, согласно которой «орган государства — это организация или единоличное должностное лицо, наделенное властными полномочиями» <12>. ——————————— <11> Шабрин А. И. Совет Безопасности в системе органов государственной власти субъекта Российской Федерации: Вопросы теории и практики: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2000. С. 12. <12> Черданцев А. Ф. Теория государства и права. М., 2000. С. 136.
В Законе-1992 среди лиц, участвующих в заседаниях Совета Безопасности, был указан Председатель Верховного Совета Российской Федерации. В новом Законе участие руководителей законодательного органа в деятельности Совета Безопасности прямо не предусмотрено, но в него включена отсылочная норма, согласно которой постоянные члены Совета Безопасности входят в состав Совета Безопасности по должности в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации (п. 2 ст. 15). Действующим в настоящее время Указом Президента РФ от 25 мая 2008 г. N 836 (ред. от 7 ноября 2010 г.) «Об утверждении состава Совета Безопасности Российской Федерации» в этот состав включены Председатель Государственной Думы Федерального Собрания РФ и Председатель Совета Федерации Федерального Собрания РФ <13>. Представляется, что данная формулировка противоречит конституционному положению о равенстве и самостоятельности ветвей власти (ст. 10 Конституции РФ). ——————————— <13> Указ Президента РФ от 25 мая 2008 г. N 836 (в ред. от 7 ноября 2010 г.) «Об утверждении состава Совета Безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2008. N 22. Ст. 2534; 2010. N 45. Ст. 5774.
4. Согласно ст. 12 Закона-2010 органы государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции обеспечивают исполнение законодательства Российской Федерации в области обеспечения безопасности. Однако данная норма требует узкого толкования в силу того, что из всех разновидностей безопасности в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится обеспечение только общественной безопасности (п. 1 ст. 72 Конституции РФ). К числу существенных недостатков Закона-2010 следует отнести наличие серьезных пробелов в регулировании взаимодействия федеральных и региональных структур в сфере обеспечения безопасности, в частности, федерального и региональных советов безопасности. Следует согласиться со следующей предлагаемой схемой взаимодействия этих структур: «Региональные советы безопасности обобщают данные по состоянию безопасности в своих регионах и передают… непосредственно в Совет Безопасности РФ… Совет Безопасности РФ анализирует поступившую информацию и докладывает ее Президенту РФ и Федеральному Собранию РФ. В свою очередь, на основании поступившей в высшие органы государственной власти… информации разрабатывается программа действий по преодолению проблем в сфере региональной безопасности и в виде конкретных программ и проектов направляется в нижестоящие советы безопасности… которые следят за ее исполнением на местах» <14>. ——————————— <14> Кирьянов А. Ю. Соотношение полномочий властных субъектов обеспечения региональной безопасности в рамках институциональной подсистемы // Юридический мир. 2010. N 1. С. 18.
В силу вышеизложенного следует признать сомнительным утверждение о том, что «несмотря на отсутствие в нормативных актах ряда субъектов Российской Федерации прямых указаний на наличие у Советов Безопасности властных полномочий, они являются органами исполнительной власти, производными от образующих их президентов, губернаторов, глав администраций» <15>. ——————————— <15> Шабрин А. И. Указ. соч. С. 20.
Таким образом, предлагаются следующие меры по совершенствованию законодательства в сфере обеспечения безопасности: 1. В целях оптимизации системы правовых регуляторов необходимо, во-первых, включить в Закон-2010 основные элементы системы обеспечения национальной безопасности России (раздел 1 «Общие положения» Закона-1992) и, во-вторых, Закон-2010 наделить статусом федерального конституционного закона и, соответственно, исключить из их числа ФКЗ «О военном положении» и ФКЗ «О чрезвычайном положении». 2. Следует отменить п. 3 ст. 18 Закона-2010 в силу несоответствия статусу Совета Безопасности как совещательного органа (п. 1 ст. 13 Закона-2010). 3. Исключить из Указа Президента РФ от 25 мая 2008 г. N 836 (ред. от 7 ноября 2010 г.) «Об утверждении состава Совета Безопасности Российской Федерации» норму о включении в состав Совета Безопасности Председателя Государственной Думы Федерального Собрания РФ и Председателя Совета Федерации Федерального Собрания РФ в силу ее несоответствия ст. 10 Конституции РФ.
Сравнительная таблица содержания Федерального закона «О безопасности» от 28 декабря 2010 г. и Закона Российской Федерации «О безопасности» от 5 марта 1992 г. (в ред. от 26 июня 2008 г.)
Закон Российской Федерации Федеральный закон «О безопасности» «О безопасности» от 5 марта 1992 г. от 28 декабря 2010 г. (в ред. от 26 июня 2008 г. )
Преамбула Преамбула отсутствует, но ее содержание включено в ст. 1
Ст. 1. Понятие безопасности и ее Отсутствует дефиниция как самой объекты. безопасности, так и ее элементов Содержится толкование понятий «безопасность» и «жизненно важные интересы» и перечислены основные объекты безопасности
Ст. 2. Субъекты обеспечения Термин «субъект обеспечения безопасности безопасности» отсутствует. Основным субъектом обеспечения Характеристика граждан и безопасности является государство. общественных объединений как Иные субъекты — граждане, субъектов безопасности исчезла, но общественные и иные организации сохранилась прежняя формулировка о и объединения том, что они «участвуют в реализации государственной политики в области обеспечения безопасности» (п. 4 ст. 4)
Ст. 3. Угроза безопасности Определение угрозы отсутствует, Угроза безопасности — совокупность хотя данный термин содержится условий и факторов, создающих в п. п. 1 и 4 ст. 3 и в п. 3 ст. 14 опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства
Ст. 4. Обеспечение безопасности Заменена более подробной ст. 3 Указываются разновидности мер, «Содержание деятельности по адекватных угрозам жизненно обеспечению безопасности» важных интересов личности, общества и государства, обеспечивающих реализацию единой государственной политики в области поддержания безопасности
Ст. 5. Принципы обеспечения Принципы, в отличие от старого безопасности закона, нумеруются, а их количество Установлены следующие увеличено до пяти. основные принципы: Исключены: (1) принцип соблюдения 1) законность; баланса жизненно важных интересов 2) соблюдение баланса жизненно личности, общества и государства и важных интересов личности, (2) принцип взаимной ответственности общества и государства; личности, общества и государства по 3) взаимная ответственность обеспечению безопасности. личности, общества и государства Включены: принципы (1) соблюдения и по обеспечению безопасности; защиты прав человека и гражданина, 4) интеграция с международными (2) приоритета предупредительных мер системами безопасности в целях обеспечения безопасности и (3) системности и комплексности применения мер обеспечения безопасности. Изменена формулировка отдельных принципов (ст. 2)
Ст. 6. Законодательные основы Ст. 5. Правовая основа обеспечения обеспечения безопасности безопасности — изменения Указаны основные нормативные незначительны и носят в основном акты, составляющие законодательную редакционный характер основу обеспечения безопасности
Ст. 7. Соблюдение прав и свобод Норма включена в состав принципов граждан при обеспечении (п. 1 ст. 2) безопасности При обеспечении безопасности не допускается ограничение прав и свобод граждан, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом
Раздел II. Система безопасности Упорядочены и расширены полномочия Российской Федерации Президента Российской Федерации и (ст. ст. 8 — 12). Правительства Российской Федерации. Дублируется перечень субъектов, Появилась норма (отсылочного содержащийся в ст. 2 Закона. характера) о полномочиях Кроме того, указывается, что в Федерального Собрания РФ (ст. 9) эту систему включается законодательство, регламентирующее отношения в сфере безопасности
Раздел III. Совет Безопасности Глава 3. Статус Совета Безопасности Российской Федерации (ст. ст. 13 — 18) (ст. ст. 13 — 19) Совет Безопасности является Совет Безопасности является конституционным совещательным конституционным органом. Совет органом. Совет Безопасности Безопасности ответствен перед формируется и возглавляется высшим законодательным органом Президентом Российской Федерации (Верховным Советом РСФСР, а затем (ст. 13) Федеральным Собранием РФ) (ст. 13)
Раздел IV. Финансирование Нормы о финансировании отсутствуют деятельности по обеспечению в силу того, что в настоящее время безопасности (ст. 20) финансирование деятельности по Финансирование деятельности по обеспечению безопасности обеспечению безопасности регламентируется бюджетным осуществляется за счет средств законодательством федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, а также внебюджетных средств
Раздел V. Контроль и надзор за Нормы о контроле и надзоре деятельностью по обеспечению исключены как положения, дублирующие безопасности (ст. ст. 21 — 22) содержание нормативных актов, Ст. 21: органы государственной устанавливающих полномочия власти и управления РФ в пре — соответствующих органов делах своей компетенции государственной власти и управления осуществляют контроль за (например, Федеральный деятельностью субъектов, конституционный закон обеспечивающих безопасность от 17 декабря 1997 г., Ч. 2 ст. 21: общественные объеди — в ред. от 22 июля 2010 г.) нения и организации, граждане «О Правительстве Российской имеют право на получение ими ин — Федерации») формации о деятельности органов право гражданина на получение ими обеспечения безопасности информации о деятельности государственной власти и управления (например, Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»)
Раздел «Заключительные положения» Глава 4. Заключительные положения отсутствует (ст. 19) — о признании утратившим силу Закона Российской Федерации «О безопасности» от 5 марта 1992 г. (в ред. от 26 июня 2008 г.)
