(Румянцев Н. В.) («Административное право и процесс», 2011, N 7)
БЕЗОПАСНОСТЬ КАК ОБЪЕКТ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Н. В. РУМЯНЦЕВ
Румянцев Николай Викторович, начальник Московского университета МВД России, кандидат юридических наук, генерал-лейтенант полиции.
В статье рассматривается понятие безопасности как объекта государственного управления применительно к правоохранительной деятельности с использованием специальных административно-правовых режимов. В ней также определены задачи и цели введения специальных административно-правовых режимов.
Ключевые слова: безопасность, государственное управление, специальные административно-правовые режимы, механизм правового регулирования, обеспечение.
Security as and object of state management N. V. Rumyantsev
In article the concept of safety as object of the government with reference to law-enforcement activity with use special administratively-legal regimes is considered. In it problems also are defined and the purposes of introduction special is administrative-legal regimes.
Key words: safety, the government, special it is administrative-legal regimes, the mechanism of legal regulation, maintenance.
Проблема обеспечения безопасности в широком понимании данной категории в настоящее время не только сохраняет свою актуальность, но и приобретает особую остроту, которая обусловлена небывалым динамизмом развития человечества, определившим масштабы и степень его внешнего влияния на среду обитания и внутреннего воздействия на все направления жизнедеятельности людей. С точки зрения сущности, содержания и формы безопасность — явление разностороннее, многоуровневое и, на наш взгляд, может рассматриваться в целом ряде аспектов: содержательном, политическом, правовом, экономическом, финансовом, техническом, информационном, экологическом, международном, психологическом, управленческом и других, проявляющихся в разнообразных отношениях, формирующихся и реализуемых с участием различных субъектов как внутри страны, так и за рубежом. Сказанное подтверждается многочисленными исследованиями данного феномена <1>. При этом встречающиеся в научных публикациях мнения позволяют подходить к характеристике безопасности с различных позиций. ——————————— <1> См., напр.: Мирошниченко В. М. Национальная безопасность Российской Федерации. Обеспечение и организация управления. М., 2009; Лопатин В. Н. Информационная безопасность России: Человек. Общество. Государство. СПб.: Университет МВД России, 2003; Рыхтик М. И. Безопасность в современном мире. Национальные интересы и проблемы безопасности в меняющемся мире: Материалы междисциплинарного семинара. М.: ИМЭМО РАН, 2008; Быков А. В. Система обеспечения внутренней безопасности государства. М.: ВНИИ МВД России, 2007; Старостин С. А. МВД России в системе защиты от чрезвычайных ситуаций. Рязань, 2006 и др.
Во-первых, «безопасность» можно рассматривать как некую структурированную государством и обществом посредством правовых, технических и иных социальных норм, содержащихся в них правовых правил и запретов, процессуальных алгоритмов и процедур модель, выполняющую роль целеобразующего идеала, адекватного современному состоянию и обозримой перспективе развития общества. Во-вторых, назначение безопасности определяется как использование данной абстрактной модели в виде оценочного образа, позволяющего судить о соответствии наличного состояния отношений в обществе состоянию желаемому. В-третьих, под безопасностью понимается реальное состояние защищенности общественно значимых интересов и ценностей от негативных воздействий, сравниваемое во времени с уровнем подобной защищенности относительно предшествующих организационно-плановых периодов. В-четвертых, безопасность определяется как обладающая количественными и качественными характеристиками система общественных отношений, совокупность которых выступает как объект управленческого воздействия со стороны государства и общества. На наш взгляд, все приведенные выше точки зрения ученых имеют право на существование. Более того, в зависимости от решаемых исследовательских целей и задач допустимо их любое вариативное соотношение. Выстраивая механизм правового регулирования безопасности, следует иметь в виду, что с учетом выработанных юридической наукой воззрений на его структуру и содержание <2> все аспекты указанного механизма (нормы права; правоотношения; акты толкования; акты применения правовых норм) <3> требуют детальной проработки не только в абстрактном варианте, но и применительно к конкретным задачам, решаемым в повседневной правоохранительной практике. Важное значение при этом приобретают вопросы, касающиеся определения направлений и способов совершенствования правовых режимов вообще и их отдельных разновидностей как особого варианта юридического инструментария, предназначенного для обеспечения безопасности в чрезвычайных обстоятельствах. Эта идея частично нашла свое выражение в Федеральном законе «О безопасности», который, аккумулировав апробированную предшествующую нормативную практику, определил основные направления государственной политики в указанной области. ——————————— <2> См., напр.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекций. М.: Омега-Л, 2006. <3> См., напр.: Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве; Быков А. В. Система обеспечения внутренней безопасности государства. М.: ВНИИ МВД России, 2007.
Существенной новеллой Закона, требующей своего осмысления, являются положения, трансформирующие правовой статус Совета Безопасности, который в качестве конституционного совещательного органа, осуществляющего подготовку решений Президента РФ по вопросам обеспечения безопасности, организации обороны, военного строительства, оборонного производства, военно-технического сотрудничества РФ с иностранными государствами, по иным вопросам, связанным с защитой конституционного строя, суверенитета, независимости и территориальной целостности Российской Федерации, а также по вопросам международного сотрудничества в области обеспечения безопасности, наделяется, кроме того, самостоятельно реализуемыми нормотворческими функциями, влекущими обязательность исполнения его решений. Данный Федеральный закон, установивший основные принципы, содержание и направления деятельности по обеспечению различных вариантов безопасности государства и общества, систему, полномочия и функции субъектов обеспечения безопасности, уместно рассматривать в качестве базового нормативного правового акта, позволившего сформулировать действенную правовую систему под общим названием «Законодательство о безопасности». Причем реализация такого законодательства с учетом специфического объекта регулирования предполагается посредством специальных административно-правовых режимов, рассматриваемых как находящиеся во взаимосвязи и взаимозависимости относительно самостоятельные правовые блоки, качественные и количественные характеристики которых обусловлены конкретными вариантами особых условий, им соответствующих. При рассмотрении механизма правового регулирования необходимо иметь в виду, что административно-правовой режим, кроме того, это особый вариант правоотношений, имеющих комплексное и консолидирующее начало. В широком смысле слова между механизмом правового регулирования и административно-правовым режимом можно было бы поставить знак равенства, так как они имеют общую цель — упорядочение и реализацию правоотношений, взаимопроникают, не противоречат и не исключают друг друга. Но если механизм правового регулирования обычно оценивается как более абстрактная категория, то при характеристике административно-правового режима он в большей мере наполняется различной степенью конкретизации, позволяющей подразделить его на: общий, особенный и единичный варианты. Так, в качестве общих разновидностей подобных вариантов могут быть названы режимы, вводимые при чрезвычайных обстоятельствах техногенного, природного либо социального характера. В качестве особенных — режимы, вводимые в связи с различными вариантами стихийных бедствий, отдельными видами техногенных катастроф, конкретными формами массового внеколлективного поведения людей <4> и т. п. В качестве единичных — вполне конкретные режимы, вводимые в конкретное время, на конкретной территории (объекте), для нейтрализации конкретных чрезвычайных обстоятельств. ——————————— <4> Подробнее о характеристике массового внеколлективного поведения людей см.: Бочаров С. Н. Организация и тактика административно-правовой борьбы с групповыми нарушениями общественного порядка: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1992; Серегин А. В. Внеколлективное поведение и общественный порядок. М., 1980.
Обстоятельства введения того или иного административно-правового режима могут быть различными и, в свою очередь, будут определяться множеством объективных и субъективных факторов, имеющих временной, территориальный, содержательный и иные параметры. Административно-правовые режимы в целом также можно охарактеризовать как универсальное комплексное средство обеспечения государственного управления в сфере безопасности. Для нормальной и безопасной жизни общества законодатель предусматривает возможность использования комплекса административно-правовых средств в различных комбинациях, зависящих от совокупности условий их реализации. Формы реализации данных комплексов в законодательстве, в теории и на практике получили вполне определенное название. А именно: обеспечение, поддержание, охрана, защита и др. Где обеспечение — создание посредством административно-правовых средств необходимых условий для безопасности в заданных параметрах (правовое, кадровое, организационное, финансовое, медицинское и др.). Поддержание — содействие реализации прав и обязанностей, удовлетворение конкретных интересов, выступающих ядром проблемы, наблюдение за состоянием и развитием ситуации, предупреждение правонарушений и событий чрезвычайного характера. Защита — пресечение правонарушений, привлечение нарушителей к ответственности, спасательные мероприятия, восстановление пострадавших правоотношений. Однако содержание режима не следует сводить лишь к набору административно-правовых средств воздействия на управляемую систему. Хотя надо признать, что такие средства составляют основу любого режима. Наряду с ними необходимо определяться с перечнем подконтрольных объектов, с субъектами и объектами правоприменения; выстраивать и приводить в действие особую полноценную систему управления, как правило, существующую наряду с обычной системой власти, сопрягая все это с территориальными и временными параметрами. Особое внимание при формировании специальных режимов требуется уделять целевому блоку, стержнем которого при любых чрезвычайных обстоятельствах будет сохраняться установка на обеспечение спокойствия, порядка, нормальных условий жизнедеятельности людей. Действительно, правовые режимы, регулируемые преимущественно нормами административного права, несмотря на все их разнообразие, всегда ориентированы на обеспечение общественной безопасности и охрану общественного порядка. Подобный «полицейский» характер административно-правовых режимов подчеркивают практически все исследователи <5>, отмечая возможность смещения центра тяжести правоохранительного вектора в зависимости от основной цели, предопределившей введение конкретного режима. Наличие множества режимов дает возможность подвергнуть их некоторой градации. В рамках настоящей статьи выделим две группы административно-правовых режимов в зависимости от специфики их реализации: 1) общие; 2) специальные. ——————————— <5> См., напр.: Гущин В. В., Доровский С. М., Дюков А. Н., Попова Н. Ф., Рябов С. И. Организация деятельности милиции общественной безопасности в чрезвычайных ситуациях. М.: ВНИИ МВД РФ, 1995; Гливаковский А. К. Национальная безопасность России и геополитика. М., 2001; Геополитические факторы обеспечения национально-государственной и международной безопасности: Учебное пособие / Под ред. Н. И. Турко. М., 2005 и др.
Общие административно-правовые режимы являются относительно стабильными правовыми состояниями. Они, как правило, не ограничены временными рамками. В качестве таковых рассматривается противопожарный режим, водоохранный режим, режим оборота оружия и др. Общие административно-правовые режимы ориентированы на обеспечение сохранности определенного объекта, территории, нормального функционирования государственных органов, предприятий и организаций, в том числе поддержание в заданных параметрах состояния общественной безопасности и общественного порядка. Потенциала таких режимов в обычных условиях достаточно для достижения цели правопорядка. Они выполняют свои функции постоянно вне зависимости от возникновения экстраординарных событий или действий. Многие виды общих административно-правовых режимов обладают значительными превентивными возможностями, создавая условия для предупреждения угроз общественной безопасности. К их числу можно отнести пограничный режим, режим закрытого административно-территориального образования, пропускной режим на объекте, режим оборота оружия и др. Специальные административно-правовые режимы устанавливаются в случаях необходимости усиления защиты государственных интересов, прав и свобод граждан, охраны законных интересов юридических лиц в дополнение к продолжающим функционировать общим режимам. Их введение обусловлено наличием существенных угроз конституционному строю, целостности государства, жизни и здоровью населения, общественной безопасности. В зависимости от характера и степени опасности дестабилизирующих факторов можно выделить четыре вида специальных административно-правовых режимов, а именно — чрезвычайного положения, военного положения, контртеррористической операции и чрезвычайной ситуации. Практика свидетельствует, что при осуществлении того или иного специального административно-правового режима, как правило, применяются все виды административного принуждения: административно-предупредительные меры; меры административного пресечения; меры административно-процессуального обеспечения; меры административного наказания; административно-восстановительные меры. При этом на первый план выдвигаются меры административного принуждения предупредительного характера и пресечения, позволяющие избежать нежелательных последствий, предотвратить угрозы общественной безопасности. При анализе административно-предупредительных мер отдельные исследователи выделяют их персонифицированный характер <6>. Однако, на наш взгляд, такой признак не является универсальным для всех рассматриваемых принудительных мер. Отдельные их виды действительно носят персонифицированный характер (проверка документов у физических лиц, доставление, личный досмотр и др.). В то же время многие административно-предупредительные меры, используемые для обеспечения специальных административно-правовых режимов, обладают общепревентивными свойствами. Таковы, например, введение карантина, проведение санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других карантинных мероприятий, ограничение движения транспортных средств и пешеходов на улицах, отдельных участках дорог и объектах и др. ——————————— <6> См., напр.: Мелехин А. В. Чрезвычайное законодательство Российской Федерации: Монография. М.: ВНИИ МВД России, 2000; Попова Н. Ф. Военное положение: административно-правовой аспект: Монография. М.: ВНИИ МВД России, 1999; Гущин В. В. Чрезвычайное положение (административно-правовой аспект): Монография. М., 1996; Хазанов С. Д. Правовое регулирование чрезвычайного положения в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1996.
Оценивая в общем меры административного пресечения, также широко используемые в рамках специальных административно-правовых режимов, прежде всего следует согласиться с большинством исследователей, которые обоснованно отмечают неотложный характер этих мер административного принуждения. Особенно возрастает роль мер административного пресечения в случаях возникновения угрозы террористического акта, когда временной фактор приобретает первостепенное значение. В этих условиях применяются традиционные меры административного пресечения (административное задержание, доставление, изъятие вещей и документов и др.) в соответствии с действующим законодательством. Их классификация, характеристика, порядок применения и иные параметры достаточно обстоятельно исследованы в правовой литературе. Однако позволим заметить, что в отдельных условиях чрезвычайных обстоятельств все чаще возникает потребность проведения силовых акций, связанных с применением оружия и бронетехники в целях подавления противоправных действий. К использованию таких средств органы внутренних дел вынуждены прибегать практически во всех случаях введения режима контртеррористической операции. Вместе с тем действующая правовая база не обеспечивает потребности практики в данной сфере. Обозначенные административно-правовые режимы, в случае возникновения предусмотренных законодательством особых обстоятельств, посредством введения в основном для объектов правоприменения дополнительных запретов, ограничений, обязательств и предоставления более широких полномочий по реализации мер государственного принуждения субъектам обеспечения безопасности призваны решить целый комплекс задач: а) остановить дальнейшее распространение ситуации, обусловившей введение режима; б) своевременно пресечь противоправные посягательства на охраняемые законом права и интересы, сводя любые попытки подобных посягательств на нет; в) нейтрализовать дестабилизирующие факторы и кардинально разрешить возникшую проблему; г) создать условия, обеспечивающие защиту законных прав и интересов от противоправных посягательств; д) восстановить (вернуть) нарушенные общественные отношения в изначальное правомерное состояние; е) сформировать систему действенных гарантий, позволяющих в перспективе с учетом приобретенного положительного опыта исключить возможность либо своевременно предупредить повторное возникновение устраняемой угрозы, послужившей обстоятельством для введения соответствующего режима. Сложность и объемность перечисленных задач, реализуемых такими административно-правовыми режимами, серьезность и масштабность последствий их введения, в свою очередь, с необходимостью требуют определиться с конкретным содержанием таких режимов и их соотношением, что, как представляется, самым непосредственным образом прежде всего зависит от совокупности объективных и субъективных признаков, характеризующих дестабилизирующие обстоятельства, анализ которых позволит глубже проникнуть в их правовую природу, выявить причины возникновения таких обстоятельств и условия, им способствующие. Давая юридическую характеристику и оценивая возможности эффективного использования административно-правовых режимов, нельзя не заметить, что их содержание наряду с дестабилизирующими обстоятельствами, служащими основанием введения режима, обусловлено также рассматриваемыми в единстве и взаимосвязи целевой установкой, характером и спецификой объектов правоприменительного воздействия в рамках обеспечения безопасности в каждом отдельно рассматриваемом случае. Кроме того, решая поставленную задачу, важно определиться с вопросами относительно перечня, ранжирования и статусного соотношения субъектов обеспечения безопасности. Это позволит: — применительно к конкретным обстоятельствам, предшествующим введению конкретных специальных административно-правовых режимов, выстроить конкретную систему субъектов обеспечения безопасности, организационно и статусно соотнести их относительно друг друга, определив соподчиненность, место, роль и назначение для каждого такого субъекта; — исключить пробельность и одновременно не допустить дублирования функций указанных субъектов; — обеспечить по возможности в необходимых пределах их взаимозаменяемость; — обеспечить их эффективное взаимодействие и взаимопомощь; — обеспечить в случае необходимости взаимный контроль; — обеспечить объективную оценку результатов их деятельности в рассматриваемых условиях. Таким образом, исходя из вышесказанного, можно заключить, что специальные административно-правовые режимы как основная составляющая обеспечения безопасности в рассматриваемых условиях обусловлены обстоятельствами, предшествующими введению того или иного режима, характеристикой объектов правоприменения, претерпевающих воздействие режима, а также комплексной характеристикой субъектов обеспечения безопасности (режима).
