(Чуряев А. В.) («Административное право и процесс», 2013, N 12)
К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ ОХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
А. В. ЧУРЯЕВ
Чуряев Александр Владимирович, доцент Академии ФСО России, кандидат юридических наук.
Статья посвящена понятийному анализу Концепции развития охранного законодательства Российской Федерации. Автор рассматривает предложенное в Концепции понятие охранной деятельности, а также раскрывает его особенности.
On the concept of protective activities A. V. Churyaev
Churyaev Aleksandr Vladimirovich, assistant professor of the Academy of the Federal Protective Service of the Russia, candidate of juridical sciences.
The article concerns the concept analysis of the Conception for Development of the Protective Legislation of the Russian Federation. The author considers the concept of protective activities suggested by the Conception and reveals the peculiarities thereof.
Согласно статистическим данным, периодически публикуемым МВД России на своем официальном сайте, состояние преступности в Российской Федерации хотя и имеет тенденцию к снижению, но все еще остается на самом высоком уровне. Цифры статистики говорят сами за себя <1>: в 2003 г. в нашей стране было совершено 2756,4 тыс. преступлений, в 2004 г. — 2893,8 тыс. преступлений, в 2005 г. — 3554,7 тыс. преступлений, в 2006 г. — 3855,4 тыс. преступлений, в 2007 г. — 3582,5 тыс. преступлений, в 2008 г. — 3209,9 тыс. преступлений, в 2009 г. — 2994,8 тыс. преступлений, в 2010 г. — 2628,8 тыс. преступлений, в 2011 г. — 2404,8 тыс. преступлений, в 2012 г. — 2302,2 тыс. преступлений. Немалую часть из этих преступлений составляют имущественные преступления и преступления против личности. ——————————— <1> Официальный сайт МВД России. URL: http://mvd. ru/presscenter/ statistics/reports.
Куда более значительным является количество совершаемых в нашей стране административных правонарушений, в т. ч. посягающих на личность и имущество. Такой высокий уровень совершаемых в нашей стране правонарушений позволяет говорить о реальной угрозе общественной безопасности. Согласно Стратегии национальной безопасности, утвержденной Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537 <2>, среди основных источников угроз национальной безопасности в сфере государственной и общественной безопасности особо выделен «сохраняющийся рост преступных посягательств, направленных против личности, собственности, государственной власти, общественной и экономической безопасности». ——————————— <2> СЗ РФ. 2009. N 20. Ст. 2444.
Учитывая указанные обстоятельства, следует согласиться с общей идеей, отраженной в Стратегии национальной безопасности, о том, что одним из главных направлений государственной политики в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности на долгосрочную перспективу должны стать усиление роли государства в качестве гаранта безопасности личности, совершенствование нормативного правового регулирования предупреждения и борьбы с преступностью. Одним из немаловажных способов совершенствования нормативного правового регулирования борьбы с противоправными деяниями, посягающими на личность и принадлежащее ей имущество, является формирование единого и непротиворечивого охранного законодательства, которое стройно и логически обоснованно регулировало бы весь спектр общественных отношений, складывающихся в сфере охранной деятельности, с учетом имеющихся научных разработок по данной проблематике, реальной практики и действующего законодательства, в т. ч. и зарубежного. Основные идеи по совершенствованию охранного законодательства получили отражение в разработанной Торгово-промышленной палатой РФ Концепции развития охранного законодательства Российской Федерации (далее — Концепция) <3>. ——————————— <3> URL: http://www. psj. ru/ saver_magazins/detail. php? ID=72852.
Концепция ориентирована на формирование идеологии развития охранного законодательства, обеспечение баланса интересов государства, бизнес-сообщества и субъектов охранной деятельности, определение основных направлений развития охранного законодательства и т. п. При этом одной из задач, которые ставятся в Концепции, является унификация терминологии в сфере охраны. Полагаем, что постановка указанной задачи является немаловажной. Это связано прежде всего с тем, что Концепция оперирует достаточно большим количеством терминов, которые неизвестны действующему законодательству. В связи с этим возникает необходимость в их теоретическом анализе и обосновании. Пожалуй, основным понятием, на котором базируется содержание всей Концепции, является понятие охранной деятельности. Основополагающий характер этого понятия обусловлен тем, что от него проецируются другие вводимые Концепцией понятия — такие, как охранное законодательство, охранное право и ряд других. В общих положениях Концепции сформулировано определение понятия охранной деятельности, под которым предлагается понимать урегулированную нормами охранного законодательства деятельность субъектов государственной и частной охраны, осуществляемую в пределах компетенции и в целях обеспечения безопасности объектов государственной и частной охраны, защиты прав и законных интересов юридических и физических лиц от противоправных посягательств. Из приведенного определения можно выделить следующие признаки охранной деятельности: 1) носит правовой характер, т. е. урегулирована нормами права; 2) имеет направленность на обеспечение безопасности объектов государственной и частной охраны, защиты прав и законных интересов юридических и физических лиц от противоправных посягательств; 3) осуществляется субъектами государственной и частной охраны. С точки зрения теории административного права полагаем возможным выделить дополнительные признаки охранной деятельности. Прежде всего, охранную деятельность можно рассматривать как разновидность правоохранительной деятельности. Термин «правоохранительная деятельность» появился в конце 50-х — начале 60-х гг. XX в. и означает основанную на законе деятельность государства через уполномоченные им органы и организации, направленную на обеспечение правопорядка, противодействие и недопущение правонарушений различного характера, посредством применения мер принудительного характера. По общепринятому в литературе мнению правоохранительной деятельности соответствуют следующие признаки: а) она осуществляется специально уполномоченными на то государственными органами; б) она направлена на предупреждение и пресечение правонарушений различного характера, на охрану прав и свобод человека и обеспечение правопорядка; в) она основана на праве как процедурно (поскольку четко регламентирована), так и материально (тогда как в каждом случае правонарушение описано в том или ином законе, где кроме самого действия описана и санкция за его совершение), что характеризует принудительный характер правоохранительной деятельности <4>. ——————————— <4> См., напр.: Артемьев А. М. Государственная правоохранительная служба: системные свойства, функции, правовое обеспечение: Дис. … докт. юрид. наук. М., 2008. С. 63 — 65; Правоохранительные органы: Учебник / Под ред. А. В. Ендольцевой, О. А. Галустьяна, А. П. Кизлыка. 6-е изд., перераб. и доп. М., 2009. С. 16 — 17; Правоохранительные органы: Учебник для вузов / Под ред. проф. К. Ф. Гуценко. М., 1995. С. 3; Правоохранительные органы Российской Федерации: Учебник / Под ред. В. П. Божьева. М., 2000. С. 15; Гулягин А. Ю. Правоохранительная деятельность: основные правовые характеристики // Административное право и процесс. 2011. N 6. С. 7 — 9 и др.
Однако в литературе до сих пор не установлен единый подход в определении направлений правоохранительной деятельности. Некоторые ученые исходят из узкого понимания этого вида юридической деятельности, полагая, что правоохранительной является лишь та деятельность, которая направлена исключительно на борьбу с преступлениями (другими словами, ими ставится знак равенства между понятием «правоохранительная деятельность» и понятием «борьба с преступностью»). Для других ученых правоохранительная деятельность — это борьба и с преступлениями, и с иными правонарушениями. Для третьих ученых — это то, что принято называть поддержанием общественного порядка (патрулирование в общественных местах, контроль за правильным проведением массовых мероприятий и т. п.). Оставляя в стороне дискуссию относительно включения в содержание правоохранительной деятельности тех или иных направлений, выскажем принципиальную позицию о необходимости включения в нее охранной деятельности. Очевидно, что органы, осуществляющие расследование преступлений, составляют костяк правоохранительных органов. Однако сегодня становится все более очевидным, что сфера правоохранительной деятельности значительно шире, чем сфера борьбы с преступностью или нарушениями общественного порядка. Охрана должна осуществляться не только от подобных, явно недопустимых актов беззакония или антиобщественных явлений, но и от всех иных проявлений противоправности, в т. ч. попыток недозволенно ограничивать, злонамеренно ущемлять или умалять любые права и законные интересы. При этом следует отметить, что охранная деятельность имеет существенные особенности в системе направлений правоохранительной деятельности. Так, охранная деятельность осуществляется в отношении заранее определенной группы лиц и объектов. Так называемые классические правоохранительные органы (такие, как суды, органы внутренних дел, полиция, прокуратура, органы федеральной службы безопасности, служба судебных приставов, органы по противодействию наркотикам и др.), как правило, осуществляют охрану прав и законных интересов заранее неопределенного круга лиц <5>, т. е., по сути, любого, кто к ним обратится. Это, как правило, все физические и юридические лица или их относительно неопределенная группа. Например, согласно ст. 1 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ «О полиции» <6> полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности. При этом в этой же статье прямо указано, что полиция незамедлительно приходит на помощь каждому, кто нуждается в ее защите от преступных и иных противоправных посягательств. ——————————— <5> Здесь не учитываются устанавливаемые законом условия для обращения граждан в правоохранительные органы. Такие нормы, как правило, не ограничивают круг граждан на обращение, а вводят лишь необходимые условия для такого обращения. <6> СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 900.
Аналогичные нормы содержатся в Федеральном законе от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» <7>. Согласно ст. 1 этого Закона прокуратура осуществляет свою деятельность в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. В развитие этой нормы в Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденной Приказом Генерального прокурора РФ от 30 января 2013 г. N 45, в органы прокуратуры РФ могут быть поданы обращения любым гражданином, объединением граждан или юридическим лицом, которые считают свои права либо права других лиц нарушенными. ——————————— <7> СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.
Схожие нормы содержатся и в нормативных актах, устанавливающих компетенцию остальных правоохранительных органов, образующих группу «классических» правоохранительных органов. В свою очередь, субъекты, осуществляющие охранную деятельность, выполняют свои полномочия в отношении, как правило, заранее известной (определимой) группы лиц и объектов. Эта группа лиц и объектов может быть названа в нормативных правовых актах, регламентирующих деятельность таких субъектов, либо в гражданско-правовых договорах, которые заключаются между такими субъектами и третьими лицами. Например, к этой группе субъектов относятся органы государственной охраны. Согласно Федеральному закону от 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ «О государственной охране» государственной охраной признается деятельность уполномоченных органов по обеспечению безопасности объектов государственной охраны и защите охраняемых объектов. При этом к объектам государственной охраны относятся физические лица, указанные в главе II данного Закона, а также иные лица, отнесенные к объектам государственной охраны по решению Президента РФ. Свойством определимости обладают и охраняемые объекты. Ими согласно ст. 1 Федерального закона «О государственной охране» выступают здания, строения, сооружения, прилегающие к ним земельные участки (водные объекты), территории (акватории), защита которых осуществляется органами государственной охраны в целях обеспечения безопасности объектов государственной охраны; здания, строения, сооружения, находящиеся в оперативном управлении органов государственной охраны, а также земельные участки, находящиеся в постоянном (бессрочном) пользовании органов государственной охраны; здания, строения, сооружения, земельные участки и водные объекты, предоставленные в пользование органам государственной охраны. Помимо органов государственной охраны к субъектам, осуществляющим охранную деятельность, относятся также органы федеральной службы безопасности, ведомственной охраны, вневедомственной охраны и частные охранные организации. В соответствии с Положением о Федеральной службе безопасности РФ, утвержденным Указом Президента РФ от 11 августа 2003 г. N 960 <8>, ФСБ России среди прочего наделена следующими полномочиями: а) организует деятельность органов безопасности по защите и охране государственной границы, внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов, по охране за пределами исключительной экономической зоны Российской Федерации запасов анадромных видов рыб, образующихся в реках Российской Федерации, по осуществлению совместно со специально уполномоченными на то федеральными органами исполнительной власти пропуска через государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров, животных и растений; б) обеспечивает участие военнослужащих пограничных органов в охране дипломатических представительств и консульских учреждений Российской Федерации в иностранных государствах; в) обеспечивает во взаимодействии с органами внутренних дел Российской Федерации безопасность представительств иностранных государств на территории Российской Федерации. ——————————— <8> СЗ РФ. 2003. N 33. Ст. 3254.
Согласно ст. 8 Федерального закона от 14 апреля 1999 г. N 77-ФЗ «О ведомственной охране» <9> ведомственная охрана осуществляет защиту охраняемых объектов, являющихся государственной собственностью и находящихся в сфере ведения соответствующих федеральных органов исполнительной власти, объектов, являющихся собственностью Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» (в т. ч. закрепленных за ее учреждениями на праве оперативного управления), объектов, являющихся собственностью акционерных обществ (их дочерних обществ) Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», объектов, являющихся федеральной собственностью и закрепленных на праве хозяйственного ведения за подведомственными Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» федеральными государственными унитарными предприятиями, а также объектов, являющихся собственностью Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростехнологии», объектов, являющихся федеральной собственностью и закрепленных на праве хозяйственного ведения за федеральными государственными унитарными предприятиями, в отношении которых Государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростехнологии» осуществляет права собственника их имущества, и объектов, являющихся собственностью организаций Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростехнологии». При этом перечень охраняемых объектов определяется имеющими право на создание ведомственной охраны федеральными органами исполнительной власти и организациями и утверждается в порядке, установленном Правительством РФ. ——————————— <9> СЗ РФ. 1999. N 16. Ст. 1935.
К вневедомственной охране согласно действующему законодательству относятся подразделения вневедомственной охраны полиции общественной безопасности. В силу п. 25 ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О полиции» на такие подразделения возложены полномочия по охране на договорной основе имущества граждан и организаций, а также объектов, подлежащих обязательной охране полицией в соответствии с перечнем, утверждаемым Правительством РФ. В настоящее время такой Перечень утвержден распоряжением Правительства РФ от 2 ноября 2009 г. N 1629-р <10> и имеет исчерпывающий характер. ——————————— <10> СЗ РФ. 2009. N 45. Ст. 5397.
Кроме нормативных актов, перечень охраняемых вневедомственной охраной лиц и объектов может содержаться в гражданско-правовых договорах, заключаемых с гражданами и организациями. Это полномочие также вытекает из п. 25 ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О полиции», согласно которому полиция вправе охранять на договорной основе имущество граждан и организаций. Учитывая, что субъекты, осуществляющие охранную деятельность, выполняют свои полномочия в отношении определимого круга лиц и объектов, можно утверждать, что их полномочия касаются прежде всего обеспечения физической неприкосновенности охраняемых лиц и объектов. Иными словами, охраняемыми благами в этом случае являются жизнь и здоровье охраняемых лиц, а также обеспечение неприкосновенности охраняемых объектов. Это обстоятельство также можно рассматривать как особенность охранной деятельности, поскольку остальные направления правоохранительной деятельности ориентированы на осуществление комплексной охраны и защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц (не только их физической неприкосновенности, но и защиты социальных, экономических, политических и иных прав). Реализация указанной цели деятельности субъектов, осуществляющих охранную деятельность, воплощается в осуществлении ими следующих полномочий: — предоставление охраняемым лицам персональной охраны, транспортного обслуживания; — защита охраняемых объектов, обеспечение на охраняемых объектах пропускного и внутриобъектового режимов; — предупреждение, выявление и пресечение преступных и иных противоправных посягательств на охраняемых лиц и на охраняемые объекты. В ряде случаев для осуществления охранной деятельности уполномоченные органы могут наделяться и вспомогательными полномочиями. К примеру, согласно Федеральному закону «О государственной охране» органы государственной охраны, помимо указанных выше полномочий, осуществляют бытовое обслуживание охраняемых лиц, организуют связь для нужд органов государственной власти, обеспечивают надежное функционирование и информационную безопасность связи при ее предоставлении Президенту РФ, Правительству РФ, иным государственным органам, в т. ч. в военное время и при чрезвычайных ситуациях, организуют федеральные информационные системы для информационно-технологического и информационно-аналитического обеспечения деятельности Президента РФ, Правительства РФ, иных государственных органов. Третья особенность охранной деятельности заключается в том, что она может осуществляться не только на основе нормативных правовых актов, но и на основе гражданско-правовых договоров между субъектами, осуществляющими охранную деятельность, и третьими лицами. Прежде всего это касается осуществления частной охранной деятельности и частично вневедомственной охраны. Так, из содержания ст. 12 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» следует, что частная охранная деятельность осуществляется на основе договоров на оказание охранных услуг. Схожая норма содержится в п. 25 ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О полиции». В ней выделены две формы осуществления вневедомственной охраны — охрана на договорной основе имущества граждан и организаций, а также охрана объектов, подлежащих обязательной охране в силу закона. Порядок обеспечения МВД России охраны имущества физических и юридических лиц по договорам утвержден Приказом МВД России от 31 августа 2007 г. N 772 <11>. ——————————— <11> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 44.
Примечательной особенностью охранной деятельности является также специфический перечень осуществляющих ее субъектов. Как следует из определения, предложенного в Концепции, охранную деятельность осуществляют субъекты государственной и частной охраны. Представляется, что приведенная формулировка не совсем корректна. По смыслу определения охранной деятельности под государственной охраной понимается охрана, осуществляемая государственными органами. Однако далее, даже в тексте самой Концепции отмечается, что в действующем законодательстве государственной охране придается более узкий смысл. Как уже указывалось, в Федеральном законе «О государственной охране» государственной охраной признается лишь деятельность по обеспечению безопасности объектов государственной охраны и защите охраняемых объектов, выполняемая в целях безопасного и беспрепятственного осуществления государственной власти в Российской Федерации и исполнения международных обязательств Российской Федерации, осуществляемая на основе совокупности правовых, организационных, охранных, режимных, оперативно-розыскных, технических, информационных и иных мер. Иными словами, этим Законом вводится куда более узкое по своему содержанию понятие государственной охраны. Использование же в законодательстве одинаковых понятий, характеризующих различное содержание, недопустимо. При этом из Концепции однозначно не следует, предлагают ли ее разработчики исключить узкое понимание государственной охраны или оставить его без изменения. С учетом этого предлагается использовать более точные формулировки, не допускающие двусмысленного толкования, например вместо понятия «субъекты государственной и частной охраны» использовать более простое понятие «субъекты охраны». Поскольку охранная деятельность является одним из направлений правоохранительной деятельности, при характеристике субъектов, осуществляющих охранную деятельность, на наш взгляд, можно использовать также понятие «уполномоченные правоохранительные органы». При этом, однако, подчеркнем, что, по нашему мнению, в состав правоохранительных органов входят исключительно государственные органы. Ведь, как следует из самого наименования этих субъектов, они являются именно государственными органами, т. е., как утверждает теоретико-правовая наука, создаются государством для осуществления от имени государства своих функций, обладают государственно-властными полномочиями, выполняют строго установленные в законодательстве виды и формы деятельности <12>. В связи с этим считаем ошибочным рассмотрение в структуре правоохранительных органов таких субъектов, как нотариат, адвокатура, юридические консультации, частные охранные организации и т. п. ——————————— <12> См.: Марченко М. Н. Теория государства и права: Учебник. М., 2002. С. 344 — 345.
Однако неправильно и полностью исключать из состава субъектов, осуществляющих правоохранительную деятельность, организации (в т. ч. частные), занимающиеся охраной и защитой прав граждан и юридических лиц. Их место также значимо и важно в системе правоохраны. В связи с этим такие организации целесообразно рассматривать наряду с правоохранительными органами, назвав их, например, правоохранительными организациями. Из числа субъектов, осуществляющих охранную деятельность, к правоохранительным организациям относятся частные охранные организации. Подводя некоторый итог, можно отметить, что совокупность рассмотренных особенностей позволяет утверждать, что охранная деятельность отвечает всем признакам юридической деятельности, является самостоятельным направлением правоохранительной деятельности и должна получить необходимое отражение в действующем законодательстве. С учетом изложенного представляется возможным в дополнение к предложенному в Концепции определению сформулировать следующее теоретическое определение охранной деятельности — это осуществляемая на основе нормативных правовых актов и гражданско-правовых договоров деятельность уполномоченных правоохранительных органов и организаций, направленная на обеспечение безопасности охраняемых лиц и охраняемых объектов.
Литература
1. Концепция развития охранного законодательства Российской Федерации. URL: http://www. psj. ru/ saver_magazins/detail. php? ID=72852. 2. Положение о Федеральной службе безопасности РФ: утв. Указом Президента РФ от 11 августа 2003 г. N 960 // СЗ РФ. 2003. N 33. Ст. 3254. 3. Приказ МВД России от 31 августа 2007 г. N 772 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 44. 4. Распоряжение Правительства РФ от 2 ноября 2009 г. N 1629-р // СЗ РФ. 2009. N 45. Ст. 5397. 5. Стратегия национальной безопасности: утв. Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537 // СЗ РФ. 2009. N 20. Ст. 2444. 6. Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ «О полиции» // СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 900. 7. Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472. 8. Федеральный закон от 14 апреля 1999 г. N 77-ФЗ «О ведомственной охране» // СЗ РФ. 1999. N 16. Ст. 1935. 9. Артемьев А. М. Государственная правоохранительная служба: системные свойства, функции, правовое обеспечение: Дис. … докт. юрид. наук. М., 2008. 10. Гулягин А. Ю. Правоохранительная деятельность: основные правовые характеристики // Административное право и процесс. 2011. N 6. 11. Марченко М. Н. Теория государства и права: Учебник. М., 2002. 12. Правоохранительные органы: Учебник / Под ред. А. В. Ендольцевой, О. А. Галустьяна, А. П. Кизлыка. 6-е изд., перераб. и доп. М., 2009. 13. Правоохранительные органы: Учебник для вузов / Под ред. проф. К. Ф. Гуценко. М., 1995. 14. Правоохранительные органы Российской Федерации: Учебник / Под ред. В. П. Божьева. М., 2000.
