(Васильев Ф. П., Майдыков А. А., Миронов А. Н.) («Административное право и процесс», 2011, N 11)
ЧТО НАМ СОВЕРШЕНСТВОВАТЬ, ЧТОБЫ ИСПОЛНИТЬ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН «ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ НАДЗОРЕ ЗА ЛИЦАМИ, ОСВОБОЖДЕННЫМИ ИЗ МЕСТ ЛИШЕНИЯ СВОБОДЫ»?
Ф. П. ВАСИЛЬЕВ, А. А. МАЙДЫКОВ, А. Н. МИРОНОВ
Васильев Федор Петрович, ведущий научный сотрудник Научного центра Академии управления МВД России, доктор юридических наук, доцент, член Российской академии юридических наук.
Майдыков Андрей Анатольевич, заместитель начальника отдела НИИ ФСИН России, кандидат юридических наук.
Миронов Анатолий Николаевич, доцент кафедры управления и административно-правовых дисциплин Владимирского юридического института ФСИН России, кандидат юридических наук, доцент.
Авторами проводится критический анализ положений Федерального закона «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы», а также выдвигаются предложения по их совершенствованию.
What should be improved in order to execute Federal law «On administrative supervision over persons released from the places of deprivation of freedom»? F. P. Vasil’ev, A. A. Maydykov, A. N. Mironov
The authors give the critical analysis of the Federal law «About the administrative surveillance under the persons, freed from the places of the deprivation of freedom», and propose its improvement.
Key words: supervision, regulation, establishment, limitation, order, subjects, establishment, administration, person under surveillance.
Шестого апреля 2011 г. был принят Федеральный закон «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» <1> (далее — Закон об административном надзоре), который предусматривает установление административного надзора для предупреждения совершения преступлений и других правонарушений, оказания на них индивидуального профилактического воздействия в целях защиты государственных и общественных интересов лицами, освобождаемыми или освобожденными из мест лишения свободы и имеющими непогашенную либо неснятую судимость, за совершение: 1) тяжкого или особо тяжкого преступления; 2) преступления при рецидиве преступлений; 3) умышленного преступления в отношении несовершеннолетнего; 4) преступления против половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетнего; 5) преступления при опасном или особо опасном рецидиве преступлений. ——————————— <1> Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. N 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» // СЗ РФ. 2011. N 15. Ст. 2037.
Анализ положений, закрепленных в данном законодательном акте, а также в принятом в его развитие Федеральном законе «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» <2> (далее — Закон о внесении изменений), позволяет сделать вывод о том, что при их принятии не были разрешены все вопросы, решение которых позволит должным образом реализоваться нормам Закона об административном надзоре. ——————————— <2> Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. N 66-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» // СЗ РФ. 2011. N 15. Ст. 2039.
Данные проблемные вопросы условно возможно поделить на две группы. Первую группу составят положения Закона об административном надзоре, Закона о внесении изменений, а также ведомственных нормативных актов, которые должны быть приняты в их развитие. Вполне понятно, что законодательные акты не могут подробно регулировать все вопросы, которые могут возникнуть в связи с его реализацией. Кроме того, органы, на которые возлагается реализация Закона об административном надзоре, имеют возможность осуществить ведомственное правовое регулирование, что планировалось сделать еще до вступления Закона об административном надзоре в силу (1 июля 2011 г.). Часть 2 ст. 8 Закона об административном надзоре предоставляет полномочия федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функцию по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел по установлению порядка осуществления органами внутренних дел административного надзора. Однако в целях более полного регламентирования реализации положений Закона необходимо более подробно урегулировать не только вопросы осуществления надзора, но и его установления, прекращения, взаимодействия органов, участвующих в реализации Закона об административном надзоре. Исходя из положения ст. 6 Закона об административном надзоре, он устанавливается судом на основании заявления исправительного учреждения или органа внутренних дел, продлевается судом на основании заявления территориального органа МВД России, досрочно прекращается судом на основании заявления органа внутренних дел или поднадзорного лица либо его представителя, прекращается по основаниям, предусмотренным ч. 1 ст. 9 Закона об административном надзоре. Если вести речь относительно органа внутренних дел, который будет иметь возможность подать заявление, то это орган внутренних дел по месту жительства или пребывания лица, в отношении которого устанавливается надзор. Применительно к исправительному учреждению нельзя с полной уверенностью сказать, что это только администрации органов, исполняющих наказание в виде лишения свободы. Согласно УИК РФ в исправлении осужденных принимают участие не только учреждения, исполняющие наказание в виде лишения свободы, но и уголовно-исполнительные инспекции, которые по своему статусу также являются учреждениями <3>. Однако в соответствии с дополнением, внесенным в УИК РФ 6 апреля 2011 г. в ст. 54, дополнив ее ч. 1.1, уголовно-исполнительные инспекции информируют орган внутренних дел по месту жительства или пребывания осужденного, в отношении которого может быть установлен надзор, о том, что истекает срок отбывания наказания в виде ограничения свободы. То есть они лишены права обращаться с заявлениями об установлении административного надзора, хотя вполне логично они могли быть наделены таким правом. Вместе с тем не вполне логично название Закона об административном надзоре в том, что он устанавливается в отношении лиц, освободившихся из мест лишения свободы, а уголовно-исполнительные инспекции исполняют уголовные наказания, не связанные с лишением свободы. ——————————— <3> См.: п. 1 Положения об уголовно-исполнительных инспекциях, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 16 июня 1997 г. N 729 «Об утверждении Положения об уголовно-исполнительных инспекциях и норматива их штатной численности» // СЗ РФ. 1997. N 25. Ст. 2947; 2010. N 14. Ст. 1655.
Каким образом уголовно-исполнительные инспекции будут информировать органы внутренних дел, законодатель, к сожалению, не конкретизировал. Это необходимо будет сделать путем ведомственного нормотворчества. Ввиду того, что МВД России <4> не имеет полномочий регулировать статус уголовно-исполнительных инспекций, вероятно, это будет сделано приказом Минюста России. Кроме того, даже возложение обязанности об информировании органов внутренних дел необходимо закрепить и в Положении об уголовно-исполнительных инспекциях. ——————————— <4> Правовой статус МВД России определен Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. N 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» (вместе с «Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации») // СЗ РФ. 2011. N 10. Ст. 1334.
Использование законодателем в соответствии со ст. 261.6 ГПК РФ расплывчатых формулировок о представлении документов и материалов об установлении административного надзора без их конкретизации также создаст определенные трудности и вопросы у правоприменителей в лице органов внутренних дел или администраций исправительных учреждений. Данные трудности будут состоять в следующем. Во-первых, почему вместе с заявлением представляются оригиналы документов, а не их копии, ведь дело об установлении административного надзора будет находиться в суде, а представляемые оригиналы документов должны находиться в органе, их оформившем? Во-вторых, в какой форме должны быть представлены сведения о поведении лица в исправительном учреждении или копии постановления начальника исправительного учреждения о признании осужденного злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания, является недостаточным для принятия объективного решения. Может быть, одновременно с копией постановления необходимо представить рапорты сотрудников исправительного учреждения, объяснения лица, которое признается злостным нарушителем режима, и другие документы? В-третьих, какие материалы, кроме не менее двух постановлений по делу об административном правонарушении, необходимо представить органам внутренних дел? В-четвертых, почему при установлении надзора администрация исправительного учреждения представляет копии приговора суда и данная обязанность не возлагается на органы внутренних дел? Иначе как можно будет доказать основания установления административного надзора в отношении категорий лиц, указанных в Законе об административном надзоре? В-пятых, какие иные документы и материалы и при какой необходимости суд может их затребовать? По нашему мнению, необходимо четкое определение перечня документов, представляемых вместе с заявлением в суд, и если это не делается в ГПК РФ, то сделать это возможно в ведомственном нормативном акте. Статья 173.1 УИК РФ определяет порядок инициирования установления административного надзора учреждениями, исполняющими наказание в виде лишения свободы. Администрация исправительного учреждения не позднее чем за два месяца до истечения определенного приговором суда срока отбывания осужденным наказания подает в суд заявление об установлении административного надзора по основаниям, предусмотренным Законом об административном надзоре. Далее администрация исправительного учреждения после вступления в законную силу решения суда об установлении административного надзора в отношении лица, освобождаемого из мест лишения свободы, в течение семи дней направляет копию указанного решения в орган внутренних дел по избранному этим лицом месту жительства или пребывания. Указанная статья требует поправки и предполагает более детальное регулирование. В частности, в ч. 5 ст. 261.8 ГПК РФ определено, что копия решения суда по делу об административном надзоре направляется судом лицам, участвующим в деле, в течение пяти дней со дня вступления этого решения в законную силу. Минимальное количество времени, которое понадобится для поступления копии в администрацию исправительного учреждения, учитывая «отличную» работу отделений связи, это минимум два дня. В связи с этим вопрос: как администрация исправительного учреждения после вступления в законную силу решения суда об установлении административного надзора в отношении лица, освобождаемого из мест лишения свободы, в течение семи дней направит копию указанного решения в орган внутренних дел? При освобождении из мест лишения свободы лицу, в отношении которого установлен административный надзор, администрация исправительного учреждения вручает предписание о выезде к избранному им месту жительства или пребывания с указанием срока прибытия, установленного с учетом необходимого для проезда времени, и предупреждает данное лицо об уголовной ответственности за уклонение от административного надзора (ч. 5 ст. 173.1 УИК РФ). В ч. 6 ст. 173.1 законодатель закрепляет положение о том, что в предписании, указанном в ч. 4 ст. 173.1 УИК РФ, производится запись об установлении административного надзора и указывается адрес избранного места жительства или пребывания. Дословно ч. 4 ст. 173.1 звучит следующим образом: «4. Администрация исправительного учреждения после вступления в законную силу решения суда об установлении административного надзора в отношении лица, освобождаемого из мест лишения свободы, в течение семи дней направляет копию указанного решения в орган внутренних дел по избранному этим лицом месту жительства или пребывания». Это очередная ошибка, допущенная законодателем, которую предстоит устранить путем использования и без того загруженного законодательного процесса. Для достижения единообразия содержания и вида предписания в деятельности правоохранительных органов представляется необходимым в качестве приложения в ведомственном акте образец предписания, который будет выдаваться лицу, следующему к месту отбывания административного надзора. УИК РФ не предусматривает обязанности исправительного учреждения разъяснять поднадзорному лицу его права и обязанности, в то же время возлагая обязанность предупредить данное лицо об уголовной ответственности за уклонение от административного надзора, что, по нашему мнению, неправильно. На органы внутренних дел данная обязанность возлагается в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 12 Закона об административном надзоре, следует это сделать и в отношении администраций исправительных учреждений. В связи со сказанным необходимо дополнить ст. 173.1 УИК ч. 7 следующего содержания «7. При установлении административного надзора администрация исправительных учреждений разъясняет поднадзорному лицу его права и обязанности» или изменить ч. 5 данной статьи, сформулировав ее следующим образом: «5. При освобождении из мест лишения свободы лицу, в отношении которого установлен административный надзор, администрация исправительного учреждения вручает предписание о выезде к избранному им месту жительства или пребывания с указанием срока прибытия, установленного с учетом необходимого для проезда времени, разъясняет его права и обязанности и предупреждает данное лицо об уголовной ответственности за уклонение от административного надзора». Помимо закрепленных положений в целях своевременной постановки на учет лиц, объявления розыска в случае неприбытия данных лиц к месту жительства или пребывания, в отношении которых администрациями исправительных учреждений было инициирование установления административного надзора, необходимо взаимодействие территориальных органов внутренних дел и администраций исправительных учреждений по таким вопросам, как: — информирование органа внутренних дел по предполагаемому месту жительства или пребывания об окончании срока отбывания наказания не позднее чем за семь дней до освобождения; — информирование администрации исправительного учреждения о его прибытии не позднее чем в семидневный срок после постановки на учет поднадзорного лица, возложив данную обязанность на территориальный орган внутренних дел. Серьезным упущением Закона об административном надзоре, по нашему мнению, является невключение положений об использовании в отношении поднадзорных лиц, особенно совершивших преступления против половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетнего, а также при опасном или особо опасном рецидиве преступлений, аудиовизуальных, электронных и иных технических средств надзора и контроля, перечень которых определяется Правительством России, которые серьезным образом бы упростили получение необходимой информации о поведении данных категорий лиц. Выход из данного положения видится во внесении изменений в ч. 1 ст. 8 Закона об административном надзоре, изложив ее в следующей редакции «1. Наблюдение за соблюдением поднадзорным лицом установленных в отношении его административных ограничений, а также за выполнением им предусмотренных настоящим Федеральным законом обязанностей осуществляется органом внутренних дел, в том числе с использованием аудиовизуальных, электронных и иные технических средства надзора и контроля, перечень которых определяется Правительством Российской Федерации, по месту жительства или пребывания поднадзорного лица.». В настоящее время средства контроля и надзора, перечень которых утвержден постановлением Правительства России, используются при исполнении наказаний, не связанных с лишением свободы, а порядок их использования регламентирован приказом Минюста России. Аналогичный порядок может быть урегулирован в приказе МВД России, а также потребуется внести изменения в обозначенное постановление Правительства России, распространив его действие на органы внутренних дел. Важным моментом реализации положений Закона об административном надзоре является разработка и утверждение в ведомственных нормативных правовых актах образцов документов, связанных с установлением, осуществлением и прекращением административного надзора. В качестве примера можно назвать образцы таких документов, как: — заявление об установлении административного надзора; — заявление о продлении административного надзора; — заявление о прекращение административного надзора; — предписание; — уведомление о следовании к месту осуществления административного надзора лица, освобожденного из мест лишения свободы; — уведомление о прибытии к месту осуществления надзора администрации исправительного учреждения; — постановление о явке на регистрацию по месту жительства или временного пребывания; — подписка о разъяснении прав и обязанностей и предупреждении об ответственности; — регистрационный лист явки поднадзорного лица; — анкета на лицо, в отношении которого установлен административный надзор; — титульный лист дела об административном надзоре; — опись документов дела об административном надзоре и др. Ввиду широкого круга нормативных правовых актов, в которые могут быть внесены изменения в связи с принятием Закона об административном надзоре, остановимся лишь на некоторых законодательных актах, в которые логично должны были быть внесены изменения и дополнения, что субъект законотворчества в очередной раз упустил из виду. Пункт 4 ч. 1 ст. 4 Закона об административном надзоре предусматривает запрещение выезда за установленные судом пределы территории поднадзорному лицу. Выезд может быть осуществлен не только в пределах Российской Федерации, но и за ее пределы. Кроме того, не стоит забывать, что территорией России являются кроме сухопутной территории еще водные и воздушные суда, территории дипломатических представительств РФ за рубежом и др. Вместе с тем ст. 15 Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» содержит исчерпывающий перечень временного ограничения выезда гражданина Российской Федерации за ее пределы, что позволяет лицу, находящемуся под административным надзором, свободно покидать Российскую Федерацию. В связи с этим считаем необходимым внести дополнения и изменения в следующие статьи Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». Статью 15 дополнить п. 7 следующего содержания: «7) в соответствии с Федеральным законом «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» на него судом возложено ограничение на запрещение выезда за пределы установленной территории, — до прекращения срока административного надзора». В ч. 2 ст. 18 заменить словосочетание «подпунктами 3 — 5 статьи 15» на «подпунктами 3 — 5, 7 статьи 15». Для идентификации личности, а также впоследствии, возможно, и для розыска лица, в отношении которого установлен надзор, и прибывшего по месту его осуществления, необходимо его дактилоскопирование. Вопросы дактилоскопической регистрации регулируются Федеральным законом от 25 июля 1998 г. N 128-ФЗ «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации» <5>. Считаем возможным дополнить ст. 9 данного Закона, где речь идет об обязательной дактилоскопической регистрации дополнительным п. «п» следующего содержания: «п) лица, в отношении которых судом установлен административный надзор». ——————————— <5> Федеральный закон от 25 июля 1998 г. N 128-ФЗ «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3806; 2011. N 1. Ст. 16.
В качестве одного из административных ограничений, которое может быть установлено в отношении поднадзорного лица, является запрещение посещения мест проведения массовых и иных мероприятий и участия в указанных мероприятиях, что, в свою очередь, не исключает возможности организации такого мероприятия. Федеральный закон от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» не содержит каких-либо запретов по данному поводу. Предлагаем дополнить ч. 2 ст. 5 данного Закона дополнительным пунктом о том, что организатором публичного мероприятия не может быть лицо, в отношении которого судом установлен административный надзор. Считаем возможным предусмотреть в отношении лиц, к которым применяются административные ограничения в соответствии с Законом об административном надзоре, ограничение на возможность занятия определенными видами трудовой деятельности. Особенно это касается тех лиц, которые совершили преступления против половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетних. Следует заметить, что в данном вопросе законодатель намеренно или случайно предусмотрел некоторые ограничения в Трудовом кодексе РФ от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ. Так, ст. 331 ТК РФ закрепляет, что к педагогической деятельности не допускаются лица: имеющие или имевшие судимость, подвергающиеся или подвергавшиеся уголовному преследованию (за исключением лиц, уголовное преследование в отношении которых прекращено по реабилитирующим основаниям) за преступления против жизни и здоровья, свободы, чести и достоинства личности (за исключением незаконного помещения в психиатрический стационар, клеветы и оскорбления), половой неприкосновенности и половой свободы личности, против семьи и несовершеннолетних, здоровья населения и общественной нравственности, а также против общественной безопасности. Также в ст. 351.1 ТК РФ устанавливается, что к трудовой деятельности в сфере образования, воспитания, развития несовершеннолетних, организации их отдыха и оздоровления, медицинского обеспечения, социальной защиты и социального обслуживания, в сфере детско-юношеского спорта, культуры и искусства с участием несовершеннолетних не допускаются лица, имеющие или имевшие судимость, подвергающиеся или подвергавшиеся уголовному преследованию (за исключением лиц, уголовное преследование в отношении которых прекращено по реабилитирующим основаниям) за преступления против жизни и здоровья, свободы, чести и достоинства личности (за исключением незаконного помещения в психиатрический стационар, клеветы и оскорбления), половой неприкосновенности и половой свободы личности, против семьи и несовершеннолетних, здоровья населения и общественной нравственности, а также против общественной безопасности. Кроме того, в соответствии со ст. 65 ТК РФ лицо, поступающее на работу, предъявляет работодателю справку о наличии (отсутствии) судимости и (или) факта уголовного преследования либо о прекращении уголовного преследования по реабилитирующим основаниям, выданную в порядке и по форме, которые устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, — при поступлении на работу, связанную с деятельностью, к осуществлению которой в соответствии с ТК РФ, иным федеральным законом не допускаются лица, имеющие или имевшие судимость, подвергающиеся или подвергавшиеся уголовному преследованию. Как мы видим, есть некоторые положительные моменты в законодательстве, имеющие отношение к анализируемому нами вопросу. Вместе с тем в образовательных учреждениях работают не только лица, имеющие непосредственное отношение к образованию, т. е. целенаправленному процессу воспитание и обучения, но и выполняющих обеспечивающие функции (например, сторож, повар, дворник, уборщик и др.). Соответственно, есть все основания говорить о возможности трудоустройства в образовательные учреждения лиц, которые будут находиться под административным надзором. В связи с обозначенным предлагаем дополнить ч. 1 ст. 4 Закона об административном надзоре еще одним пунктом следующего содержания: «6) запрещение трудовой деятельности в учреждениях и организациях, участвующих в образовании, развитии несовершеннолетних, организации их отдыха и оздоровления, медицинского обеспечения, социальной защиты и социального обслуживания, детско-юношеского спорта, культуры, искусства». Помимо дополнения в Закон об административном надзоре необходимо скорректировать формулировки обозначенных нами статей ТК РФ для наиболее точного определения мест трудовой деятельности поднадзорных лиц. В рамках данной статьи нами не ставилась задача рассмотреть все аспекты проблем, которые могут возникнуть в связи с неполной правовой регламентацией вопросов установления, осуществления или прекращения административного надзора, ни тем более выполнить работу субъектов правотворчества, правовых управлений или департаментов правоохранительных органов, которые должны будут осуществлять ведомственное правовое регулирование для претворения положений Закона об административном надзоре в жизнь. Главная задача нам видится в том, чтобы на примере одного федерального закона показать, насколько непродуманно и поспешно осуществляется правовое регулирование важных вопросов общественной жизни и расходуются средства федерального бюджета. Вышеуказанные выводы и предложения авторами сделаны <6> несмотря на то, что в федеральном законе не предусмотрены отдельные нормативные правовые акты в целях обеспечения реализации норм изданного Закона. И подобный подход к закону законодателями и разработчиками, ограничивающий права и свободы граждан, следует считать грубейшим недостатком. ——————————— <6> Примечание: Автор Ф. П. Васильев выражает благодарность начальнику ГУОООП МВД России Ю. Н. Демидову за приглашение к участию в подготовке и разработке ведомственных нормативных правовых актов МВД России в связи с принятием Федерального закона «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы».
В противном случае мы не можем и не имеем права говорить о правовом государстве — верховенстве изданного Закона в области применения ограничений в отношении отдельных граждан.
