(Кузнецов А., Сухов С.) («Внешнеторговое право», 2011, N 2)
БОРЬБА С КОРРУПЦИОННЫМИ ПРОЯВЛЕНИЯМИ СРЕДИ СОТРУДНИКОВ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ В РОССИИ И ЗА РУБЕЖОМ <1>
А. КУЗНЕЦОВ, С. СУХОВ
——————————— <1> При подготовке статьи использованы официальные выступления Президента РФ Д. А. Медведева на расширенной Коллегии МВД России 18 февраля 2010 г., Министра внутренних дел России Р. Нургалиева на заседании Коллегии МВД России по вопросу «О мерах по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 года и исполнении ранее данных поручений по повышению эффективности деятельности МВД России в обеспечении общественной безопасности, защите прав и законных интересов граждан, укреплению кадрового потенциала органов внутренних дел и противодействию коррупции» 16 декабря 2009 г. (URL: http://www. mvd. ru//anounce/7215/), начальника Департамента собственной безопасности МВД России генерал-лейтенанта милиции Ю. Драгунцова на пресс-конференции, посвященной итогам работы по обеспечению собственной безопасности органов внутренних дел в 2009 г., от 17 декабря 2009 г. (URL: http://www. mvd. ru/news/35802), а также выступление первого заместителя начальника ДСБ МВД России В. Балашова «Полиграф выдает сногсшибательные результаты» от 02.12.2009 (URL: http://www. mvd. ru//press/interview/7183).
Кузнецов А., заместитель начальника отдела обеспечения собственной безопасности по ПФО ОРБ N 16 МВД России. Сухов С., старший научный сотрудник филиала ВНИИ МВД России по ПФО, кандидат юридических наук.
В последние несколько лет проблеме коррупции в России стало уделяться больше внимания, чем прежде. Принимаются законы по противодействию коррупции, вводятся нормы контроля за доходами служащих различных органов власти и управления, утверждаются административные регламенты, Президент РФ Д. Медведев регулярно требует от чиновников усилить антикоррупционный контроль и активнее применять законодательство на практике. Однако жизнь показывает, что этого совершенно недостаточно. Большая часть тех, кто привык извлекать из своего должностного положения незаконный коррупционный доход, совершенно не собираются расставаться со своими привычками в надежде, что волна антикоррупционной риторики пройдет, народ пошумит, законы лягут под сукно и все останется, как было. Такая надежда базируется на вере в укорененность коррупции в российской системе управления вообще и в правоохранительных органах в частности и в апатию большинства граждан России по данному вопросу. Сегодня, к сожалению, можно говорить о том, что проблема коррупции в России имеет системный характер и несет угрозу безопасности и успешному развитию страны и общества в целом. Она тесно связана с другими видами преступности, как традиционными для любого общества, так и новой, смертельной угрозой — терроризмом и транснациональной организованной преступностью. Вспомним, что банальная взятка на посту ДПС привела боевиков в роддом Буденновска, а поддельные паспорта для террористов, захвативших Дом культуры на Дубровке, за сравнительно небольшие деньги оформлялись в столичном подразделении ФМС. Это лишь самые вопиющие примеры того, к каким последствиям порой может привести коррупция среди сотрудников правоохранительных органов не самого высокого ранга. Однако не только Россия сталкивается с подобной проблемой, даже в условиях развитой правовой системы государств Европы и Америки проблема соблюдения законности среди сотрудников полицейских ведомств в достаточной степени актуальна. Несмотря на то что коррупционные проявления со стороны сотрудников правоохранительных органов встречаются практически во всех странах, информация о том, как полицейские борются за «чистоту» собственных рядов, крайне редко становится достоянием широкой общественности. Однако те факты, которые получают огласку, свидетельствуют о том, что в структуре любого полицейского ведомства практически любой страны есть специальная служба, сотрудники которой занимаются расследованием правонарушений своих коллег. Рассмотрим, как функционирует система обеспечения собственной безопасности в полиции зарубежных государств в сравнении с ее российским аналогом — Департаментом собственной безопасности МВД России (далее — ДСБ). В рамках изучения опыта обеспечения законности в деятельности полиции за рубежом в течение трех последних лет специалистами ДСБ МВД России проведен ряд рабочих встреч и брифингов с руководством полицейских ведомств Германии, Финляндии, Франции, США, Канады, Испании, Китая, Израиля и Польши. Кроме того, тесные контакты делового партнерства налажены со службами собственной безопасности Министерств внутренних дел Беларуси, Казахстана, а также полицией Армении. Главным итогом изучения практики построения ведомственных систем обеспечения законности является то, что в структуре полицейских ведомств вышеуказанных стран неизменно присутствует структура, которая наделена полномочиями по проведению «внутренних расследований». При этом национальные особенности и традиции оказывают определяющее воздействие на организационное построение данных служб, объем реализуемых ими полномочий, а также численность подразделений. Следует особо отметить, что общей тенденцией для полицейских формирований является процесс постепенной централизации служб и подразделений, осуществляющих проверки информации о правонарушениях сотрудников полиции. Причем мировой практикой являются подчинение и подотчетность руководителей служб «внутренних расследований» лично главе полицейского ведомства. Данная система реализована и в российской милиции: начальники территориальных подразделений собственной безопасности подчиняются только начальнику органа внутренних дел, который несет персональную ответственность за действия всех подчиненных сотрудников. Департамент собственной безопасности подчинен непосредственно министру. В ряде государств, например Беларуси и Польше, не так давно на государственном уровне были проведены преобразования, предусматривающие вертикальное подчинение и независимость руководителей территориальных служб собственной безопасности от любых местных полицейско-милицейских руководителей. Так, руководители территориальных подразделений Бюро внутренних справ полиции Польши (аналога ДСБ МВД России) независимы от руководителей органов полиции воеводств и подчинены только начальнику Бюро. При этом финансирование Службы осуществляется исключительно из республиканского бюджета. Данный принцип организации оперативно-служебной деятельности подразделений Бюро позволяет обеспечить независимость для руководителей территориальных подразделений при осуществлении ими полномочий по оперативному обслуживанию территориальных органов полиции. Аналогичная мера частично реализуется в России: решением Министра внутренних дел в системе Министерства создано особое подразделение — Оперативно-розыскное бюро N 16 МВД России, которое подчинено ДСБ. В состав бюро вошли все подразделения собственной безопасности органов внутренних дел на транспорте и закрытые административно-территориальные образования (а с 2008 г. — по федеральным округам), ранее находившиеся в подчинении местных начальников милиции. Причем, по мнению аналитиков ДСБ, данная мера уже приносит определенные результаты. В первую очередь с каждым годом повышается результативность проверки информации о правонарушениях сотрудников транспортной милиции и закрытых административно-территориальных образований, поступающей от граждан и из оперативных источников. Мировая практика однозначно свидетельствует: профессионализм и компетентность полиции, а в конечном счете — «чистота рядов», отсутствие коррупционных проявлений напрямую зависят от качества отбора кандидатов на службу в полицию. При этом главным фактором, влияющим на успех проводимой работы, является поддержание высокого уровня престижа профессии полицейского в обществе. Кроме того, важным является стабильный и достойный уровень материального обеспечения и социальной защиты сотрудника полиции. Так, например, во Франции «безупречная служба» (в частности, отсутствие дисциплинарных наказаний за коррупционное поведение) дает право на повышенное пенсионное обеспечение. В свою очередь, в качестве меры дисциплинарного воздействия к правонарушителю применяется исключение (полное или частичное) стажа службы в полиции при расчете пенсионного пособия. Во Франции и Германии реализован принцип «прозрачности карьерной лестницы» службы в полиции, предусматривающий для лица, поступающего на службу, возможность оценить финансовый (уровень денежного довольствия, величина пенсии) и статусный (престижность занимаемой должности, социальные льготы и преференции членам семьи сотрудника) аспекты, предоставляемые сотрудникам полиции. Особый интерес представляет опыт Китая и Израиля. Комплектование подразделений китайской полиции осуществляется только на конкурсной основе. Причем количество претендентов на низовые должности наибольшее в мире — более 3000 человек на место. Причины — достойная оплата труда и высокие профессиональные требования (наличие образования, знание иностранного языка, безупречная биография кандидата и его родственников, высокая степень стрессовой устойчивости). В основе комплектования полиции Израиля лежит тот же принцип — престиж. В государстве со сложной обстановкой работа по защите граждан почетна. При этом требования, предъявляемые к кандидатам, также высоки (помимо образования, биографии и психологической готовности, требуются отличные физические данные, наличие подготовки в обращении с оружием и знание законодательства). Конкурс — больше 100 кандидатов на место. В мировом масштабе реализована практика проведения специального психофизиологического тестирования кандидатов на службу в полицию. Причем применение детектора лжи является обычной процедурой. Вопросы, задаваемые специалистом, затрагивают все сферы жизни претендента на службу в полицию. О тщательности свидетельствует тот факт, что, например, в ФБР Минюста США процедура проверки одного кандидата длится в среднем 3 — 4 часа. При этом отказ от прохождения полиграфа, а также от ответов на отдельные вопросы опросного листа влечет однозначный отказ в приеме на службу. В России, как свидетельствует опыт работы подразделений собственной безопасности, в ряде случаев применение традиционных методов проверки информации также не всегда позволяет всесторонне и объективно установить обстоятельства происшествия. Милиционер — особый субъект, который знает все возможные действия в отношении его и зачастую готов к ним. Тем не менее возможности полиграфа позволяют оценивать психофизиологическую реакцию опрашиваемых по множеству позиций, и обмануть его невозможно. В этой связи даже отменное знание тактики и методики работы милиции не дает возможности для лукавства. К примеру, в 2009 г. в ходе проведения служебных проверок 10 сотрудников органов внутренних дел прошли процедуру тестирования в ДСБ, а 15 отказались от этой процедуры. К сожалению, бывают и «другие» примеры: недавно сотрудники ДСБ окончили исследование с использованием полиграфа в одном из субъектов РФ (не называется в интересах следствия). Сотрудниками собственной безопасности было установлено, что руководитель отдела управления Федеральной миграционной службы (ФМС) пообещал гражданину Украины за 40 тыс. руб. помочь в получении разрешения на временное проживание на территории субъекта с правом на последующее приобретение статуса гражданина России. Оперативники также нашли доказательства его причастности минимум к трем подобным эпизодам. Более того, выявлен целый круг его посредников. Все собранные материалы были переданы в СКП, который возбудил ряд уголовных дел. В то же время появились основания подозревать, что во всем этом подразделении ФМС имеются серьезные проблемы с законностью. И тогда ДСБ было организовано проведение тестирования на полиграфе всего личного состава управления — 25 сотрудников. Они опрашивались на предмет причастности к незаконному оформлению миграционных документов и получению взяток. Полиграф выдал сногсшибательные результаты. В 5 случаях получена положительная реакция на вымогательство взяток, в 22 — на совершение различных регистрационных действий за незаконное денежное вознаграждение, в 21 — на нарушения законности по личной заинтересованности и еще в 13 — на фальсификацию отчетных материалов по линии ФМС России. В результате были уволены двое руководителей управления, а еще пятеро значительно понижены в занимаемых должностях и привлечены к различным видам дисциплинарной ответственности. Отдельным условием является «прозрачность» материального благосостояния кандидата. В большинстве полицейских ведомств предусмотрено представление специальных деклараций. При этом представленная информация аккумулируется и является предметом периодической проверки на протяжении всего срока службы сотрудника полиции. Например, в полиции Франции активно практикуется проведение подобных исследований как средства выявления коррупционных связей полицейских. В Канаде кадровая проверка претендента на полицейскую должность акцентирована на сборе информации о субъекте с момента достижения им 12-летнего возраста (период формирования личности человека), о его контактах по месту бывшего и настоящего проживания, работы или службы. В Российской Федерации в полной мере реализуется мировой опыт комплектования, наработанный полицейскими ведомствами. На сегодняшний день функционирует система психофизиологического тестирования, для государственных служащих введена система декларирования движимого и недвижимого имущества, а также обязательств имущественного характера (с 1 января 2010 г. это станет обязанностью сотрудников и кандидатов на должности в милиции). И это далеко не все. Как сообщает ДСБ МВД России, при комплектовании органов внутренних дел Российской Федерации действует система согласования, не имеющая мировых аналогов. Особенность ее в том, что кандидаты проходят не только кадровую проверку, но и согласование с соответствующим подразделением собственной безопасности. Только за первое полугодие текущего года подразделениями СБ проведено более 60 тыс. согласований и по более чем 2 тыс. кандидатов даны отрицательные рекомендации. Ежегодно число таких лиц составляет 5 — 6%. Сходной с российской моделью представляется применяемая в КНР практика опубликования в СМИ и сети Интернет информации о предстоящем назначении того или иного сотрудника на руководящую должность. Вследствие чего граждане либо другие сотрудники полиции (т. к. эти сведения размещаются и во внутренней электронной сети МОБ КНР) в двухнедельный срок, следующий за объявлением, могут выступить с официальным заявлением о наличии у них сведений, могущих воспрепятствовать предстоящему кадровому решению. Важным фактором, препятствующим коррупции в полицейских подразделениях США, Израиля и Финляндии, является высокая степень правовой защищенности сотрудника. Так, показания сотрудника полиции процессуально приравнены к показаниям двух гражданских лиц. Лжесвидетельство влечет сокращение срока контракта на службу в полиции (Израиль). Кроме этого, мировой практикой является система ротации кадров. Так, поступивший на службу сотрудник в течение определенного времени (в ФБР Минюста США до 3 лет) должен отработать в территориальном офисе службы. Затем он переводится в другое территориальное подразделение (для работы по той же линии) с возможным повышением. После этого сотрудник может быть переведен для работы в головное подразделение и в дальнейшем может быть назначен руководителем в территориальные подразделения службы. Одним из условий, сдерживающих распространение коррупции в полицейских системах, является обязательство сотрудников полиции сообщать ставшую известной информацию о фактах противоправной деятельности своих коллег. При этом в США сбор данной информации осуществляется при инспектировании в ходе индивидуальных бесед с сотрудниками территориальных подразделений ФБР. Особое внимание уделяется поддержанию высокого уровня доверия полиции со стороны граждан за счет обеспечения режима открытости полиции для населения: подотчетность полиции населению и возможность обжаловать в контролирующие и надзорные органы власти любое решение полиции, демонстрация в средствах массовой информации примеров проведения успешных полицейских специальных операций. Подводя итог, с учетом тех проблем, которые возникают в процессе служебной деятельности, а также изученного мирового опыта ДСБ МВД России предлагается актуализировать нормативно-правовую базу деятельности органов внутренних дел передовыми антикоррупционными рычагами и барьерами: во-первых, установить конкурсную основу комплектования органов внутренних дел. Кандидаты для назначения на должности должны проходить специальную психофизиологическую проверку (полиграф) в целях определения их пригодности к службе в органах внутренних дел, наличия возможной противоправной мотивации; во-вторых, ввести прохождение сотрудниками службы по контракту с автоматическим увольнением из органов внутренних дел по окончании срока, установленного в нем, если за два месяца до окончания срока контракт не будет перезаключен на срок, определяемый сторонами; в-третьих, необходимо закрепить обязанность сотрудников органов внутренних дел давать письменные объяснения по вопросам, отнесенным к исполнению ими служебных обязанностей; в-четвертых, целесообразно упростить процедуру и актуализировать основания увольнения из органов внутренних дел скомпрометировавших себя сотрудников, в т. ч. и в аттестационном порядке, за: — отказ от прохождения психофизиологических исследований, в т. ч. с использованием полиграфа; — сообщение заведомо ложных анкетных данных; — появление на службе в состоянии опьянения; — нарушение запретов, связанных с прохождением службы в ОВД; — непредставление декларации о доходах и об имуществе, принадлежащем сотруднику и его близким на праве собственности, а равно сокрытие доходов; в-пятых, требуется введение дополнительных социальных гарантий для сотрудников и членов их семей, повышение уровня заработной платы сотрудников, решение жилищных проблем. Реализация вышеназванных положений позволит поднять на новое качественное состояние многие вопросы антикоррупционной безопасности правоохранительных органов в Российской Федерации.
