(Субанова Н. В.) («История государства и права», 2012, N 5)
ПУБЛИЧНАЯ РАЗРЕШИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ В РОССИИ: ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ <*>
Н. В. СУБАНОВА
——————————— <*> Subanova N. V. Public permissive activity in Russia: history-law aspect.
Субанова Наталья Викторовна, заведующая отделом проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере экономики НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук.
Проведенное историко-правовое исследование позволило дать общую характеристику разрешительных методов, использовавшихся в практике публичного управления России, выяснить основания их применения, виды деятельности, традиционно регулируемые посредством разрешительного воздействия, типичные черты недостатков разрешительной деятельности.
The history-law research allowed to give general characteristics of permissive methods used in practice of public management in Russia, reveal grounds for application thereof, types of activity traditionally regulated by permissive impact, typical features of drawbacks of permissive activity.
Примеры использования отечественной практикой публичного управления метода разрешения (действующего в условиях установления специальных административно-правовых режимов, содержанием которых является относительный запрет <1>) имелись, начиная с первых значительных правовых актов. ——————————— <1> Валяев Ю. К. Метод разрешения в административном праве России. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2009. С. 3.
Посредством разрешений в дореволюционной России прежде всего проводилась реализация ограничения права граждан на свободу передвижения. В Древней Руси воеводы могли пускать иностранцев лишь с разрешения высшего правительства (основными объектами охраны при этом были религиозное единство государства и внутренние дела). С конца XV в. устанавливается институт прообраза паспортов — «проезжие грамоты», по которым иноземцы въезжали в Россию, а русские подданные отправлялись за пределы государства <2>. Как отмечается исследователями, исторически разрешительная политика западноевропейских государств и России начиналась именно с разрешений такого рода, причисляемых к группе так называемых «полицейских» разрешений, от которых впоследствии отделились иные виды разрешений (в частности, лицензионные, связанные с хозяйственной деятельностью) <3>. ——————————— <2> Пархоменко И. К., Иванова Ю. К. Миграционный контроль как важный элемент российской дореволюционной миграционной политики // История государства и права. 2008. N 10. <3> См.: Бельский К. С. Полицейское право: Лекционный курс / Под ред. А. В. Куракина. М.: Дело и сервис, 2004. С. 682.
Так, достаточно жесткая регламентация государством организации торговли в XVII в. сопровождалась введением ряда запретов, нарушение которых (деятельность в отсутствие необходимых разрешений) влекло нормативно установленную ответственность. Например, в 25-й главе Соборного уложения 1649 г. имелось упоминание о корчемстве или о неразрешенной торговле вином и табаком, предусматривалась уголовная ответственность за незаконное производство спиртных напитков и торговлю ими. Причиной появления Новоторгового устава 1667 г., направленного на ограничение прав иностранных купцов в России, в том числе путем введения разрешительного режима торговли иностранными товарами («пропущать к Москве и в ыные городы тех иноземцов, у которых будут великого государя жалованные грамоты о торгах за красною печатью»), явилось давление знатного купечества, мотивированное общественными интересами: «приезжие иноземцы безстрашно учали товары худые поддельные»; «а вина и розных иных питей перед прежним гораздо много привозят, и оного много не нужно надобно, потому что на государевых кружечных дворах чинятца от того убытки и недоборы большие» <4>. Использование разрешительного порядка в этом случае являлось средством ограждения торговых людей от иностранной конкуренции, обеспечения предоставленного им права свободного торга, отражая проводимую (в том числе посредством принятого ранее Торгового устава 1653 г.) политику протекционизма. ——————————— <4> Российское законодательство X — XX веков. Законодательство периода становления абсолютизма. М.: Юридическая литература, 1986. Т. 4. С. 116 — 117, 126.
Принятым в период правления Екатерины II Уставом благочиния или полицейским 1782 г. предусматривался достаточно обширный перечень запрещений: например, запрет выезда за пределы Российской империи «без пашпорта генерал-губернатора или губернского правления» (ст. 249); запрет проведения лотерей «без дозволения императорского величества» (ст. 216). Широкие разрешительные полномочия предоставлялись управе благочиния <5>. ——————————— <5> Российское законодательство X — XX веков. Законодательство периода расцвета абсолютизма. М.: Юридическая литература, 1987. Т. 5. С. 367, 369, 375.
Разрешительная система широко применялась в рамках внешнеторговой политики европейских государств XIX в. Характеристика ее недостатков в полной мере сохранила актуальность: «Медленность действия разрешительной системы и бюрократический характер ее, наряду с усмотрением выдающих лицензии органов, легко вырождающимся в произвол и ведущим к злоупотреблениям, составляют отрицательную сторону всякого регулирования привоза и вывоза. Те сборы, которые казна взимает при выдаче разрешений, всегда составляли небольшую часть суммы, в которую обходится получение лиценций. И это, очевидно, столь же неразрывно связанное с ними явление, как контрабанда с высокими таможенными ставками. А к этому присоединяется спекуляция лиценциями, которые приобретались нередко для перепродажи. Но помимо этого экспортеры и импортеры при разрешительном порядке не в состоянии строить никакого определенного плана своей деятельности, ибо совершаемые ими операции всегда могут быть остановлены, задержаны или запрещены, их действия приобретают поэтому случайный, непрочный характер» <6>. ——————————— <6> Кулишер И. М. Основные вопросы международной торговой политики. 3-е изд., доп. Л.: Прибой, 1929. С. 236.
Именно разрешительный принцип являлся в тот период основой создания фабричных и заводских предприятий, что, по некоторым оценкам <7>, сдерживало предпринимательскую активность населения. ——————————— <7> Вербина О. Л. Правовое регулирование предпринимательской деятельности в России во второй половине XIX века // История государства и права. 2010. N 18. С. 25 — 28.
Достаточное внимание уделялось разрешительной регламентации высокодоходного (в том числе винокуренного) производства <8>. В соответствии с Уставом об акцизных сборах 1861 г. винокурение производилось не иначе как после получения патента и свидетельства. Предпринимательская деятельность подлежала осуществлению в соответствии с условиями, перечисленными в свидетельстве. Изменение условий винокурения допускалось не иначе как с получением нового свидетельства <9>. Устанавливались жесткие правила розничной продажи алкогольной продукции («правила о раздробительной продаже крепких напитков»). Например, в соответствии с такими правилами для города Санкт-Петербурга право открытия питейных заведений, за исключением буфетов, возникало лишь после предварительного освидетельствования помещений полицией при участии акцизного надзора. ——————————— <8> Винокуренная промышленность в 80-е годы XIX в. являлась крупнейшей отраслью по объему производства в ценовом выражении, а введенная в 1894 г. под лозунгом борьбы с пьянством винная монополия фактически, по признанию Министра финансов С. Ю. Витте, имела цель увеличения государственных доходов. См.: Худяков А. В. Алкогольная политика Российского государства за последние пятьсот лет // Преподавание истории в школе. 2002. N 1. С. 45 — 50. <9> Свод законов Российской империи. СПб.: Б/и, 1893. Т. 5. С. 35 — 38.
Об освидетельствовании составлялся акт, предъявлявшийся градоначальнику, которым по согласованию с Акцизным управлением решался вопрос о выдаче разрешения на питейную торговлю <10>. ——————————— <10> Свод законов Российской империи. СПб.: Б/и, 1893. Т. 5. Приложение к уставу об акцизных сборах. С. 256 — 260.
«Дозволительное свидетельство» требовалось для поиска золотых россыпей и рудных месторождений. Такие свидетельства не могли быть переуступлены другим лицам <11>. ——————————— <11> Свод законов Российской империи. СПб.: Б/и, 1893. Т. 7. Устав горный. С. 84.
С первых дней существования Советского государства разрешительный метод регулирования общественных отношений получил самое широкое применение. Принятой 21 декабря 1917 г. совместной Инструкцией Наркомата по внутренним делам РСФСР и Наркомата по иностранным делам РСФСР предусматривался жесткий порядок въезда и выезда из России. Все выезжающие за границу граждане (как русские, так и иностранные) должны были иметь заграничные паспорта и специальные разрешения уполномоченных органов <12>. Декретом от 10 мая 1922 г. «О выезде за границу граждан РСФСР и иностранцев» этот порядок еще более усложнялся. Выезд за границу допускался по особому разрешению Наркомата по иностранным делам, выдаваемому для граждан РСФСР, — в виде визы, накладываемой на выдаваемые им заграничные паспорта; для иностранных граждан — в виде визы, накладываемой на их национальные паспорта. Каждое лицо, желающее выехать за границу, обязано было подать заявление по установленной форме в Наркомат по иностранным делам с приложением к нему удостоверения Государственного политического управления (ГПУ) Наркомата внутренних дел об отсутствии препятствий к выезду. ——————————— <12> СУ РСФСР. 1917. N 12. Ст. 174.
Издержки работы разрешительного аппарата (громоздкость, длительность процедур) влекли массовое скопление граждан на пограничных пунктах <13>. ——————————— <13> См.: Письмо Наркомата по иностранным делам РСФСР от 12.01.1918 «О правилах въезда в Россию из-за границы русских граждан» // СУ РСФСР. 1918. N 16. Ст. 226.
Разрешительным был порядок создания и реорганизации юридических лиц <14>. 7 июля 1921 г. ВЦИК принял Декрет «О кустарной и мелкой промышленности», согласно которому каждый гражданин мог организовать мелкое предприятие, получив на это разрешение в местном Совнархозе <15>. В результате в первом полугодии 1922 г. был выбран 105361 патент на промышленные предприятия и промыслы, во втором — 117528 <16>. ——————————— <14> См.: Постановление Наркомата торговли и промышленности РСФСР от 20.04.1918 «О правовых ограничениях, устанавливаемых для торговых и торгово-промышленных предприятий» // СУ РСФСР. 1918. N 32. Ст. 425. <15> СУ РСФСР. 1921. N 53. Ст. 323. <16> Олейник Н. Н. Правовое регулирование частного промышленного предпринимательства в годы нэпа (1921 — 1930) // История государства и права. 2001. N 5. С. 30.
Разрешение на устройство местных лотерей (в зависимости от вида) выдавалось Наркоматом финансов либо губернскими исполнительными комитетами по заключению соответствующего губернского финансового отдела. Проведение лотерей без разрешения, а также выдача разрешений на устройство лотерей ненадлежащими органами власти влекли уголовную ответственность <17>. ——————————— <17> Декрет СНК РСФСР от 31.05.1923 «О порядке выдачи разрешений на устройство местных лотерей» // СУ РСФСР. 1923. N 51. Ст. 512.
Разрешительный характер имело регулирование недропользования: утвержденное Постановлением ЦИК и СНК СССР 09.11.1927 Горное положение СССР предусматривало проведение поисковых и разведочных работ на основе «разрешительных на поиски и разведку свидетельств», выдаваемых соответствующими органами. Открытые месторождения предоставлялись в разработку на основе договоров, где обязательному указанию подлежали сроки, минимальная добыча, платежи за пользование недрами (сейчас бы мы назвали это лицензионными условиями). Данные условия подлежали согласованию с соответствующими государственными органами (экономическими, финансовыми и горного надзора) <18>. ——————————— <18> Вознесенская Н., Кормош Ю. Правовой статус лицензии на право пользования недрами // Хозяйство и право. 1998. N 12. С. 39.
Экспортно-импортная деятельность подлежала лицензированию. В соответствии со ст. 4 Декрета СНК РСФСР от 12.04.1923 «О контингентах, лицензиях и удостоверениях на ввоз и вывоз» право на ввоз и вывоз экспортных и импортных товаров устанавливалось: а) удостоверениями; б) лицензиями (разрешениями на совершение отдельных сделок). Обладатели лицензий использовали их для реализации товаров через аппарат Народного комиссариата внешней торговли за границей (торговое представительство) и только в тех случаях, когда они имели со стороны частных заграничных фирм предложения более выгодные, чем имеются у аппарата Наркомата внешней торговли (п. 16). К злоупотреблениям удостоверениями и лицензиями были отнесены такие нарушения порядка пользования ими, как: возмездная или безвозмездная передача их другим организациям и лицам; использование их последними; предоставление другим организациям и лицам своих адресов или пользование такими адресами для обхода действующих в области внешней торговли правил; представление фиктивных счетов при закупках и продажах на основании полученных лицензий и т. п. (п. 19). Частные учреждения с правами юридических лиц (больницы, музеи, ученые учреждения, публичные библиотеки и т. д.) также могли быть учреждены лишь с разрешения соответствующих органов власти (ст. 15 Гражданского кодекса РСФСР 1922 г.). Юридические лица с иностранным участием приобретали правоспособность лишь с особого разрешения правительства. В последующий советский период юридическое значение разрешительной системы понималось как «обязательное получение предварительного разрешения на совершение определенных, конкретных действий, регламентированных законами и иными нормативно-правовыми актами» <19>, а основное назначение — «охрана государственного порядка, общественной и личной безопасности граждан от всех преступных посягательств» <20>. ——————————— <19> Административное право / Под ред. Ю. М. Козлова. М.: Юридическая литература, 1968. С. 542. <20> Власов В. А., Студеникин С. С. Советское административное право. М.: Государственное издательство юридической литературы, 1959. С. 276.
Виды объектов разрешительной системы в тот период были весьма многообразны. Фактически ядром разрешительной системы являлась совокупность правил, регулирующих порядок производства, приобретения, пользования, сбыта и перевозки оружия, взрывчатых веществ, сильнодействующих ядов и т. п., а также порядок открытия и функционирования стрелковых тиров, пиротехнических и оружейно-ремонтных мастерских, штемпельно-граверных, полиграфических предприятий и других аналогичных производств <21>. ——————————— <21> См.: Постановление ЦИК и СНК СССР от 12.12.1924 «О порядке производства, торговли, хранения, пользования, учета и перевозки оружия, огнестрельных припасов, разрывных снарядов и взрывчатых веществ» // СЗ СССР. 1924. N 29. Ст. 256.
Широкий круг разрешительных полномочий (в первую очередь непосредственно связанных с охраной общественного порядка) исполняли органы внутренних дел. Так, в течение 1941 — 1943 гг. ими выдано 96838 разрешений только на хранение оружия <22>. ——————————— <22> Емелин С. М. Обеспечение общественного порядка и борьба с дезертирством в годы Великой Отечественной войны (1941 — 1945) // История государства и права. 2009. N 21. С. 25 — 28.
Разрешительный порядок сохранялся для ввоза товаров из-за границы (вывоза товаров за границу), а также использования изобретений <23>. Широкое распространение имело лицензирование природопользования <24>. ——————————— <23> Напр.: Юридический словарь / Под ред. С. Н. Братуся, Н. Д. Казанцевой, С. Ф. Кечекьяна и др. М.: Государственное издательство юридической литературы, 1953. С. 305; Словарь международного права / Под ред. Б. М. Клименко. М.: Международные отношения, 1982. С. 85. <24> См. Положение о Главном управлении охотничьего хозяйства и заповедников при Совете Министров РСФСР и его местных органах от 10.08.1956 N 555; Постановление Совета Министров СССР от 13.05.1976 N 329 «Об упорядочении спортивного и любительского рыболовства» // Свод законов СССР. 1990. Т. 4. С. 528; Постановление Совета Министров РСФСР от 10.10.1980 N 479 «Об ограничении охоты на бурых медведей» // Свод законов РСФСР. 1988. Т. 4. С. 393; Положение о любительском и спортивном рыболовстве, утв. Приказом Минрыбхоза СССР от 07.04.1982 N 139; Постановление Совета Министров РСФСР от 17.18.1971 N 472 «Об упорядочении отстрела диких копытных животных» // Свод законов РСФСР. 1988. Т. 4. С. 389.
Последующее кардинальное преобразование экономического строя страны, декларация свободы предпринимательства явились мощным импульсом для реорганизации механизма публичного управления и многогранного развития института разрешений. Резюмируя сказанное, можно заключить, что практикой публичного управления в России разрешительный метод регулирования общественных отношений использовался достаточно широко. Основой разрешительного порядка являлась необходимость защиты публичных интересов, не исключавшая, впрочем, и фискальную обусловленность. Некоторые виды предпринимательской деятельности, как правило, являлись объектом разрешительного воздействия государства (например, внешнеторговая, банковская, лотерейная деятельность, оборот алкогольной продукции, деятельность по разработке недр). В различные исторические периоды отмечались сходные недостатки разрешительной деятельности, связанные с избыточным административным усмотрением, отсутствием надлежащей регламентации разрешительных процедур. Отечественный опыт публичной разрешительной деятельности, как представляется, требует дальнейшего научного осмысления и учета, в том числе в контексте проводимой сегодня административной реформы, предполагающей необходимость ликвидации административных барьеров в экономике, прекращения избыточного государственного регулирования предпринимательства, исчерпывающей процессуализации разрешительных процедур.
Список использованной литературы
1. Административное право / Под ред. Ю. М. Козлова. М.: Юридическая литература, 1968; Власов В. А., Студеникин С. С. Советское административное право. М.: Государственное издательство юридической литературы, 1959. 2. Валяев Ю. К. Метод разрешения в административном праве России. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2009. 3. Бельский К. С. Полицейское право: Лекционный курс / Под ред. А. В. Куракина. М.: Дело и сервис, 2004. 4. Вербина О. Л. Правовое регулирование предпринимательской деятельности в России во второй половине XIX в. // История государства и права. 2010. N 18. 5. Вознесенская Н., Кормош Ю. Правовой статус лицензии на право пользования недрами // Хозяйство и право. 1998. N 12. 6. Емелин С. М. Обеспечение общественного порядка и борьба с дезертирством в годы Великой Отечественной войны (1941 — 1945) // История государства и права. 2009. N 21. 7. Кулишер И. М. Основные вопросы международной торговой политики. 3-е изд., доп. Л.: Прибой, 1929. 8. Олейник Н. Н. Правовое регулирование частного промышленного предпринимательства в годы нэпа (1921 — 1930) // История государства и права. 2001. N 5. 9. Пархоменко И. К., Иванова Ю. К. Миграционный контроль как важный элемент российской дореволюционной миграционной политики // История государства и права. 2008. N 10. 10. Российское законодательство X — XX веков. Законодательство периода становления абсолютизма. М.: Юридическая литература, 1986. Т. 4. 11. Российское законодательство X — XX веков. Законодательство периода расцвета абсолютизма. М.: Юридическая литература, 1987. Т. 5. 12. Словарь международного права / Под ред. Б. М. Клименко. М.: Международные отношения, 1982. 13. Худяков А. В. Алкогольная политика Российского государства за последние пятьсот лет // Преподавание истории в школе. 2002. N 1. 14. Юридический словарь / Под ред. С. Н. Братуся, Н. Д. Казанцевой, С. Ф. Кечекьяна и др. М.: Государственное издательство юридической литературы, 1953.
