Доступ к банковской тайне органов внутренних дел

(Рудьман Д. С.) («Информационное право», 2012, N 1)

ДОСТУП К БАНКОВСКОЙ ТАЙНЕ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

Д. С. РУДЬМАН

Рудьман Денис Сергеевич, преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Омской академии МВД России, кандидат юридических наук.

Рецензент — Терещенко Людмила Константиновна, ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, кандидат юридических наук, доцент.

Статья посвящена проблемным вопросам получения органами внутренних дел информации, отнесенной законом к банковской тайне. Приведены рекомендации по совершенствованию действующего законодательства.

Ключевые слова: банковская тайна, органы внутренних дел, запрос, предоставление сведений.

Access to bank secrecy given to authorities of Internal Affairs D. S. Rudman

The article is devoted to problem obtaining of the internal affairs agency of information relating to bank secrecy by the law. The article includes recommendations aimed at improving of current legislation.

Key words: bank secrecy, the internal affairs agency, inquiry, representing of information.

Одной из разновидностей информации с ограниченным доступом являются сведения о наличии денежных средств на счетах в банках и движении этих средств, а также сведения о вкладах и денежных обязательствах в банках и иных кредитных организациях, получение которых имеет решающее значение для выявления, пресечения, раскрытия и расследования многих преступлений. Результаты опроса сотрудников органов внутренних дел (далее — ОВД), проведенного в рамках исследования, сводятся к следующему. Наиболее часто запрашиваемой информацией у юридических лиц или индивидуальных предпринимателей респонденты назвали сведения об учредителях юридических лиц и изменении состава учредителей — 81,7%. Сведения о наличии денежных средств на счетах в банках и движении этих средств стоят на втором месте и составляют 56,09%. В связи с отсутствием четкого законодательного регулирования на сегодняшний день возникают случаи, когда сотрудники ОВД в своей деятельности сталкиваются с отказом в предоставлении им сведений, отнесенных законом к банковской тайне. На вопрос сотрудникам ОВД «как часто вы сталкивались с отказом в предоставлении запрошенных данных?» более половины опрошенных (76,82%) ответили отрицательно. Часть сотрудников ОВД (17%) считают, что в своей деятельности они часто сталкивались с отказом. Таким образом, более 90% сотрудников в своей деятельности так или иначе сталкивались с отказом в предоставлении сведений с ограниченным доступом. В качестве оснований для отказа респонденты называют: 1) отсутствие возбужденного уголовного дела (15,85%); 2) отсутствие запрашиваемых сведений (10,97%); 3) подписание запроса не уполномоченным на это должностным лицом (3,65%). Большинство респондентов (69,5%) затруднились ответить на данный вопрос. Приведенные результаты вполне закономерны. По общему правилу клиенты банков не хотят, чтобы кто-либо знал об их капиталах, а также о движении денежных средств по их счету. Однако как государство, так и международные контрольные органы стремятся получить такую информацию. Представляется, что в современных условиях актуальность соблюдения банковской тайны для законопослушных участников хозяйственного и имущественного оборота уже не столь высока. Важно, чтобы полученная соответствующими уполномоченными органами информация не получила распространения среди третьих лиц, кому такая информация необходима для иных целей. В связи с изложенным представляется, что на сегодняшний день насущная потребность в предоставлении информации органам внутренних дел с ограниченным доступом имеется. Однако, чтобы требования сотрудников были законными, необходима детальная законодательная регламентация данной процедуры. Основным объектом рассматриваемого правоотношения является банковская тайна, прямое определение которой в законодательстве отсутствует. Тем не менее анализ положений ст. 857 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ <1> (далее — ГК РФ), а также ст. 26 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N 395-1 «О банках и банковской деятельности» <2> (далее — Закон о банках) позволяют прийти к следующему выводу. Под банковской тайной следует понимать защищаемые банками и иными кредитными организациями сведения о банковских операциях, счетах и вкладах своих клиентов и корреспондентов кредитной организации, а также иные сведения, в т. ч. о клиентах и корреспондентах, за разглашение которых наступает ответственность, предусмотренная законом. ——————————— <1> Собр. законодательства Российской Федерации. 1996. N 5. Ст. 410. <2> Собр. законодательства Российской Федерации. 1996. N 6. Ст. 492.

Таким образом, предметом охраны в режиме банковской тайны выступают сведения: — о банковских операциях; — о счетах; — о вкладах клиентов и корреспондентов кредитной организации; — об иных сведениях, устанавливаемых кредитной организацией. В части определения предмета охраны возникает существенное противоречие в законодательстве, которое на сегодняшний день не устранено. Дело в том, что Закон о банках к банковской тайне относит тайну об операциях, счетах и вкладах его клиентов и корреспондентов, а также об иных сведениях, устанавливаемых кредитной организацией. Соответственно, исходя из положений ГК РФ можно заключить, что сведения о банковских операциях, совершаемых без использования банковского счета, не должны составлять банковской тайны. Кроме того, не являются банковской тайной и сведения (персональные данные) о лицах, получивших денежные средства с банковского счета (из банковского вклада) клиента, и т. д. Полагаем, что приведение ГК РФ в соответствие с Законом о банках позволит избежать нарушения прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну при предоставлении органам внутренних дел информации, относящейся к банковской тайне. Учитывая название работы, характеристика субъекта будет посвящена анализу правового статуса только той стороны, которая может инициировать запрос о предоставлении сведений, отнесенных к банковской тайне, т. е. органов внутренних дел. Статья 26 Закона о банках закрепляет право истребовать справки по операциям и счетам юридических лиц, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, физических лиц лишь за органами предварительного следствия. Но, как известно, предварительное расследование может осуществляться также в форме дознания. Например, по таким составам, как мошенничество, присвоение или растрата, вымогательство, причинение имущественного ущерба путем обмана или злоупотребления доверием и другим преступлениям производство предварительного следствия необязательно. При совершении данных преступлений могут быть использованы банковские технологии, следовательно, может быть нарушена банковская тайна. Таким образом, по таким преступлениям может проводиться дознание, а исходя из буквального толкования положений ст. 26 Закона о банках кредитные организации вправе не выдавать справки по операциям и счетам юридических лиц, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, а также физических лиц органам дознания. Отметим, что органы предварительного следствия могут направлять запросы только при наличии принятого к производству дела при наличии согласия руководителя следственного органа <3>. ——————————— <3> Вопрос: …в банк поступил запрос из Управления по налоговым преступлениям МВД России с просьбой представить справку по движению денежных средств по всем расчетам клиента, в том числе по конкретному счету за определенный период. Вправе ли банк предоставлять запрашиваемую информацию и если да, то в течение какого срока? // ЭЖ-Юрист. 2008. N 48.

При анализе запросов органов предварительного следствия у работников кредитных организаций может возникнуть вопрос о том, какие должностные лица осуществляют полномочия руководителя следственного органа. В ст. 5 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. N 174-ФЗ <4> (далее — УПК РФ) руководитель следственного органа определяется как должностное лицо, возглавляющее соответствующее следственное подразделение, а также его заместитель. ——————————— <4> Собр. законодательства Российской Федерации. 2001. N 52. Ч. 1. Ст. 4921.

В соответствии с ч. 5 ст. 39 УПК РФ полномочия руководителя следственного органа применительно к ОВД осуществляют руководители следственных органов соответствующих федеральных органов исполнительной власти (при соответствующих федеральных органах исполнительной власти), их территориальных органов по субъектам Российской Федерации, по районам, городам, их заместители, иные руководители следственных органов и их заместители, объем процессуальных полномочий которых устанавливается руководителями следственных органов соответствующих федеральных органов исполнительной власти (при соответствующих федеральных органах исполнительной власти). Таким образом, органы предварительного следствия имеют право запрашивать и получать у банков справки по операциям и счетам юридических лиц и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, а также по счетам и вкладам физических лиц только при соблюдении двух условий: 1) по возбужденным уголовным делам, находящимся в их производстве; 2) с согласия руководителя следственного органа. Анализ положений п. 4 ст. 13 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ «О полиции» <5> (далее — Закон о полиции) дает основание прийти к следующему выводу. Помимо справок полиции предоставлено право «запрашивать и получать на безвозмездной основе по мотивированному запросу уполномоченных должностных лиц полиции от организаций документы (их копии), иную необходимую информацию в связи с расследуемыми уголовными делами, а также в связи с проверкой зарегистрированных в установленном порядке заявлений и сообщений о преступлениях. Полагаем, что данная законодательная неточность должна быть устранена внесением изменений в Закон о банках. ——————————— <5> Собр. законодательства Российской Федерации. 2011. N 7. Ст. 900.

Правовым механизмом реализации изложенного выше права полиции может быть проведение такого следственного действия, как выемка документов, содержащих сведения, составляющие банковскую тайну. Однако для проведения выемки согласия руководителя следственного органа будет недостаточно, в этом случае необходимо судебное решение. Так, согласно п. 7 ч. 2 ст. 29 УПК РФ только суд правомочен принимать решение о производстве выемки предметов и документов, содержащих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, а также предметов и документов, содержащих информацию о вкладах и счетах граждан в банках и иных кредитных организациях. В Определении Конституционного Суда РФ от 19 января 2005 г. N 10-О «По жалобе открытого акционерного общества «Универсальный коммерческий банк «Эра» на нарушение конституционных прав и свобод частями второй и четвертой статьи 182 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» отмечается, что требование о производстве выемки предметов и документов, содержащих информацию о вкладах и счетах граждан в банках и иных кредитных организациях, только на основании судебного решения обусловлено не особенностями проводимого в этих целях одноименного следственного действия, а специфическим характером содержащейся в изымаемых предметах и документах информации. Судебное решение в подобных случаях принимается вне зависимости от того, оформляется их изъятие как результат выемки, проводимой в порядке ст. 183 УПК РФ, или как результат какого-либо иного действия (в т. ч. обыска), направленного на обнаружение и изъятие именно таких предметов и документов <6>. ——————————— <6> Вестник Конституционного Суда РФ. 2005. N 3.

Данное Определение представляет интерес для кредитных организаций также в связи с тем, что в нем перечислены ситуации, в которых у кредитных организаций возникает обязанность при проведении выемки и других следственных действий передать органам предварительного следствия документы, содержащие сведения, составляющие банковскую тайну: — выемка документов допустима, если эта информация имеет непосредственное отношение к обстоятельствам конкретного уголовного дела; — выемка документов не должна приводить к получению сводной информации о всех клиентах банка; — вынося перед судом постановление о возбуждении ходатайства о производстве выемки или обыска с целью изъятия документов о вкладах и счетах в банке или иной кредитной организации, следователь не вправе запрашивать информацию о счетах и вкладах, если такая информация не связана с необходимостью установления обстоятельств, значимых для расследования по конкретному уголовному делу. Ситуация в отношении органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, аналогична ситуации с органами дознания. Выемка документов, содержащих информацию о счетах и операциях граждан, производится только по возбужденному уголовному делу. Вместе с тем, как показывает практика, в достаточно большом количестве случаев вопрос о возбуждении уголовного дела необходимо решать только после изучения финансовой деятельности подозреваемого. Понятно, что изучение финансовой деятельности имеет непосредственное отношение к банковской тайне. Согласно действующему законодательству такой возможности сегодня у оперативных работников нет. Однако анализ положений Федерального закона от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» <7> (далее — Закон об ОРД) позволяет говорить об обратном. В соответствии со ст. 6 Закона об ОРД представляется возможным при осуществлении оперативно-розыскной деятельности проводить отдельные мероприятия, направленные на получение сведений, относящихся к банковской тайне. ——————————— <7> Собр. законодательства Российской Федерации. 1995. N 33. Ст. 3349.

Наконец, согласно ч. 3 ст. 26 Закона о банках в соответствии с законодательством Российской Федерации справки по операциям и счетам юридических лиц и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, выдаются кредитной организацией органам внутренних дел при осуществлении ими функций по выявлению, предупреждению и пресечению налоговых преступлений. Корреспондирующее с данной обязанностью кредитной организации право полиции закреплено в п. 4 ч. 1 ст. 13 Закона о полиции. Между тем Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ <8> (далее — УК РФ) предусматривает составы преступлений, не отнесенных к категории налоговых, для выявления и пресечения которых необходимо иметь сведения, касающиеся операций и счетов вышеуказанных лиц. К таким преступлениям, в частности, отнесены незаконное предпринимательство, незаконная банковская деятельность, легализация (отмывание) денежных средств или имущества, приобретенных незаконным путем. Таким образом, подразделения по борьбе с экономическими преступлениями, к компетенции которых отнесены данные составы, в своей работе не имеют доступа к соответствующим сведениям. Это, в свою очередь, не дает возможность выявить факты, которые в дальнейшем могут служить основаниями для возбуждения уголовного дела. ——————————— <8> Собр. законодательства Российской Федерации. 1996. N 25. Ст. 2954.

Отстаивая право ОВД на получение информации, составляющей банковскую тайну, в предусмотренных законом случаях необходимо определить требования к запросу. Законом форма запроса не регламентирована, поэтому она может быть произвольной. Тем не менее анализ действующего законодательства (в т. ч. письма МВД России от 21 декабря 2009 г. N 1/10268 «О направлении информации» <9>), а также рекомендаций, высказанных Правовым департаментом Ассоциации российских банков по порядку применения ч. 3 ст. 26 Закона о банках, приводит к выводу о том, что запрос в обязательном порядке должен: ——————————— <9> Вестник Ассоциации российских банков. 2010. N 1 — 2.

1) быть оформлен в соответствии с Приказом МВД России от 4 декабря 2006 г. N 987 «О документационном обеспечении управления в системе органов внутренних дел Российской Федерации» (в ред. Приказа МВД России от 9 декабря 2008 г. N 1075); 2) содержать: — информацию о том, кто именно запрашивает справку; — номер и дату возбуждения уголовного дела, по которому запрашиваются сведения; — ссылку на статью УК РФ с обоснованием необходимости применения запрашиваемой информации в рамках предварительного следствия; — ссылки на ст. ст. 2, 6 Закона об ОРД, ст. 13 Закона о полиции, п. 2 (3) ст. 26 Закона о банках; — разумный срок предоставления информации по запросу, который определяется органом, инициирующим запрос, самостоятельно. На основании вышеизложенного следует констатировать, что законодателю предстоит решить непростую задачу по упорядочиванию норм, предоставляющих органам внутренних дел возможность запрашивать сведения, составляющие банковскую тайну. Представляется, что эффективным будет указание в ст. 26 Закона о банках на право соответствующих органов получать такую информацию в порядке, предусмотренном федеральным законом. В этой связи в Закон о полиции необходимо внести дополнения, предусматривающие такой порядок.

——————————————————————