ИНСТИТУТ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В МЕХАНИЗМЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ
Г. В. СИНЦОВ
Синцов Глеб Владимирович, заведующий кафедрой «Частное и публичное право» юридического факультета ГОУ ВПО «Пензенский государственный университет», доктор юридических наук, доцент, председатель Пензенского регионального отделения Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России».
Коррупция признана одной из системных угроз безопасности Российской Федерации, а борьба с ней — принципиальной задачей государства и гражданского общества. В статье исследуется антикоррупционное законодательство и компетенция Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Рассматривается потенциальная роль института Уполномоченного в механизме противодействия коррупции.
Ключевые слова: коррупция, Уполномоченный по правам человека, гражданское общество.
Institute of human rights commissioner in the mechanism of counteraction of corruption G. V. Sintsov
Corruption is acknowledged as one of systemic menaces to security of the Russian Federation and the struggle against it is a principal task of the state and civil society. The article studies anti-corruption legislation and competence of Human Rights Commissioner in the mechanism of counteraction of corruption.
Key words: corruption, human rights commissioner, civil society.
Коррупция признана одной из системных угроз безопасности Российской Федерации. Президент РФ Д. А. Медведев назвал коррупцию одним из главных барьеров на пути развития Российского государства <1>, а борьбу с ней — принципиальной задачей <2>. Глава государства подчеркнул, что борьба с коррупцией должна вестись по всем направлениям: от совершенствования законодательства, работы правоохранительной и судебной систем — до воспитания в гражданах нетерпимости к любым ее проявлениям. ——————————— <1> Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 12.11.2009 // Российская газета. 13.11.2009. N 214. <2> Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30.11.2010 // Российская газета. 01.12.2010. N 271.
В целях противодействия и минимизации проявления коррупционных правонарушений в России принят массив нормативных актов, закладывающих правовые и организационные основы борьбы с коррупцией. Законодателем определено, что противодействие коррупции — это деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции), по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией) и по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений <3>. ——————————— <3> См.: ст. 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства РФ. 29.12.2008. N 52 (ч. I). Ст. 6228.
Таким образом, механизм противодействия коррупции включает в себя превентивные меры (профилактика коррупции), активные меры (борьба с коррупцией) и производные меры (минимизация и ликвидация последствий коррупционных правонарушений). Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» в качестве одной из мер по профилактике коррупции устанавливает развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции (п. 6 ст. 6). Российское законодательство, в том числе и антикоррупционное, не содержит понятия «парламентский контроль». Юридическая наука дает понятие парламентского контроля как одной из функций парламента, состоящей в осуществлении им контроля за деятельностью правительства, других высших органов государственной власти — при исключении вмешательства в их непосредственную исполнительно-распорядительную работу <4>. Отмечается, что парламентский контроль носит в основном политический характер и реже — административный. К числу политических форм контроля над деятельностью правительства относят постановку вопроса о доверии правительству, резолюцию порицания, интерпелляцию, парламентские вопросы, парламентское расследование. К числу административных относят финансовый контроль через специальные органы парламента (счетные палаты, счетные суды) и парламентский контроль за соблюдением прав человека (через институт омбудсмена) <5>. ——————————— <4> Юридическая энциклопедия / Отв. ред. Б. Н. Топорнин. М.: Юристъ, 2001. С. 718. <5> Додонов В. Н., Ермаков В. Д., Крылова М. А. и др. Большой юридический словарь. М.: Инфра-М, 2001. С. 374.
Международная ассоциация юристов определяет институт омбудсмена как службу, предусмотренную конституцией или актом законодательной власти и возглавляемую независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которое ответственно перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по своему усмотрению и уполномочено проводить расследование, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады <6>. ——————————— <6> Комарова В. В. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации // Государство и право. 1999. N 9. С. 21.
Первоначальная задача омбудсмена сводилась к осуществлению контроля над деятельностью государственного аппарата посредством получения жалоб от граждан, их рассмотрения, выявления «дефектов» в работе администрации, системных проблем, источников противоправного поведения чиновников и содействия в их устранении и преодолении. Характерно в данном контексте название института омбудсмена в Великобритании — Парламентский уполномоченный по делам администрации. Законодательством Соединенного Королевства своеобразным образом определены границы компетенции омбудсмена — в действиях проверяемых чиновников, при исполнении им своих должностных обязанностей, должны присутствовать признаки «неудовлетворительного (плохого) управления» — «maladministration» <7>. Содержание данного термина законодательно не определено, причем, как замечают исследователи, умышленно. «Неудовлетворительное управление» может включать в себя не только незаконные действия и решения органов исполнительной власти и чиновников, но и широкий круг действий, способных вызвать негативные последствия для гражданина. Источником «плохого управления» могут быть: закон, на котором основывается решение или действие; процедура принятия решения или осуществления акта; качество самого решения или деятельности <8>. ——————————— <7> Art. 5 (1) of the Parliamentary Commissioner Act 1967. URL: http:// www. legislation. gov. uk/ ukpga/ 1967/ 13/ contents (дата обращения: 25.07.2011). <8> Хаманева Н. Ю. Уполномоченный по правам человека — защитник прав граждан / Отв. ред. Б. Н. Топорнин. М., 1998. С. 32.
С течением времени задача омбудсмена по контролю над исполнительной властью была дополнена защитой прав отдельного человека, которая к настоящему моменту сформировалась как основная. Служба омбудсмена, как показывают исследования правоведов, действует не только с целью выявления и пресечения «плохого управления», но и предотвращения коррупции. Она может рекомендовать пути улучшения каждодневных процедур и установленной практики и настраивать чиновников на необходимость поддержания должного порядка в работе <9>. ——————————— <9> Основы противодействия коррупции (системы общегосударственной этики поведения) / Науч. ред.: А. В. Вакурин, Л. М. Колодкин, С. В. Максимов, Е. И. Темнова. М.: Спарк, 2000. С. 104.
В Российской Федерации институт омбудсмена получил название Уполномоченного по правам человека. Основы его функционирования заложены Конституцией РФ (п. «е» ст. 103) и Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» <10>. В соответствии с Законом (ч. 1 ст. 1) должность Уполномоченного учреждается в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. ——————————— <10> Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (с изм. от 28.12.2010) // Собрание законодательства РФ. 03.03.1997. N 9. Ст. 1011.
Институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации не упоминается антикоррупционным законодательством страны. Тем не менее, концепция, заложенная в основу противодействия коррупции, и концепция омбудсмена как органа парламентского контроля над деятельностью исполнительной власти (основного источника и проявления коррупции) имеют некоторые точки соприкосновения и тенденции к определенному «комбинированию». Рассмотрим их более наглядно. I. Основными принципами, лежащими в основе противодействия коррупции, в соответствии с Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ являются (ст. 3): 1) признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина; 2) законность; 3) публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; 4) неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений; 5) комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер; 6) приоритетное применение мер по предупреждению коррупции; 7) сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами. Принцип признания, обеспечения и защиты основных прав и свобод человека и гражданина служит своего рода «ориентиром» при построении системы мер по противодействию коррупции. Должность Уполномоченного, как было сказано, учреждена в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения со стороны государственного аппарата. Законность является универсальным и общеправовым принципом, лежащим в основе построения и функционирования государственных органов, деятельности институтов гражданского общества. Его особое свойство, отмечает Е. А. Лукашева, состоит в том, что все правовые начала в цивилизованном обществе должны находить выражение в законе, который является юридическим ориентиром деятельности всех участников общественных отношений и подлежит неукоснительному исполнению <11>. ——————————— <11> Лукашева Е. А. Эффективность юридических механизмов защиты прав человека: политические, экономические, социально-психологические аспекты // Конституция Российской Федерации и совершенствование механизмов защиты прав человека / Отв. ред. Е. А. Лукашева. М., 1994. С. 28.
Принцип публичности и открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления неразрывно связан с принципом гласности в деятельности Уполномоченного по правам человека. Гласность способствует повышению уровня транспарентности государственной власти, и как следствие, повышению доверия к ней. «Основным инструментом гласности» Уполномоченного является его ежегодный доклад о своей деятельности, направляемый Президенту РФ, в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Генеральному прокурору РФ и Председателю Следственного комитета РФ — органам и должностным лицам, прямо или косвенно задействованным в механизме противодействия коррупции. По отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в Российской Федерации Уполномоченный вправе направлять специальный доклад в Государственную Думу. Ежегодные и специальные доклады подлежат обязательному официальному опубликованию. Думается, что принцип комплексного использования политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер может включать в себя и использование правовых инструментов, предоставленных Уполномоченному Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ. Профилактика коррупции поставлена законодателем как приоритетная мера — именно в этой сфере институт Уполномоченного мог бы сыграть свою индивидуальную роль, о чем будет сказано ниже. Принцип сотрудничества государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами имеет много общего с принципом сотрудничества Уполномоченного, лежащего в числе основ его деятельности. Уполномоченный по правам человека, как специфический правозащитный орган государства, каждодневно рассматривает многочисленные жалобы граждан на действия чиновников, пытаясь неконфликтными методами разрешить возникшие проблемы, способствовать восстановлению нарушенных прав граждан. При выявлении Уполномоченным фактов нарушений прав и свобод, «неудовлетворительного управления» или коррупции, последующем предоставлении заключений с необходимыми рекомендациями, омбудсмен ожидает ответной конструктивной реакции со стороны соответствующих структур. В случае же игнорирования его рекомендаций (что вполне возможно на законных основаниях), существует опасность потери доверия и авторитета службы в обществе, что негативно скажется на всем ее функционировании. Поэтому важную роль в обеспечении общественной поддержки деятельности Уполномоченного должно играть гражданское общество, призванное (в случае необходимости) всеми законными способами добиваться исполнения его рекомендаций. II. Профилактика коррупции, как было замечено, является приоритетной мерой в механизме противодействия коррупции. В качестве одной из мер по профилактике коррупции Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ установил такую, как антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов (п. 2 ст. 6). В целях претворения в жизнь института антикоррупционной экспертизы был принят Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» <12> и целый комплекс нормативных актов федерального и регионального уровней, реализующий положения Закона. К сожалению, институт Уполномоченного не рассматривается законодателем как субъект проведения антикоррупционной экспертизы, хотя наделение его соответствующими полномочиями в этой сфере представляется вполне целесообразным. ——————————— <12> Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Собрание законодательства РФ. 20.07.2009. N 29. Ст. 3609.
III. Рассмотрим некоторые направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции, установленные ст. 7 Федерального закона «О противодействии коррупции», реализация которых возможна и при участии Уполномоченного по правам человека (в пределах его полномочий). 1. Усиление контроля за решением вопросов, содержащихся в обращениях граждан и юридических лиц (п. 17 ст. 7). В силу ч. 1 ст. 16 Федерального конституционного закона Уполномоченный по правам человека рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе. Установив первоначальный «фильтр», законодатель оградил институт от бесчисленного потока жалоб и в то же время предоставил возможность разбираться с наиболее трудными и сложными вопросами. Уполномоченный, таким образом, является «первой инстанцией», куда стекается информация о качестве первоначального рассмотрения обращений граждан, об эффективности, результативности, внимательности соответствующих органов власти и должностных лиц. Наиболее важные аспекты отражаются в ежегодных и специальных докладах Уполномоченного. Безусловно, весь массив информационных ресурсов Уполномоченного невозможно уместить в рамках доклада, однако более детальное и системное их использование, несомненно, демонстрировало бы уровень развития (или, наоборот, «дефектности») данной сферы деятельности государственных органов и способствовало поиску наиболее эффективных направлений по ее совершенствованию. 2. Оптимизация и конкретизация полномочий государственных органов и их работников, которые должны быть отражены в административных и должностных регламентах (п. 21 ст. 7). Уполномоченный при вынесении своих рекомендаций не ограничен узко юридическими рамками, он рассматривает каждое дело не только с точки зрения законности, но и обоснованности, целесообразности, человечности, разумности. Его решения могут содержать не только рекомендации по разрешению конкретного дела, но и рекомендации, направленные на недопущение возникновения подобных ситуаций в будущем. В ежегодных и специальных докладах Уполномоченного всегда содержится информация о необходимости изменения того или иного законодательства, являющегося источником нарушения прав человека, формирования судебной практики в определенной сфере. В соответствии со ст. 31 Федерального конституционного закона Уполномоченный по результатам изучения и анализа информации о нарушении прав и свобод граждан, обобщения итогов рассмотрения жалоб вправе «направлять государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам свои замечания и предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур». Омбудсмен анализирует тенденции в практике деятельности государственных органов и рекомендует проведение специальных или системных корректирующих мер, чтобы устранить причины повторных правонарушений, в том числе и коррупционных. Факт обнажения противоправных, коррупционных действий чиновников должен быть индикатором системного или структурного дефекта, а это является «родной сферой деятельности» омбудсмена — идентифицировать системное «плохое управление» и способствовать его лимитации <13>. ——————————— <13> Peinaar A. G. The Role of the Ombudsman in fighting corruption // 9th International Anti-Corruption Conference, 10 — 15 October 1999, Durban, South Africa. URL: http:// 9iacc. org/ papers/ day3/ ws3/ dnld/ d3ws3_gpienaar. pdf (дата обращения: 25.07.2011).
IV. Указом Президента РФ от 13 апреля 2010 г. N 460 утверждена Национальная стратегия противодействия коррупции, целью которой является искоренение причин и условий, порождающих коррупцию <14>. Остановимся на одном из направлений, по которым названная Стратегия реализуется, — расширение системы правового просвещения населения. ——————————— <14> Указ Президента РФ от 13 апреля 2010 г. N 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 — 2011 годы» // Собрание законодательства РФ. 19.04.2010. N 16. Ст. 1875.
Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ на Уполномоченного по правам человека возложена задача по правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты (ч. 3 ст. 1). Это одна из основных задач, возложенных на омбудсменов в связи с современными потребностями общества. И. Ф. Вершинина обращает внимание на то, что правовое просвещение является одним из основных направлений деятельности и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, которое в том числе способствует и профилактике коррупции. Ученый делает акцент, что анализ практики деятельности региональных уполномоченных демонстрирует, что во всех субъектах РФ, где учрежден данный институт, население стало более активно отстаивать свои права, что стало дополнительным способом борьбы с правовым нигилизмом, коррупцией в государственном управлении <15>. ——————————— <15> Вершинина И. Ф. Институт Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации: конституционно-правовое исследование: Автореф. дис. … к. ю.н. М., 2009. С. 3, 4, 22.
Таким образом, концепция законодательства позволяет включить институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в систему мер по профилактике и противодействию коррупции. Тем не менее исследователями высказываются определенные опасения относительно изменения первоначальной концепции омбудсмена, его трансформации, и не всегда в лучшую сторону. Закономерно возникают вопросы о расширении компетенции омбудсмена, представления в его арсенал императивных правовых средств. В случае наделения омбудсмена специальными полномочиями в области противодействия коррупции, возникает опасность дискредитации института со стороны соответствующих государственных структур, конфронтации, нивелирования принципа сотрудничества <16>. ——————————— <16> Najmul Abedin. What Should Be the Primary Focus of the Ombudsman Institution? Protecting Human Rights and Redressing Public Grievances versus Fighting Corruption: Emphasis on South Asia and the Commonwealth Caribbean // The International Ombudsman Yearbook. 2008. Vol. 8 / Edited by Linda C. Reif. Netherlands, 2007. P. 154 — 156.
Отмечается необходимость создания отдельного антикоррупционного органа, а не наделение дополнительными полномочиями омбудсмена <17>. В связи с этим к включению института Уполномоченного в механизм противодействия коррупции необходимо подходить аккуратно и взвешенно. ——————————— <17> Ibid. P. 158.
Поэтому первым шагом в исследуемом вопросе должно быть дополнение ст. 5 Федерального закона «О противодействии коррупции». В ч. 2 данной статьи установлено, что «Федеральное Собрание обеспечивает разработку и принятие федеральных законов по вопросам противодействия коррупции, а также контролирует деятельность органов исполнительной власти в пределах своих полномочий», а в ч. 7 упомянуто о другом органе административного парламентского контроля — Счетной палате, которая в пределах своих полномочий обеспечивает противодействие коррупции в соответствии с Федеральным законом от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» <18>. Продолжая законодательную мысль, считаем необходимым дополнить статью частью восьмой следующего содержания: ——————————— <18> Федеральный закон от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (с изм. от 29.12.2010) // Собрание законодательства РФ. 16.01.1995. N 3. Ст. 167.
«Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации в пределах своих полномочий обеспечивает противодействие коррупции в соответствии с Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».
