(Шкатулла В. И.) («Журнал российского права», N 10, 2000)
ДОГОВОР ОБ ОБРАЗОВАНИИ: ЗНАЧЕНИЕ И СОДЕРЖАНИЕ
В. И. ШКАТУЛЛА
Без договора нет права. (Ницше)
Шкатулла Владимир Иванович — ведущий научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук.
Настоящая статья, видимо, одна из первых, посвященных проблеме, которая затрагивает судьбы многих миллионов российских граждан. За рубежом отношения в области предоставления образовательных услуг регулируются как письменными, так и устными договорами. Письменный договор об образовании — это не дань моде, как утверждают некоторые исследователи, а средство согласовать интересы образовательного учреждения и обучающегося, а также его родителей. Отношения между образовательным учреждением, обучающимся и его родителями могут быть двух видов: командно — административные и договорные (стороны выступают как равноправные партнеры). С правовой точки зрения они могут регулироваться двумя методами: императивным, или субординации, и децентрализованным, или координации. В первом случае родители оформляют поступление ребенка в школу в одностороннем порядке на основе правил, устанавливаемых школой. Во втором — родители, заключая письменный договор со школой, участвуют в формировании его содержания, соответственно, имеют возможность корректировать программу обучения и воспитания своего ребенка. На данный момент школы России, заключая договор с обучающимися и их родителями, выбирают в основном устную форму договора. В то же время многие школы и родители считают, что между ними договор не заключается. Фактически в школах господствует командно — административный метод в определении отношений с родителями. Следствием этого положения является диктат школы, который вредит прежде всего самой школе, препятствует ее развитию, так как интересы обучающихся и их родителей почти не учитываются. Сложившаяся практика противоречит таким принципам государственной политики в области образования, как демократизация, гуманизация образования, изложенным в ст. 2 Закона РФ «Об образовании». Как же обстоит дело с договорами в образовательных учреждениях разных типов? Согласно ст. 12 Закона РФ «Об образовании» в России установлены следующие типы образовательных учреждений: дошкольные; общеобразовательные — начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования; учреждения начального профессионального, среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования; дополнительного образования взрослых; специальные (коррекционные) для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии; учреждения дополнительного образования; учреждения для детей — сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (законных представителей); дополнительного образования детей; а также ряд других. В настоящее время только при обучении в некоторых типах образовательных учреждений установлена обязательная письменная форма договора. Это Типовой контракт между студентом и учебным заведением высшего (среднего) профессионального образования, заключаемый в рамках целевой контрактной подготовки специалистов (утвержден Постановлением Минтруда РФ и Госкомвуза РФ от 27 декабря 1995 года N 73/7); примерная форма договора об оказании дополнительных образовательных услуг при получении высшего профессионального образования в форме экстерната. Впервые установлено, что взаимоотношения негосударственного образовательного учреждения и обучающегося, воспитанника, его родителей (законных представителей) регулируются договором, определяющим уровень образования, сроки обучения, размер платы за обучение, иные условия. (Положение об экстернате в государственных, муниципальных высших учебных заведениях РФ, утвержденное Приказом Минобразования от 14 октября 1997 года N 2033.) Как видим, в ст. 46 Закона РФ «Об образовании» законодатель определяет минимально обязательное содержание договора в целях повышения защиты права обучающегося на образование. В соответствии со ст. 16 Закона РФ «Об образовании» общие требования к приему в государственные и муниципальные образовательные учреждения общего и начального профессионального образования устанавливает учредитель. Прием граждан в государственные и муниципальные образовательные учреждения для получения среднего профессионального, высшего и послевузовского профессионального образования производится на конкурсной основе по заявлению граждан. Закон не говорит, что отношения образовательного учреждения и обучающегося являются договорными, и это — существенный недостаток рассматриваемого акта. Очевидно, что в правовом государстве договорные отношения образовательного учреждения и обучающегося предпочтительней, чем командно — административные отношения. Договор между образовательным учреждением и обучающимся позволит: а) демократизировать отношения в образовании; б) повысить качество образования и в целом работы школы; в) более полно обеспечить право на образование; г) создать условия для защиты права на образование; д) повысить контроль обучающихся и их родителей — основных потребителей образовательных услуг за работой школы. Статья 16 Закона «Об образовании» устанавливает общие требования к приему в образовательные учреждения. Однако в статье ничего не говорится о Типовом положении, которое также регламентирует порядок приема, и этот факт можно рассматривать как ее недостаток. Какова природа договора между образовательным учреждением и обучающимся? Отношения между школой и обучающимися, его родителями или законными представителями регулируются образовательным законодательством, а не административным. Образовательное законодательство — комплексная отрасль законодательства, включающая нормы разных отраслей права: конституционного, административного, трудового, финансового, гражданского, земельного, семейного. Образовательное право включает важнейший институт — педагогическое право, который имеет тенденцию к развитию в самостоятельную отрасль права. Предметом регулирования образовательного права являются отношения, складывающиеся в сфере образования — по обучению и воспитанию. Метод правового регулирования договорных отношений образовательного права только складывается в недрах института педагогического права. Договор на образование — центральный субинститут института педагогического права в комплексной отрасли образовательного права. Он включает нормы, регулирующие порядок заключения, изменения, прекращения договора, а также нормы, определяющие содержание договора. Тот факт, что в Законе РФ «Об образовании» нет даже статьи, посвященной договору на образование, говорит о том, что данная отрасль законодательства еще не получила достаточного развития и еще не полностью выделилась из административного права. Фактически отношения между образовательным учреждением и обучающимся обеспечиваются методом административного регулирования. Очевидно, что регулируемые отношения приобретают форму субординации. Сегодня школы в основном диктуют условия обучающимся и их родителям. Иногда можно услышать мнение о том, что договор возмездного оказания услуг может применяться в сфере образования лишь за пределами отношений бесплатного образования. На наш взгляд, это мнение ошибочно. При регулировании образовательных отношений применяется другой метод правового регулирования, в отличие от метода правового регулирования, применяемого в гражданском праве. К сожалению, эта проблема не получила достаточного освещения в литературе. Так, в работе «Договорное право» М. И. Брагинский и В. В. Витрянский исследовали отраслевые договоры, но не рассмотрели договор в образовательном законодательстве. Как известно, в ГК РФ (п. 2 ст. 779) дается перечень услуг, регулируемых нормами гражданского права. Это услуги связи, медицинские, ветеринарные, аудиторские, консультационные, информационные, по обучению, туристическому обслуживанию и другие. В ряде случаев для отдельных видов договоров на возмездное оказание услуг принимаются правовые акты обычно на уровне Правительства РФ. Это, например, Правила предоставления платных медицинских услуг населению медицинскими учреждениями (1996 г.); Правила предоставления услуг местными телефонными сетями (1994 г.). —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Постановление Правительства РФ от 24.05.1994 N 547 «Об утверждении правил предоставления услуг местными телефонными сетями» утратило силу в связи с изданием Постановления Правительства РФ от 26.09.1997 N 1235 «Об утверждении правил оказания услуг телефонной связи». —————————————————————— Договоры с участием потребителей гражданское право относит к категории публичных, и на них распространяется установленный ст. 426 ГК РФ режим публичного договора. Так, например, согласно Правилам предоставления платных медицинских услуг населению отношения между медицинским учреждением и потребителем регулируются договором на возмездное оказание услуг только в части, которая выходит за рамки бесплатной медицинской помощи. На наш взгляд, договор на образование не регулируется гражданским правом в силу следующих причин: 1) в соответствии со ст. 426 ГК РФ публичный договор заключает только коммерческая организация, а образовательное учреждение не является таковой; 2) содержанием договора возмездного оказания услуги является совершение исполнителем действия по заданию заказчика, а заказчик обязуется оплатить услуги (ст. 779 ГК РФ). По договору возмездного исполнения услуги обязанность заказчика ограничивается лишь оплатой услуг. В договоре об образовании услуги исполнителя — образовательного учреждения или индивидуального педагога (ст. 48 Закона РФ «Об образовании») — одновременно сопровождаются работой обучающегося по освоению образовательной программы. Рассмотрим особенности договора на обучение на примере общеобразовательной школы. Договор на образование регулируется следующими пунктами Типового положения об общеобразовательном учреждении: 10, 25 — 29, 37 — 40, 42, 43, 46, 47, 49, 50 — 55, 57 — 61. Порядок заключения договора. Бесспорно, что отношения между образовательным учреждением и обучающимся, родителями, лицами, их заменяющими, строятся на основе договора. В то же время договор упоминается только в п. 10, 38, 50 Типового положения. Пункт 38 Типового положения говорит о том, что дополнительные образовательные услуги должны быть оформлены договором в соответствии с действующим законодательством. В данном случае подразумевается все законодательство об образовании. Согласно п. 10 Типового положения договор в обязательном порядке заключается между школой и родителями, если образовательная программа будет осваиваться в форме семейного образования, самообразования, экстерната или в сочетании различных форм. При этом Типовое положение не устанавливает форму договора, а это означает, что договор может заключаться как в устной, так и в письменной форме. Пункты 10, 50 Типового положения говорят о том, что Правительство РФ отказалось от письменной формы договора между школой и обучающимися при очной и очно — заочной форме обучения. В то же время Типовое положение и не запрещает договорную форму отношений. Человек, который обучается в школе, заключает три договора. Вначале это договор на образование в школе первой ступени (срок обучения 3 — 4 года). Затем — договор на образование в школе второй ступени (срок обучения 5 лет). Наконец, договор на образование в школе третьей ступени (нормативный срок освоения программы 2 — 3 года). Согласно п. 47 Типового положения школа обязана принять всех граждан, подлежащих обучению, которые проживают на территории, закрепленной за школой. Школа имеет право отказать в приеме только в двух случаях: а) лицам, не проживающим на данной территории; б) при отсутствии свободных мест. Если человек не проживает на данной территории, а в школе есть свободные места, то его обязаны принять в школу, заключив с ним договор. Если человек проживает на территории, закрепленной за школой, но в школе на момент обращения нет свободных мест, то ему может быть отказано в приеме, заключении договора на образование. Из этого общего правила есть исключение. Согласно п. 47 Типового положения школы с углубленным изучением отдельных предметов (то есть в школе должны углубленно изучаться не менее двух предметов), лицеи, гимназии имеют право принимать в школу (только третьей ступени) на конкурсной основе. Условия конкурса разрабатываются общеобразовательными учреждениями. К ним предъявляется лишь одно требование — они должны обеспечить отбор наиболее подготовленных граждан к освоению программы школы третьей ступени. Пункт 48 Типового положения рекомендует школе ознакомить обучающегося и его родителей с документами, регламентирующими организацию образовательного процесса. Это устав, правила поведения в школе, Закон РФ «Об образовании». Кроме рекомендованных, к документам, регламентирующим образовательный процесс, необходимо отнести государственный образовательный стандарт, программы по предметам, минимальные требования к образованию и ряд других документов. Школа, заключая договор, может проинформировать обучающегося и его родителей о составе педагогического коллектива, методах преподавания, об истории школы, традициях, рейтинге среди других школ. Пункты 45, 48 Типового положения стороной договора называют обучающихся и их родителей. При заключении договора родители обязаны предъявить определенные документы, которые характеризуют их дееспособность. К ним относятся: свидетельство о рождении, документ о состоянии здоровья и т. д. Перечень этих документов целесообразно включить в Закон об образовании в целях усиления защиты права на образование. Договор на образование — срочный договор, продолжительность которого определяется временем, необходимым для освоения образовательной программы. Договор заключается в процессе собеседования директора школы, ее представляющего, и ребенка, его родителей путем составления единого документа. Договор составляется в двух экземплярах, из которых каждый имеет силу первого экземпляра. С одной стороны, от имени школы он подписывается директором, с другой стороны его подписывают ребенок и его родители, а не один из родителей, так как обязанность по воспитанию ребенка лежит на обоих родителях. Заключение договора и его подписание являются для ребенка формой правового воспитания, поскольку учащийся знакомится с новой для него формой общественных отношений. Содержание договора. Важнейшими условиями договора, согласно Типовому положению, являются: медицинское обслуживание ребенка (п. 24); организация питания (п. 24); санитарные нормы (п. 25); наполняемость класса (п. 25); наполняемость класса при проведении занятий по иностранному языку, трудовому обучению, физической культуре, по информатике и вычислительной технике, во время практических занятий по физике (п. 26); программа обучения (п. 36); язык, на котором ведется обучение и воспитание (п. 37). Кроме перечисленных условий, в рамках договора по инициативе сторон перечисляются предметы, которые будут изучаться по выбору (п. 34); обучение по различным профилям и направлениям (п. 34); платные образовательные услуги (п. 38, 39); военная подготовка (п. 40); начальная профессиональная подготовка (п. 39). В содержание договора включаются соглашения по вопросам, касающимся времени обучения: начала и окончания учебного года, каникул (п. 43); часов, отводимых для изучения предметов (п. 42); учебной нагрузки обучающихся, которая не должна превышать предельно допустимых норм (п. 42). Важным условием договора является соглашение об итоговой аттестации. Оно должно быть включено в договоры на получение основного общего образования и получение полного общего образования (п. 33, 34). Еще одним условием договора является определение целей образования, то есть совокупности знаний, умений и навыков, которыми должен овладеть обучающийся в процессе освоения образовательной программы (п. 31, 32, 34). Результатом освоения программы начального общего образования является: развитие обучающихся, которое выражается в овладении чтением, письмом, счетом, основными умениями и навыками учебной деятельности, элементами теоретического мышления, простейшими навыками самоконтроля в обучении, культурой поведения и речи, основами личной гигиены и здорового образа жизни. Целями основного общего образования являются: освоение обучающимся программ, создание условий становления и формирования личности обучающегося, его склонностей, интересов и способности к социальному самоопределению. Целями среднего полного образования являются: завершение общеобразовательной подготовки, развитие устойчивых познавательных интересов и творческих способностей обучающегося, формирование навыков самостоятельной учебной деятельности на основе дифференциации обучения. Основной обязанностью школы является сохранение жизни и здоровья ребенка. Общие цели школы каждой ступени изложены в ст. 29 Конвенции о правах ребенка. Фактически эти цели можно рассматривать как минимальные цели договора на образование. Образование ребенка должно быть направлено на: а) развитие личности, талантов, умственных и физических способностей ребенка в самом полном объеме; b) воспитание уважения к правам человека и основным свободам, а также принципам, провозглашенным в Уставе Организации Объединенных Наций; c) воспитание у ребенка уважения к родителям, к культурной самобытности, языку и ценностям, к национальным ценностям страны, в которой ребенок проживает, страны его происхождения и к цивилизациям, отличным от его собственной; d) подготовку ребенка к сознательной жизни в свободном обществе в духе понимания, мира, терпимости, равноправия мужчин и женщин и дружбы между всеми народами, этническими, национальными и религиозными группами, а также лицами из числа коренного населения; е) воспитание уважения к окружающей природе. Важным условием договора является порядок перевода обучающихся в следующий класс. Юридические факты, при наступлении которых осуществляется перевод, должны быть исчерпывающе изложены в Уставе и договоре. Их целесообразно включить и в Закон об образовании. В настоящее время порядок перевода изложен лишь в одном федеральном документе, содержащемся в Приказе Минобразования РФ от 24 февраля 1998 года N 501 «Об утверждении Порядка перевода студентов из одного высшего учебного заведения Российской Федерации в другое». Пункт 53 Типового положения относит к условиям перевода в следующий класс освоение обучающимися в полном объеме образовательных программ. Перевод в другой класс оформляется приказом директора школы на основе решения педагогического совета (п. 53). От перевода в другой класс отличается условный перевод, который применяется к учащимся, имеющим академическую задолженность по одному предмету по итогам учебного года. Если обучающийся имеет академическую задолженность по двум и более предметам по итогам года, то он считается не освоившим программу учебного года. При наличии этого факта в договоре на образование стороны должны выбрать один из трех вариантов: а) оставление на повторное обучение; б) перевод в классы компенсирующего обучения; в) продолжение обучения в форме семейного образования. Важнейшим условием договора является определение формы обучения. Статья 10 Закона об образовании установила следующие формы, применимые к школе: очная, очно — заочная (вечерняя), заочная, семейное образование. Две другие формы обучения используют совершеннолетние граждане: это самообразование и экстернат. Закон допускает сочетание различных форм получения образования. Если стороны договорились о сочетании различных форм образования, то об этом необходимо сделать соответствующую запись в договоре. Важнейшим условием договора является содержание образования. Оно должно соответствовать определенным требованиям. Минимум содержания начального общего образования утвержден Приказом Минобразования РФ от 19 мая 1998 года N 1235. Временные требования к обязательному минимуму содержания основного общего образования содержатся в Приказе Минобразования РФ от 19 мая 1998 года N 1236 <*>. Проект обязательного минимума содержания среднего (полного) общего образования изложен в письме Минобразования РФ от 18 августа 1998 года N 1244/14-12 <**>. ——————————— <*> Вестник образования. 1998. N 10. С. 24. <**> Образование в документах. 1998. N 20. С. 42.
Исходя из этих требований родители, обучающиеся могут проконтролировать качество программ по предметам, а также реальное исполнение программ школой. Кроме того, родители и ученики могут организовывать более эффективно самостоятельную, домашнюю работу по освоению программ. Если школа не выполняет данный минимум, то она нарушает условия договора на образование. Следовательно, она должна нести ответственность в соответствии с ч. 3 ст. 32 Закона об образовании за реализацию не в полном объеме образовательных программ. Изменение договора на образование. Договор на образование может быть изменен по соглашению сторон, его подписавших. Особое значение имеет перевод обучающихся в классы коррекции, компенсирующего обучения. Для такого перевода необходимы как минимум два юридических факта: согласие родителей и заключение психолого — педагогической и медико — педагогической комиссии (п. 28). Изменение договора оформляется приложением к договору, которое подписывается сторонами и является неотъемлемой частью договора. Как правило, изменение договора касается следующих условий: содержание образования, формы обучения, наполняемость класса и т. д. Расторжение договора на образование. Договор об образовании может быть расторгнут по инициативе обучающегося, его родителей; по инициативе школы; по соглашению сторон. Расторжение договора по соглашению сторон возможно в случае, указанном в п. 53 Типового положения, то есть если учащийся не освоил программу учебного года, имеет академическую задолжность по двум и более предметам. В этом случае по соглашению сторон договор можно расторгнуть, а обучение продолжить в форме семейного образования. Расторжение договора по инициативе родителей обучающегося или лиц, их замещающих. Основания для расторжения договора должны быть указаны в уставе школы и договоре. Причем в договоре могут быть определены юридические факты, необходимые для его расторжения, которые индивидуализируют договор, то есть по отношению к уставу договор может содержать дополнительные основания для расторжения по инициативе родителей. По инициативе школы расторжение договора осуществляется по правилам, записанным в п. 58 Типового положения. В п. 58 указаны следующие основания для расторжения договора по инициативе школы: а) за совершение противоправных действий; б) за грубые и неоднократные нарушения устава школы. Для расторжения договора за грубые и неоднократные нарушения устава школы необходимо, чтобы в уставе был перечислен исчерпывающий перечень грубых нарушений. В образовательном праве неоднократным целесообразно считать третье нарушение при условии, что предыдущие нарушения были расследованы и получили соответствующую оценку. Примерная форма договора на образование школы и обучающегося может содержать следующие разделы: 1) общие положения; 2) содержание договора; 3) изменение договора; 4) расторжение договора; 5) адреса и реквизиты сторон. В заключение необходимо отметить, что для перехода в образовательных учреждениях от командно — административных отношений к договорным необходимо изменить метод правового регулирования и, соответственно, ст. 16 Закона об образовании (Общие требования к приему граждан в образовательные учреждения). Для этого целесообразно дополнить ч. 1 формулировкой следующего содержания: прием граждан в образовательные учреждения оформляется договором на образование, заключаемым в письменной форме. Договор подписывают руководитель образовательного учреждения и обучающийся, его родители. В дальнейшем при изменении Закона об образовании в него целесообразно включить новую главу 3 — договор на образование. В этот раздел должны войти следующие статьи: 1) договор на образование; 2) документы, которые обучающийся обязан представить при поступлении в образовательное учреждение; 3) запрещение требовать документы, кроме предусмотренных Законом, при поступлении в образовательное учреждение; 4) срок договора; 5) форма договора; 6) содержание договора; 7) изменение договора по инициативе обучающегося; 8) изменение договора по инициативе образовательного учреждения; 9) расторжение договора по инициативе образовательного учреждения; 10) расторжение договора по инициативе обучающегося; 11) расторжение договора по соглашению сторон; 12) ответственность сторон и другие. Договорные отношения между образовательным учреждением и обучающимися могут строиться на следующих принципах: свобода договора; судебная защита нарушенных прав; недопустимость произвольного вмешательства третьей стороны в договорные отношения; обязательность, приоритетность защиты жизни и здоровья обучающихся; недопустимость идеологического воздействия на обучающихся.
