(Лапаева В. В.) («Журнал российского права», 2005, N 11)
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О НАУКЕ: ИСТОРИЯ ФОРМИРОВАНИЯ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ
В. В. ЛАПАЕВА
Лапаева Валентина Викторовна — доктор юридических наук.
Статья подготовлена при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда (проект N 05-93-03-037).
Законодательство о науке, которое в советский период в значительной мере тяготело к сфере административного права (поскольку рассматривалось главным образом как инструмент государственного управления научно-техническим развитием в целом <*> и отношениями в сфере науки в частности <**>), в настоящий период представляет собой межотраслевой законодательный комплекс, развивающийся на стыке административного, гражданского, налогового, бюджетного и других отраслей законодательства. ——————————— <*> См., например: Управление научно-техническим прогрессом. М., 1978. <**> См., например: Рассудовский В. А. Государственная организация науки в СССР. М., 1971; Управление наукой в социалистических странах. М., 1978; Правовые вопросы управления научными исследованиями. М., 1980 и др.
В рамках этого законодательного комплекса можно выделить самостоятельный законодательный институт, включающий в себя на федеральном уровне нормы Конституции РФ, ФКЗ от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации», Гражданского кодекса РФ (специальная глава которого посвящена выполнению научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ), а также Федеральный закон от 23 августа 1996 г. «О науке и государственной научно-технической политике», непосредственно направленный на регулирование отношений в сфере научно-технической деятельности. В определенной мере к специальному законодательству о науке относятся и такие законы, как Федеральный закон от 7 апреля 1999 г. «О статусе наукограда Российской Федерации», Федеральный закон от 20 мая 2002 г. «О временном запрете на клонирование человека» и др. На региональном уровне этот законодательный институт включает в себя весьма обширное законодательство о науке <*>. ——————————— <*> Во многих субъектах Федерации (в Республике Саха (Якутия), Республике Башкортостан, Омской области, Брянской области и др.) приняты законы о науке и научно-технической политике; в ряде регионов вопросы регулирования отношений в научно-технической сфере отражены в законах об инновационной деятельности (в Кабардино-Балкарской Республике, Саратовской области, Тверской области, Орловской области и др.); в некоторых регионах (Тульская область, Мурманская область) пошли по пути принятия единого закона о научной, научно-технической и инновационной деятельности; в ряде случаев на региональном уровне принимаются законы об основах научно-технической политики (Закон г. Москвы «Об основах научно-технической политики г. Москвы»); в Удмуртской Республике принят Закон «О применении Федерального закона «О науке и государственной научно-технической политике» в Удмуртской Республике» и т. д.
Наряду со специализированным законодательством о науке к рассматриваемому законодательному комплексу относится целый массив норм и правовых институтов общеотраслевого (гражданского, административного, налогового, бюджетного, трудового и т. д.) законодательства, регламентирующих специфические отношения в сфере научной деятельности. Правовая практика складывается таким образом, что именно это законодательство несет на себе основную нагрузку по регулированию отношений в научно-технической сфере. Данный законодательный комплекс развивается в настоящее время без четких ориентиров и характеризуется отсутствием общей логики и внутреннего единства, что негативно отражается на состоянии научно-технической сферы страны. Чтобы понять причины такого положения дел, необходимо рассмотреть историю формирования и развития федерального законодательства о науке в постперестроечной России. Работа над концепцией развития российского научно-технического комплекса и ее нормативно-правовым обеспечением была начата лишь в середине 90-х гг. XX в. Таким образом, экономические реформы первой половины 90-х гг., вынудившие науку в предельно сжатые сроки адаптироваться к новым рыночным реалиям, и активно проводившаяся в этот период приватизация отраслевой науки осуществлялись фактически при полном отсутствии законодательной базы, способной обеспечить сохранение научно-технического потенциала страны в условиях ее перехода к рынку. Между тем необходимость принятия специального законодательства о науке была признана еще в советский период. В 1990 г. Государственным комитетом СССР по науке и технике был подготовлен проект Закона «О государственной научно-технической политике СССР» широкого спектра действия. Помимо положений, регламентирующих общие вопросы формирования и осуществления государственной научно-технической политики, правовой статус органов управления научно-техническим комплексом и т. п., законопроект включал в себя нормы, посвященные планированию научно-технической деятельности, государственному заказу на результаты этой деятельности, ее финансированию (охватывающему как прямое бюджетное финансирование, так и косвенное финансирование в виде налоговых льгот), новым формам организации научно-технической деятельности и т. д. <*> После распада СССР и образования Российской Федерации об этих разработках надолго забыли, поскольку проблемы развития науки, техники и технологий оказались за рамками системы стратегических приоритетов нового российского государства. ——————————— <*> См.: Кузнецова Т. Е. Актуальные проблемы совершенствования законодательства о науке // Законодательство о науке. Современное состояние и перспективы развития / Под ред. В. В. Лапаевой. М., 2004. С. 94.
Принятая в декабре 1993 г. Конституция РФ заложила конституционно-правовые основы законодательного регулирования отношений в сфере научно-технической деятельности, закрепив в ч. 1 ст. 44 гарантии свободы научного и технического творчества. Кроме того, эти гарантии подкреплены другими положениями Конституции РФ и прежде всего нормами, закрепляющими свободу информации (ч. 4 ст. 29) и право на защиту интеллектуальной собственности (ч. 1 ст. 44). Данный комплекс взаимосвязанных прав и свобод — свобода научного творчества, право на защиту его результатов, свобода информации — признаны мировым сообществом и закреплены в ряде ратифицированных Россией международно-правовых актов. Конституция РФ определила и главные субъекты формирования государственной научно-технической политики в Российской Федерации, которыми являются Президент РФ (согласно ч. 3 ст. 80 он определяет основные направления внутренней политики государства в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами) и федеральный парламент, принимающий законы, которые регламентируют отношения в научно-технической сфере. Поэтому законодательная политика в данной сфере должна разрабатываться путем согласования позиций Президента РФ и федерального парламента. К числу основных концептуально-программных документов, выражающих позицию главы государства по вопросам научно-технического развития, на данный момент относятся Доктрина развития российской науки (1996 г.) и Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 г. и дальнейшую перспективу (2002 г.). Соответственно, всю законодательную политику в области научно-технического развития можно разделить на два этапа, связанных с законодательным обеспечением и развитием подходов, заложенных в этих документах. Доктрина развития российской науки была утверждена Указом Президента РФ от 13 июня 1996 г. «О доктрине развития российской науки». В этом программном документе поддержка науки объявлялась в качестве приоритетной задачи государства. В подтверждение данного тезиса в Доктрине были определены такие направления государственной поддержки науки, как выделение средств из федерального бюджета на финансирование научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ гражданского назначения в размере не менее трех процентов его расходной части (с ежегодным увеличением размера этих средств по мере стабилизации экономики); создание условий для развития фундаментальных научных исследований и ведущих научных школ, повышение престижности научного труда; реформирование сферы науки путем совершенствования принципов управления, финансирования и организации научных исследований; обеспечение интеграции науки и образования; развитие системы подготовки научных кадров; создание условий для конкуренции и предпринимательства в сфере науки и техники; стимулирование инновационной деятельности и т. д. Незадолго до принятия Доктрины (а именно с 1 марта 1996 г.) вступила в действие часть вторая Гражданского кодекса РФ, гл. 38 которого посвящена договорам на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ. С учетом основных идей, заложенных в Доктрину и в Гражданский кодекс РФ, был разработан и принят Федеральный закон от 23 августа 1996 г. «О науке и государственной научно-технической политике» (далее — Закон о науке). Этот Закон на момент его принятия оценивался специалистами как базовый закон, который содержит мало норм прямого действия и «призван сыграть роль системообразующего акта, в развитие которого решением Правительства РФ запланирована разработка и принятие целого пакета подзаконных актов» <*>. Подобная концепция построения Закона о науке существенно ограничила его регулятивные возможности и на первом этапе его реализации привела к переносу центра тяжести в правовом регулировании данной сферы на уровень подзаконного нормотворчества. ——————————— <*> Гордеева Н. А., Филь М. М. Комментарий к Федеральному закону о науке и государственной научно-технической политике. М., 1997. С. 7.
Так, поскольку в Законе о науке не были регламентированы права на результаты научных исследований (и прежде всего исследований, осуществлявшихся на средства государственного бюджета), регулирование соответствующих отношений в течение нескольких лет осуществлялось на подзаконном уровне: в 1998 г. вышли два Указа Президента РФ — от 14 мая 1998 г. «О правовой защите результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ военного, специального и двойного назначения» и от 22 июля 1998 г. «О государственной политике по вовлечению в хозяйственный оборот результатов научно-технической деятельности и объектов интеллектуальной собственности в сфере науки и технологий». В развитие этих Указов было издано два Постановления Правительства РФ — от 29 сентября 1998 г. «О первоочередных мерах по правовой защите интересов государства в процессе экономического и гражданско-правового оборота результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ военного, специального и двойного назначения» и от 2 сентября 1999 г. «Об использовании результатов научно-технической деятельности». Согласно данным Постановлениям, все права на результаты научных исследований, полученные за счет государственного бюджета, должны были принадлежать государству. Эта проблема стала предметом обсуждений среди научной общественности и в депутатском корпусе. Ей, в частности, были посвящены парламентские слушания по темам: «Проблемы государственной защиты интеллектуальной собственности в Российской Федерации» (23 мая 2000 г.), «О закреплении прав интеллектуальной собственности на результаты интеллектуальной деятельности, полученные с использованием бюджетных средств или в результате выполнения государственного заказа» (4 декабря 2001 г.), «Законодательное обеспечение использования результатов научной и научно-технической деятельности в гражданском обороте» (22 мая 2003 г.). В результате острых дискуссий подобная фискальная политика была признана не способной обеспечить защиту интересов государства в данной сфере. Поэтому 7 февраля 2003 г. в «Патентный закон Российской Федерации» от 23 сентября 1992 г. были внесены изменения, направленные на сбалансирование прав государственного заказчика и субъектов научно-технической деятельности (аналогичные изменения внесены и в иные законы в сфере интеллектуальной собственности). После утверждения Президентом РФ Доктрины развития российской науки Правительством РФ был принят ряд концептуально-программных документов, призванных конкретизировать положения Доктрины. В их числе: Концепция реформирования российской науки на период 1998 — 2000 гг. (от 18 мая 1998 г.); Концепция инновационной политики Российской Федерации на 1998 — 2000 гг. (от 24 июля 1998 г.); Концепция государственной политики в области международного научно-технического сотрудничества (от 20 января 2000 г.). Указом Президента РФ от 10 января 2000 г. была утверждена Концепция национальной безопасности Российской Федерации, поставившая в качестве первоочередных задач государства в данной сфере «преодоление научно-технической и технологической зависимости Российской Федерации от внешних источников». А в марте 2002 г. на совместном заседании Совета Безопасности РФ, президиума Государственного совета РФ и Совета при Президенте РФ по науке и высоким технологиям был рассмотрен и утвержден пакет программных документов (Пр. — 576 от 30 марта 2002 г.). В него вошли: Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 г. и дальнейшую перспективу; Приоритетные направления развития науки, технологий и техники Российской Федерации на период до 2010 г.; Перечень критических технологий Российской Федерации. Центральное место в обозначенной выше системе законов, иных нормативных актов и программных документов, посвященных научно-техническому развитию, занимает Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике». Хотя в целом регулятивный потенциал Закона был незначителен в силу концепции, изначально заложенной в его основу, тем не менее он закрепил ряд важных нормативно-правовых положений. К числу несомненных достоинств данного Закона относится то обстоятельство, что он определил основные цели и принципы государственной научно-технической политики. Чтобы избежать декларативного характера этих целей и принципов, разработчики Закона, в частности, добились включения в него нормы, которая, по их мнению, должна была бы обеспечить финансовую стабильность в развитии научно-технического комплекса. Речь идет о норме п. 1 ст. 15, согласно которой средства на финансирование научных исследований и экспериментальных разработок гражданского назначения (выделявшиеся по разделу бюджетной классификации 06 «Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу», а также по разделу 24 «Исследование и использование космического пространства») должны составлять не менее четырех процентов расходной части федерального бюджета. Однако эта норма так ни разу и не была выполнена, причем фактический объем бюджетного финансирования науки существенно не дотягивал до законодательно установленного уровня (максимальный уровень, достигнутый лишь однажды, сразу же после принятия Закона, составлял всего лишь 2,47 процента). При этом до 1999 г. отход от требований Закона по уровню финансирования науки даже не сопровождался отменой или приостановкой действия соответствующей нормы Закона. Впоследствии в течение нескольких лет Государственная Дума РФ, принимая закон о бюджете, приостанавливала действие данной нормы Закона о науке, а в 2004 г. и вовсе отменила ее. В качестве гарантий стабильного финансового положения научно-технического комплекса, содержавшихся в Законе о науке на момент его принятия, необходимо выделить также норму п. 7 ст. 5, закрепляющую за государственными научными организациями в бессрочное безвозмездное пользование выделенные им земельные участки, и норму п. 6 ст. 6, содержащую аналогичное право академий наук, их научных организаций, организаций научного обслуживания и социальной сферы. Данные нормы соответствовали действовавшему в тот период Закону РФ от 11 октября 1991 г. «О плате за землю» и практически ничего к нему не добавляли. Они были введены в Закон о науке в качестве гарантии сохранения важной для научно-технической сферы льготы по уплате земельного налога на случай изменения земельного законодательства. Однако с принятием Земельного кодекса РФ эти нормы Закона о науке, не будучи отменены, фактически утратили силу. Среди других положений Закона, имевших заметное регулятивное значение, следует назвать положения п. 1 и 2 ст. 6 о том, что Российская академия наук и отраслевые академии являются самоуправляемыми организациями, имеющими государственный статус, а также норму п. 4 ст. 6, предписывавшую осуществлять финансирование государственных академий наук отдельной строкой федерального бюджета. Новеллой Закона о науке стало законодательное определение понятия «грант» применительно к сфере научных исследований, восполняющее существовавший на тот момент пробел в законодательном регулировании грантовой формы финансирования. Следует отметить также и содержащиеся в Законе определения таких понятий, как «фундаментальные научные исследования», «прикладные научные исследования» и «экспериментальные разработки». Регулятивное значение указанных законодательных дефиниций связано с тем обстоятельством, что Закон (ст. 15) разграничивает источники финансирования этих различных видов научных исследований: фундаментальные исследования финансируются преимущественно за счет средств федерального бюджета, приоритетные прикладные исследования и приоритетные экспериментальные разработки — за счет средств федерального бюджета, фондов поддержки научной и (или) научно-технической деятельности и за счет средств хозяйствующих субъектов; что же касается неприоритетных прикладных исследований и экспериментальных разработок, то их источники финансирования Законом не определены. Правда, как показала дискуссия на парламентских слушаниях «О совершенствовании законодательных основ научной деятельности в Российской Федерации» (17 декабря 2002 г.), законодательное разграничение фундаментальных и прикладных научных исследований вызывает серьезные нарекания со стороны научной общественности. Изменения и дополнения в Закон о науке, внесенные до 2002 г. (соответствующие Федеральные законы были приняты 19 июля 1998 г. N 111-ФЗ, 17 декабря 1998 г. N 189-ФЗ, 3 января 2000 г. N 41-ФЗ), в целом осуществлялись в русле идеологии, заложенной в Доктрину развития российской науки. Наиболее значимыми из них являются дополнения в п. 3 ст. 5, определяющие порядок сдачи в аренду имущества научных организаций, а также изменения в ст. 6, связанные с приведением правового статуса государственных академий наук в соответствие с ГК РФ (согласно новой редакции данной нормы академии являются имеющими государственный статус некоммерческими организациями (учреждениями), которые наделяются правом управления своей деятельностью, правом владения, пользования и распоряжения переданным им имуществом). Последующие изменения и дополнения в Закон о науке определялись общей концепцией и положениями Основ политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 г. и дальнейшую перспективу (далее — Основы). Этот документ (в отличие от Доктрины развития российской науки) не имеет четкого нормативно-правового статуса, поскольку он не был утвержден соответствующим указом или распоряжением Президента РФ. Однако, будучи одобренным Президентом РФ, он стал ориентиром для последующей законодательной политики в данной сфере. В Основах политика государства в научно-технической сфере представлена как важнейшая составная часть более общей стратегии социально-экономического развития, направленной на переход от экспортно-сырьевой ориентации экономики страны к инновационному пути развития. В соответствии с таким подходом развитие науки отнесено здесь к числу высших приоритетов российского государства, а фундаментальная наука признана одним из стратегических национальных приоритетов страны. Однако ряд положений Основ и сопроводительных к ним документов не согласуется с этими тезисами. Прежде всего обращает на себя внимание то обстоятельство, что указанные в приложении к Основам параметры ресурсного обеспечения предлагаемой научно-технической политики не соответствуют заявленному курсу на приоритетное развитие науки и инновационную ориентацию экономики. Так, средства на финансирование научных исследований и экспериментальных разработок гражданского назначения предполагается довести до четырех процентов расходной части федерального бюджета только к 2010 г. Между тем, когда в 1996 г. принимался Закон о науке, законодатель установил в Законе (п. 1 ст. 15) цифру в четыре процента, имея в виду лишь создание нормальных условий для функционирования государственного научного комплекса, а вовсе не экстраординарные усилия науки по научному обеспечению в короткие сроки структурной перестройки экономики и переводу ее на инновационный путь развития. Как отмечается в Сводном аналитическом докладе Счетной палаты РФ «Основные проблемы и условия эффективного воспроизводства отечественного научного потенциала» (по результатам проверок в IV квартале 2002 г.) <*>, планируемый в настоящее время рост объемов финансирования науки из федерального бюджета «не может обеспечить своевременные и кардинальные изменения условий функционирования научной сферы, а также решения задач социально-экономического прогресса страны». Аналогичная позиция была высказана участниками парламентских слушаний «О правовом обеспечении финансового регулирования научной деятельности», состоявшихся в Государственной Думе РФ 25 марта 2003 г., и отражена в их Рекомендациях. ——————————— <*> См.: Аналитический доклад Счетной палаты РФ «Основные проблемы и условия эффективного воспроизводства отечественного научного потенциала» // Законодательство о науке. Современное состояние и перспективы развития / Под ред. В. В. Лапаевой. М., 2004. С. 354.
Кроме того, в Основах и в сопроводительных к ним документах заложена реализованная впоследствии идея отмены для научных организаций льгот по уплате налогов на имущество и землю; взята установка на реформирование государственного сектора науки и высоких технологий с учетом имеющихся на данный момент (то есть весьма скудных) финансовых, кадровых и иных ресурсов; признана целесообразной реорганизация бюджетных учреждений (и прежде всего в гуманитарной сфере) в иные формы государственных некоммерческих организаций; заявлен курс на приватизацию или ликвидацию государственных научных организаций, которые осуществляют научные исследования по направлениям, не входящим в список Приоритетных направлений развития науки, технологий и техники, а также в Перечень критических технологий; сформулирована установка на передачу научных организаций, осуществляющих деятельность регионального или местного характера, в собственность субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления и т. д. Неясно (с точки зрения возможных правовых последствий) сформулировано важное положение подп. 1 п. 28 Основ о необходимости «концентрации бюджетных ресурсов на реализации приоритетных направлений развития науки, технологий и техники…». В Основах нигде прямо не говорится о том, распространяется ли этот подход на фундаментальные исследования (которые в целом признаны в этом документе одним из стратегических национальных приоритетов страны) или он относится только к прикладной науке. Однако с учетом заложенных здесь параметров финансового обеспечения научной деятельности очевидно, что взята установка на государственную поддержку лишь приоритетных направлений, в том числе и фундаментальных исследований. Кстати, и некоторые официальные высказывания Президента РФ дают основания для подобной интерпретации положений рассматриваемого документа <*>. ——————————— <*> Так, в Послании Президента РФ Федеральному Собранию 2001 г. в связи с фундаментальной наукой отмечается, что «государство должно быть заказчиком исследований и разработок только в меру своих реальных экономических возможностей. Поэтому сегодня необходимо точно определить приоритеты государственного финансирования научных направлений» // О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики. М., 2001. С. 39.
В данной связи следует отметить, что действующее законодательство не содержит правовых оснований для ограничения государственной поддержки фундаментальной науки лишь сферой приоритетных направлений. Так, согласно ст. 17 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство РФ «обеспечивает государственную поддержку фундаментальной науки, имеющих общегосударственное значение приоритетных направлений прикладной науки». По смыслу этого положения государство в лице Правительства РФ берет на себя обязанность поддерживать всю фундаментальную науку, а избирательный подход (то есть поддержка только приоритетных направлений) применим лишь к прикладным исследованиям. Но при всей важности формально-правовой стороны вопроса основная проблема связана с тем, что предлагаемая ориентация на сокращение исследовательского фронта фундаментальной науки и концентрацию ресурсов на некоторых приоритетных направлениях лишь на первый взгляд соответствует неким современным тенденциям по специализации научных потенциалов различных стран в условиях глобализации. На самом деле подобная практика, по мнению специалистов, по существу, еще не сложилась. Даже в развитых странах выбор приоритетов в сфере фундаментальных и прикладных исследований сводится к тому, что «составляются некие перечни приоритетов, но поневоле они формулируются так широко, настолько в общем плане, что фактически любую отрасль науки и любое ее ответвление не так уж трудно под этот перечень подвести» <1>. Там же, где удается достаточно четко выделить отдельные приоритетные направления исследований, повышенное внимание именно к этим направлениям отнюдь не означает перекрытие «финансового кислорода» остальной «неприоритетной» науке. При этом речь в основном идет о прикладных исследованиях, так как в сфере фундаментальной науки развитые в научном отношении государства (к числу которых все еще относится и Россия) стремятся сохранять целостность сложившегося исследовательского фронта, руководствуясь историческим опытом, который показывает, что в фундаментальной науке «прорывы бывают как раз там, где их не ожидали» <2>. Следует иметь в виду и то обстоятельство, что имеющийся у России опыт отбора национальных научно-технологических приоритетов пока трудно назвать обнадеживающим <3>. Показательно, что, по мнению Счетной палаты РФ, содержание действующего Перечня приоритетных направлений развития науки и техники «свидетельствует о достаточно формальном подходе к определению национальных приоритетов России в научной сфере», а анализ Перечня критических технологий «показывает, что они, как и прежде, направлены на рост экспорта в отраслях первого передела и сырьевых отраслях» <4>. ——————————— <1> Авдулов А. Н., Кулькин А. М. Государственная научно-техническая политика Японии. М., 2000. С. 298. <2> Ваганов А. Диалоги о научно-технической политике. М., 2001. С. 60. В данной связи академик В. Фортов в качестве классического примера непредсказуемости науки приводит мнение Эрнста Резерфорда, считавшего, что ядерная физика не будет иметь большого развития и практического применения. <3> См. подробнее: Салтыков Б. Реформирование российской науки: анализ и перспективы // Отечественные записки. 2002. N 7. С. 35; Государственные приоритеты в науке и образовании. М., 2001. С. 72; Грановский Ю. В. и др. Критические технологии с позиций науковедения // Науковедение. 2002. N 1. С. 20 и др. <4> Аналитический доклад Счетной палаты РФ «Основные проблемы и условия эффективного воспроизводства отечественного научного потенциала». С. 362.
В этих условиях концентрация ресурсов на приоритетных направлениях за счет финансового обескровливания всей остальной науки чревата разрушением той базы, на которой только и возможно формирование в будущем передового отряда науки в виде отдельных приоритетных на данный момент направлений научного поиска. Такой подход неприемлем даже для прикладной науки, а уж тем более для фундаментальной. Поэтому в настоящее время государственная политика в данной сфере должна быть направлена: на поддержку фундаментальной науки (включая ее общественно-гуманитарную, естественно-научную и техническую составляющие) при максимально возможном сохранении всего объективно сложившегося научного комплекса; на отработку эффективных механизмов отбора и периодической корректировки научных приоритетов как на федеральном, так и на региональном уровнях; на дополнительную государственную поддержку приоритетных направлений научных исследований в сфере фундаментальной и прикладной науки. После принятия Основ проблемы научно-технического развития находятся в сфере постоянного внимания депутатского корпуса. За последние годы этим проблемам была посвящена серия парламентских слушаний, в том числе по темам: «Законодательное обеспечение использования научной и научно-технической продукции в гражданском обороте» (22 мая 2003 г.), «Модернизация науки и образования как фактор инновационного развития экономики: проблемы законодательного регулирования» (9 декабря 2004 г.), «Законодательное обеспечение развития технопарков сферы информационно-коммуникационных технологий» (23 мая 2005 г.). С 20 марта 2004 г. в Государственной Думе РФ функционирует Межфракционное депутатское объединение «Наука и высокие технологии», силами которого проведен ряд совещаний по проблемам научно-технического развития. Однако депутатам, выступающим за максимальное сохранение государственного сектора науки, существенное повышение государственной поддержки науки и создание такого правового обеспечения ее функционирования в условиях рынка, которое учитывало бы специфику научно-технической деятельности, не удается переломить общую тенденцию законодательной политики, игнорирующую данную специфику в ущерб задачам развития государственного научно-технического комплекса. Весьма показательны в этом плане те изменения в Закон о науке, которые были внесены в последнее время. Так, в соответствии с п. 9 ст. 80 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были отменены обязательства государственного бюджета по финансированию гражданской науки в размере не менее четырех процентов расходной части бюджета, содержавшиеся в п. 1 ст. 15 Закона о науке. А через год нормой Федерального закона от 30 июня 2005 г. N 76-ФЗ «О признании утратившими силу положений законодательных актов Российской Федерации по вопросам государственной аккредитации научных организаций» были признаны утратившими силу положения п. 2 ст. 5 Закона о науке, касающиеся порядка аккредитации научных организаций (до вступления в действие данного Закона право на государственную аккредитацию имели организации, объем научной деятельности которых составлял не менее 70 процентов от общего объема работ и устав которых предусматривал наличие ученого совета как одного из органов управления). В качестве главного аргумента в пользу такого решения отмечалась необходимость широкого привлечения частных научных организаций и инновационно-ориентированных предприятий к участию в конкурсах на размещение государственного заказа. Таким образом, практика реализации Закона о науке демонстрирует, что закон, не сумевший создать необходимые предпосылки для последующего приведения законодательства о науке в единую нормативную систему и взять на себя функцию координации законодательной политики в сфере науки, приобретает все более декларативный характер. В этой ситуации основными регуляторами отношений в научно-технической сфере все в большей мере становятся нормы общеотраслевого (гражданского, налогового, бюджетного и т. д.) законодательства, нередко идущие вразрез с нормами Закона о науке. Например, общая установка налоговой реформы на отмену большинства налоговых льгот, лишившая научные организации целого ряда существенных льгот (по уменьшению налогооблагаемой прибыли научных организаций на суммы, направляемые на проведение и развитие НИОКР; по освобождению от налога на добавленную стоимость ввоза на территорию РФ оборудования и приборов; по уплате налога на имущество, по уплате земельного налога), не согласуется с п. 2 ст. 11 Закона о науке, где в числе основных принципов научно-технической политики указано «стимулирование научной, научно-технической и инновационной деятельности через систему экономических и иных льгот». Особенно болезненно была воспринята научной общественностью отмена льгот по уплате налога на имущество научных организаций и земельного налога. С принятием 11 ноября 2003 г. главы 30 Налогового кодекса РФ утратили силу положения Закона РФ от 13 декабря 1991 г. «О налоге на имущество предприятий», в которых было предусмотрено стимулирование деятельности научных организаций через механизм освобождения их имущества от данного вида налогообложения (в частности, от налога было освобождено имущество всех бюджетных учреждений, а также имущество, составляющее научно-исследовательскую, опытно-производственную или экспериментальную базу государственных академий наук, имущество государственных научных центров и научно-исследовательских, конструкторских учреждений (организаций), опытных и опытно-экспериментальных предприятий независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, если в объеме их работ научно-исследовательские, опытно-конструкторские и экспериментальные работы составляли не менее 70 процентов от общего объема). В ходе третьего чтения данного законопроекта была создана согласительная комиссия, усилиями которой организации академий наук, имеющие государственный статус, получили двухгодичную отсрочку по уплате налога на имущество, используемое ими в целях научно-исследовательской деятельности (ст. 381 НК РФ). А после внесения изменений в НК РФ от 29 ноября 2004 г. плательщиком земельного налога становится весь неакадемический сектор науки (вопреки норме п. 7 ст. 5 Закона о науке, закрепляющей за государственными научными организациями в бессрочное безвозмездное пользование выделенные им земельные участки), а с 1 декабря 2006 г. льготы по уплате этого налога лишатся и академии наук (вопреки норме п. 6 ст. 6 Закона о науке, согласно которой за академиями наук, их научными организациями и организациями научного обслуживания и социальной сферы закрепляются земельные участки в бессрочное безвозмездное пользование). В том же русле (то есть без сколько-нибудь серьезного учета специфики научно-технической сферы) развивается законодательство о приватизации государственной и муниципальной собственности (еще в большей мере это относится к практике его реализации). Законодательство о науке, включенное в отрасль гражданского права, подчиняется прежде всего логике развития данной отрасли (это касается прежде всего защиты и охраны интеллектуальной собственности, государственного заказа на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ и т. п.). В трудовом законодательстве и вовсе не выделены особенности регулирования труда научных работников (хотя, применительно, например, к педагогическим работникам такие особенности закреплены в ТК РФ). И этот перечень можно продолжить. Подобная законодательная политика в ближайшей перспективе приведет к окончательной утрате Законом о науке его регулятивного потенциала. Разумеется, что сохранение этого Закона в системе действующего законодательства — не самоцель. Однако актуальные потребности социальной практики в ускоренном и целенаправленном развитии научно-технической сферы обусловливают необходимость выработки единой, взаимосвязанной, внутренне непротиворечивой системы законодательства о науке. Подобная система должна строиться на базе общих принципов налогообложения в сфере научной деятельности, защиты и охраны прав интеллектуальной собственности на результаты этой деятельности, соотношения сметного финансирования и конкурсного распределения средств, регулирования труда научных работников и т. д. Эти принципы следовало бы изложить в отдельном нормативном акте кодификационного характера и общеотраслевого (для науки) статуса. Такую нагрузку мог бы взять на себя принципиально новый федеральный закон «О науке…», в котором необходимо не только определить координирующие принципы законодательства о науке, но и соответствующим образом откорректировать те нормы гражданского, налогового, бюджетного, трудового и пр. законодательства, которые сейчас в недостаточной мере отражают специфику правового регулирования отношений, связанных с организацией и осуществлением научной деятельности, использованием ее результатов. Без подобной нормативно-правовой конкретизации отраслевого законодательства положения Закона о науке в значительной мере будут по-прежнему носить декларативный характер. Очевидно, что предлагаемый подход потребует также внесения соответствующих изменений и дополнений в общеотраслевое законодательство. Целесообразность такой стратегии построения законодательства о науке обусловлена определяющей ролью научных знаний в реализации провозглашенной руководством страны политики перехода от экспортно-сырьевой ориентации экономики к инновационному пути развития. Это диктует необходимость мобилизации регулятивного потенциала действующего законодательства путем формирования внутренне непротиворечивой системы законодательства о науке, различные элементы которой, относящиеся к гражданскому, административному, трудовому, финансовому и пр. законодательству, дополняли бы друг друга, усиливая общее регулятивное воздействие и повышая его эффективность. Такой подход может быть реализован лишь в контексте более общей социально-экономической политики, в соответствии с которой государство сумеет, с одной стороны, создать организационно-правовую инфраструктуру вхождения прикладной науки в рынок, а с другой — возьмет на себя стратегические риски, связанные с такими особенностями научных исследований, как непредсказуемость результатов научного поиска, большой временной разрыв между финансовыми вложениями в науку и отдачей от них, универсальность процесса научного познания, требующая осуществления широкого фронта исследований, и т. д.
