Некоторые вопросы политической правовой культуры в деятельности должностных лиц исполнительной власти

(Артеменко Т. А.)

(«Административное право и процесс», 2007, N 4)

НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ПРАВОВОЙ КУЛЬТУРЫ

В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Т. А. АРТЕМЕНКО

Артеменко Т. А., адвокат (г. Абакан).

В условиях проведения административной реформы в Российской Федерации весьма важную роль в деятельности органов и должностных лиц всех ветвей власти призвана играть политическая правовая культура.

В преддверии предстоящих в конце текущего года выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и в 2008 г. выборов Президента Российской Федерации представляется необходимым и своевременным рассмотрение отдельных вопросов заявленной в названии настоящей статьи важной, по нашему мнению, проблемы политической правовой культуры в практической деятельности соответствующих должностных лиц органов исполнительной власти, в том числе при организации подготовки и проведения приближающихся выборов. С учетом обозначенных обстоятельств в предлагаемом уважаемым читателям материале будет преобладать рассмотрение особенностей проявления политической правовой культуры в структуре организационной деятельности представителей исполнительной власти, как отмечалось ранее, в процессе подготовки и проведения важнейшего грядущего избирательного мероприятия.

Правовая культура — весьма емкая по своему содержанию социальная категория. В специальной юридической литературе встречаются различные ее определения. Например, Ю. А. Веденеев и В. И. Лысенко применительно к избирательному праву отмечают, что правовая культура «в узком смысле — это культура поведения граждан в избирательном процессе. В широком — культура политического и государственно-правового строительства, законотворческой деятельности и правоприменения избирательного законодательства».

Представляется, что правовая культура — это не просто отношение к праву (правосознанию), а прежде всего уважение правовых норм и принципов. Следовательно, не каждому человеку, обладающему правосознанием, присуща правовая культура. Отсюда, по мнению И. Г. Смолиной, председателя избирательной комиссии Республики Хакасия, правовая культура — «это глубокое знание и понимание права, высокосознательное исполнение его предписаний как осознанной необходимости и внутренней потребности (это единство правовых знаний, оценок и поведения)».

Правовая культура имеет сложную внутреннюю структуру, в составе которой выделяются следующие элементы:

— общие культурные предпосылки, уровень цивилизованности, национальные корни и истоки, обычаи и традиции;

— приоритеты в условиях плюрализма, механизм выбора, гражданский консенсус, состязательность в их защите, демократические процедуры и т. д.;

— знания, идеи, теории, доктрины, правосознание, правовая информация;

— способы действия, комплекс навыков и приемов;

— культура правореализации, культура правоисполнительной деятельности;

— образ жизни законопослушных граждан и образ жизни и деятельности учреждений;

— механизм обновления культурных традиций и других компонентов культуры, инновационная идея в системе культуры.

Для своей реализации правовая культура исторически, юридически и фактически наделяется определенными социальными функциями:

— познавательно-воспитательная функция сводится к повышению политической информированности и компетентности граждан для поддержания их стремления к осмыслению политических процессов, для развития в каждом индивидууме гражданской ответственности;

— регулятивная функция направлена на конечное воздействие граждан на политический процесс индивидуально и через политические институты, а также на активное включение масс в этот процесс;

— защитная функция нацеливает субъектов политической системы на защиту всех сфер общества;

— коммуникативная функция передает сложившуюся в обществе правовую культуру через средства массовой информации новым поколениям, формирует в массах уважительное отношение к политическим учениям прошлого, знание мировой и отечественной политической лексики;

— интегративная функция электорально-правовой культуры служит средством объединения всех слоев, классов и наций общества на основе общегражданских норм, принципов, идей и традиций.

Понятие правовой культуры применимо как к обществу в целом, так и к отдельной личности. Личностный аспект правовой культуры позволяет рассматривать исторический процесс развития общества как результат деятельности человека, направленный на индивидуализацию и социализацию последнего.

Формирование правовой культуры человека включает в себя процесс усвоения личностью норм и эталонов, выработанных в результате эволюции данного общества, а также соблюдение предписаний законов и иных нормативных актов, действующих в этом обществе и регулирующих отношения в нем. Уважение к праву формируется на основе и в рамках правового сознания. Юридическая культура общества не существует вне правосознания и правовой культуры личности.

Политическая культура Российской Федерации в настоящее время представляет собой явление сложное и во многом противоречивое. Сегодня с переменным успехом идет борьба разнонаправленных политических тенденций, столкновение различных политических субкультур. Одной из причин несовершенства законодательных актов является низкий уровень правовой культуры должностных лиц, представителей высших структур власти, в том числе законодательной.

Все это обусловливает необходимость формирования правовой культуры и отдельных ее субкультур многонационального, социально разнородного российского общества. Неодинаковы и требования к политической культуре различных категорий граждан. Чем больше от человека требуется профессионализма в политической деятельности, тем выше требования, предъявляемые к его правовому образованию и правовой культуре.

Формирование правовой культуры исследователи предлагают начинать с:

— изучения политических взглядов и общественных идей в самом широком смысле;

— обучения почтению к национальному флагу, гимну, уважению к власти — от президента до руководителей местного уровня;

— усвоения основ законодательства страны, действующих норм права, правового статуса гражданина;

— познания присущих той или иной стране политической системы власти, отношений между ее институтами и институтами гражданского общества;

— ознакомления со структурой и содержанием гражданского общества, особенно его наиболее динамичной сферой — миром политических партий и общественно-политических движений;

— знакомства с международной жизнью и проводимой правительством внешней политикой.

Главными субъектами избирательных правоотношений выступают избиратели и кандидаты в депутаты, на пост президента, без которых невозможна реализация конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Очевидно, что именно они в первую очередь должны повышать свою правовую культуру, без чего выборы не могут быть признаны полностью легитимными и демократичными.

Правовая культура депутатов является важным фактором и условием повышения роли представительных органов власти, а также служит средством обеспечения демократических выборов и формирования истинно народной власти.

Существующий уровень правовой культуры значительной части депутатского корпуса нередко становится причиной нестабильности, сдерживает осуществление реформ, снижает доверие граждан к демократическим органам власти. Сказывается низкий профессионализм законодательной деятельности при принятии законов депутатами, неумение предвидеть последствия принимаемых решений, выражать и отстаивать интересы избирателей.

В работе «Правовая культура народных депутатов» Р. Ш. Ганеев на основе комплексного исследования предлагает определение правовой культуры депутатов как меры и способа освоения и использования ими правовых ценностей, проявляющихся в характере и уровне правовых знаний, оценок, убеждений, гражданских интересов, ценностных ориентаций и других элементов правосознания в их органическом единстве, а также в социально-активной деятельности, определяемой их правовым статусом. Таким образом, в данном случае правовая культура рассматривается как юридическая компетенция и профессионализм в практической деятельности народных представлений.

Переход от существовавшей при командно-административной системе правовой культуры к демократической культуре требует довольно много времени. Практический опыт в этой области наращивается с трудом, медленно растет квалификация депутатов. Позитивные изменения в этой сфере происходят сегодня очень медленно, главным образом на основе повышения уровня правотворческой деятельности. В связи с этим вполне обоснованным представляется предложение качественного повышения правовой культуры депутатов в целях усиления эффективности работы представительных органов власти.

Анализ правовой культуры депутатов в системе их общей культуры в соотношении с другими формами культуры — политической, нравственной, религиозной и др. — показывает особую роль парламента как выразителя разнообразных общественных интересов, взглядов и принципов. На этапе предвыборной кампании между избирателями и кандидатами в депутаты заключается своеобразный договор как правовая форма реализации интересов обеих сторон.

Особенно важным, по мнению правоведов, является аспект культурно-правовой преемственности. Отмечается, что для подлинной культуры депутатов характерно соединение стремления к овладению достижениями правовой культуры мировой практики с внимательным изучением отечественного опыта.

Характерной чертой правовой культуры депутата является ее творческий характер. Даже термин «правотворчество», который отражает суть деятельности депутата, указывает на необходимость инициативы. А тенденция развития представительных органов состоит сегодня в том, что не только деятельность по созданию правовых актов, но и вся остальная деятельность приобретает все более творческое содержание.

Определяющей чертой правовой культуры депутата является ее базовый уровень. Для того чтобы выбрать наиболее оптимальный, а также предложить вариант действия, отвечающий внутренним убеждениям и интересам, а также требованиям избирателей, принципам и нормам права, депутат должен обладать достаточным культурно-правовым потенциалом. В этом смысле можно говорить о двух уровнях правовой культуры депутатов: существующем и требуемом. Изучение изменения уровня культуры с точки зрения ее развития производится путем сравнения этих уровней.

Важной проблемой является соотношение различных уровней и аспектов правовой культуры общества и депутата. Оптимальным считается соотношение, когда правовая культура депутата и общества совпадают, и идеальным — когда культура депутата несколько опережает уровень культуры общества.

Другим важным аспектом правовой культуры выступает культура участия в избирательном процессе граждан-избирателей. Выборы могут выполнить свою политическую функцию только при наличии согласованного избирательного (гарантийного, отраслевого и структурного) законодательства и его исполнении всеми участниками избирательного процесса. Отсюда и выводится роль в демократических обществах институтов, осуществляющих электорально-правовое воспитание граждан, что в определенной мере обеспечивает профессионализацию избирательного процесса.

Наиболее наглядно уровень правовой культуры населения проявляется в его активности в день выборов или референдума. От выбора граждан зависит дальнейшее политическое будущее страны, и непонимание этого (а как следствие — игнорирование выборов) свидетельствует о низкой электорально-правовой культуре.

Данные об активности избирателей в Республике Хакасия в 1993 — 1996 гг. говорят сами за себя. В 1993 г. в референдуме «О доверии Президенту РФ; одобрении социально-экономической политики, осуществляемой Президиумом РФ и Правительством РФ, с 1992 г.; необходимости проведения досрочных выборов Президента; необходимости проведения досрочных выборов народных депутатов РФ» участвовало 56,68% избирателей (в Российской Федерации — 64,08%).

В 1993 г. в референдуме по проекту Конституции РФ, в выборах в Совет Федерации Федерального Собрания РФ и выборах депутатов Государственной Думы по общефедеральному и одномандатному избирательным округам в Республике Хакасия участвовало 45,88% избирателей (в Российской Федерации — 54,34%).

В 1995 г. в выборах депутатов Государственной Думы по общефедеральному и одномандатному избирательным округам в Республике Хакасия участвовало 54,79% избирателей (в Российской Федерации — 64,73%).

В 1996 г. в выборах Президента РФ (I тур) в Республике Хакасия участвовало 65,84% избирателей (в Российской Федерации — 69,91%).

В 1996 г. в выборах Президента РФ (II тур) в Республике Хакасия участвовало 62,42% избирателей (в Российской Федерации — 60,39%). Анализируя эти данные, можно отметить, что в целом показатели активности избирателей Хакасии ниже, чем в России. Это можно объяснить не только недостаточно развитыми технологиями повышения электоральной культуры, но и особенностями российской правовой культуры в целом.

При проведении избирательной кампании и осуществлении мер по повышению правовой культуры избирателей необходимо учитывать специфику национальной культуры, менталитет нации.

Важным моментом является то, что поведение избирателей, их восприятие избирательной кампании напрямую зависят от правовой культуры депутатов. Если избиратель не доверяет кандидату в депутаты, не находит ни одного политического деятеля, который бы выразил его интересы, он, естественно, проигнорирует выборы. Однако здесь виноваты прежде всего депутаты и кандидаты в депутаты, которые не смогли своими действиями убедить электорат в правомерности и эффективности проводимой в жизнь политики.

Сегодня многими исследователями отмечается низкая правовая культура российских граждан. Это явление можно объяснить многими причинами: усталостью от бесконечной череды выборов, ухудшением экономической жизни большинства людей, неверием в возможность изменить сложившуюся ситуацию посредством выборов, правовым нигилизмом и др. Поэтому очень остро сейчас стоит проблема повышения культурно-правового уровня граждан.

Как отмечает профессор А. И. Ковлер, «политический выбор избирателя не есть абсолютно свободное изъявление исключительно его собственной воли. Он является результатом невидимого глазу действия самых различных факторов, закономерных или случайных, но в большинстве случаев определяющих выбор избирателя задолго до того, как он переступит порог избирательного участка».

Очевидно, что предвыборная агитация через средства массовой информации занимает особое место в избирательном процессе. Замечено, что выборы легче воспринимаются людьми, когда они персонифицированы в фигурах политических лидеров. И здесь средства массовой информации стараются придать политике «человеческое лицо».

Отношение избирателей к носителям определенной политической культуры представляет большой интерес для выявления мотивов голосования. На первый план здесь выступают и сделанный ранее выбор политической культуры, и выбор программы, и выбор кандидата, хотя далеко не всегда политическая культура, выразителем которой служит программа кандидата, полностью соответствует ожиданиям избирателя, его политическим симпатиям. Политическая культура кандидата находит свое конкретное выражение в предвыборной программе, где отражается взаимодействие идеологической доктрины с требованиями экономической, политической, социальной конъюнктуры.

Таким образом, избиратель определяет свою позицию:

— во-первых, в зависимости от идеологии;

— во-вторых, в зависимости от содержания тех положений предвыборной программы, которые затрагивают его интересы;

— в-третьих, личность кандидата вносит определенные коррективы в политический выбор.

В организационном плане решение проблемы повышения правовой культуры было найдено через разработку и практическое осуществление Федеральной целевой программы повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов в Российской Федерации. Идеология Программы базируется на том представлении, что полная реализация конституционных прав граждан возможна только при наличии общественного доверия к государственным институтам. Очевидно, что такое доверие достигается открытой и свободной практикой участия в выборах.

Главным условием осознанного включения в избирательный процесс является непрерывное поддержание положительной мотивации граждан на участие в формировании выборных представительных и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, культивирование у них ответственного отношения к своему политическому праву избирать и быть избранными. Нужно отметить, что поскольку конституционные выборы в демократически организованном обществе — это постоянно обновляемое по составу своих участников и событиям политическое действие, то проблема понимания его гражданского смысла существует всегда для каждого нового выборного цикла и нового политического поколения.

Федеральная программа ставит своей первоочередной целью создание единой системы качественного правового просвещения и образования, основанной на индивидуальном подходе, учитывающей интересы граждан. Задача повышения правовой культуры избирателей вытекает также из Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации, направленного на обеспечение реализации и защиту конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Одной из главных задач Федеральной программы, по нашему мнению, является преодоление политической апатии, безразличия граждан к выборам. Федеральная программа предусматривает создание целевых региональных программ с учетом специфики отдельных территорий. Федеральная программа имеет непрерывный цикл, системность форм и методов правового просвещения граждан и рассчитана на долгосрочный период.

В каждой конкретной избирательной кампании реализуются сформировавшиеся ценности правовой культуры, проверяются правовые принципы и идеи. Процессы в сфере правовой культуры носят долговременный характер и развиваются параллельно с развитием законодательства и права. Поэтому необходимо постоянное совершенствование мероприятий по повышению правовой культуры.

Социальная эффективность выборов во многом зависит от правовой культуры самих граждан и общества, государства и его должностных лиц как носителей определенных ценностей и ожиданий, профессиональных качеств и ориентации. Постепенное культивирование навыков и привычек правового общения, поддержание должного уровня доверия к институтам избирательной системы — условия надлежащего отношения должностных лиц к своей роли в избирательном процессе и ответственного участия граждан в выборах.

Литература

1. Ефремова Н. Становление избирательного права в России // Государство и право. 1998. N 3.

2. Кеизеров Н. М., Смолина И. Г. Правовая культура избирательной кампании: В помощь избирателям и организаторам выборов. Абакан, 1995.

3. Проблемы правовой и политической культуры избирателей: Тезисы документов научно-практической конференции. Абакан. 6 — 7 декабря 1996 г. Абакан: Издательство Хакасского государственного университета, 1997.

4. Рыбаков А. В. Избирательное право и избирательные системы // Социально-политический журнал. 1998. N 2.

5. Шилобод М. И. Политика и право: Учебник / М. И. Шилобод, А. С. Петрухин, В. Ф. Кривошеев. 2-е изд. М., 1997.

6. Электоральная статистика Хакасии и динамика правовой культуры избирателей. Абакан, 1996.

——————————————————————