(Бородкин В. Е.) («Спорт: экономика, право, управление», 2008, N 4)
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ КАЧЕСТВА ПОДГОТОВКИ СПЕЦИАЛИСТОВ В СИСТЕМЕ СРЕДНЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
В. Е. БОРОДКИН
Бородкин В. Е., доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Центрального филиала Российской академии правосудия (г. Воронеж).
Одной из активно обсуждаемых проблем, стоящих перед системой профессионального образования в целом, является обеспечение соответствующего потребностям времени качества подготовки специалистов. К сожалению, основное внимание ученых и специалистов в разных областях науки по-прежнему приковано к высшей школе. Вместе с тем происходящий в настоящее время подъем экономики и производства сопровождается ростом потребности в специалистах именно со средним профессиональным образованием технического профиля, работниках «…преимущественно интеллектуального труда, в основе деятельности которых лежит решение диагностических задач, требующих анализа ситуации и выбора решения в рамках заданного алгоритма действий» <1>. ——————————— <1> Анисимов П. Ф. О состоянии и перспективах развития среднего технического образования // Среднее профессиональное образование. 2004. N 4. С. 2.
Специалисты с образованием данного уровня востребованы как на должностях инженерно-технических работников, так и в особо сложных рабочих профессиях. Например, доля специалистов среднего звена технического профиля составляет в промышленности 32% от общей численности занятых, в строительстве — 30%, на транспорте и в связи — 36% <2>. Общеизвестным является тот факт, что в промышленно развитых регионах наблюдается серьезная нехватка специалистов среднего звена, одновременно отмечается и рост числа невостребованных специалистов с высшим профессиональным образованием. По прогнозам специалистов, в ближайшие годы дефицит специалистов среднего звена значительно вырастет <3>. ——————————— <2> Там же. <3> См.: Никитин М. В. Правовое регулирование начального и среднего профессионального образования // Право и образование. 2007. N 6. С. 9; Анисимов П. Ф. Развитие среднего профессионального образования в контексте модернизации российского образования // Среднее профессиональное образование. 2004. N 2. С. 10.
Следует также отметить, что проблемами обеспечения качества профессионального образования занимаются в основном ученые в области педагогики <4>, а правовые аспекты данной проблемы юридической наукой активно не рассматривались. ——————————— <4> См.: Протас Е. В., Минеева Т. Н. Качество высшего профессионального образования: основные тенденции и подходы к обеспечению // Право и образование. 2007. N 7. С. 19 — 25.
В Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года <5> заложена правительственная стратегия модернизации образования, предусматривающая в качестве одного из путей обновления содержания образования внедрение так называемого компетентностного подхода. Основная его цель — обеспечение качества образования. Авторы стратегии модернизации подчеркивают, что в понятии компетентностного подхода заложена интерпретация содержания образования, формируемого от его конечного результата, через установление так называемых стандартов на выходе <6>. Таким образом, вышеназванной Концепцией изначально задан определенный вектор развития соответствующей нормативно-правовой базы, в которой значительное место отведено правовой регламентации процедур аттестации и аккредитации как важнейших составляющих процесса обеспечения и проверки качества подготовки специалистов на завершающем этапе обучения. ——————————— <5> Приказ Минобразования РФ от 11 февраля 2002 г. N 393 «О концепции модернизации российского образования на период до 2010 года» // Приложение к журналу «Вестник образования» — «Модернизация российского образования». 2003. N 3. <6> См.: Компетентностный подход и качество подготовки специалистов средней профессиональной школы // Среднее профессиональное образование. 2007. N 8. Приложение к журналу. С. 3 — 11.
На наш взгляд, эффективность подготовки специалистов закладывается непосредственно на этапе создания образовательного учреждения и получения им соответствующей лицензии. В этой связи актуальным представляется вопрос установления «стандартов на входе». Одним из подтверждений о необходимости такого подхода служит введение государственных минимальных требований нормативной обеспеченности образовательных учреждений, отмеченное в Концепции как одно из основных направлений модернизации нормативно-правовой базы сферы образования. Вопрос состоит в том, насколько высоко будет установлена начальная планка вышеупомянутых требований. Как известно, первыми шагами к обеспечению будущего образовательного процесса являются собственно создание образовательного учреждения и получение им соответствующей лицензии. По вопросу необходимости лицензирования образовательной деятельности следует согласиться с мнением О. А. Кожевникова о том, что «общество и государство на современном этапе развития переживают болезненный этап нахождения «золотой середины» между государственным контролем и саморегулированием, сбалансированностью государственных и частных интересов» <7>. Проблема в том, насколько сильной и длительной будет данная «болезненность», вызванная попыткой внедрения в отечественную правовую систему чуждого ей элемента, заимствованного, по сути, из правовой системы США — института саморегулируемых организаций. ——————————— <7> Кожевников О. А. Проблемные вопросы законодательства о некоммерческих организациях (на примере Федерального закона «Об автономных учреждениях») // Право и образование. 2007. N 4. С. 57.
Как показывают результаты изучения автором деятельности саморегулируемых организаций (на примере саморегулируемых организаций арбитражных управляющих), введение соответствующих норм происходило без учета особого российского менталитета. На наш взгляд, в условиях самобытности российской действительности заимствованная норма не сможет действовать так же, как по месту своего зарождения, поэтому эффективность интенсивно внедряемого института саморегулирования, по сути, призванного заменить существующую систему государственного регулирования через лицензирование, вызывает обоснованные сомнения. Следует согласиться с тем, что если российский менталитет фактически «одерживает победу» над государственным регулированием в виде лицензирования, то тем более сможет «победить» и такой относительно инородный институт, как саморегулируемые организации. К одному из основополагающих факторов признания безусловной необходимости сохранения процедуры лицензирования образовательной деятельности и в дальнейшем относится особая значимость сферы образования в общественно-государственном масштабе. В этой связи думается, что никакое саморегулирование и, более того, отсутствие всякого регулирования процесса создания образовательного учреждения недопустимы. Предлагаемый некоторыми специалистами по своей сути «явочный» порядок создания образовательного учреждения (или организации) может принести немало негативных последствий в систему образования в целом. Вопрос состоит лишь в необходимости дальнейшего совершенствования механизма проведения процедуры лицензирования и соответствующей нормативной базы. Исходя из анализа научной литературы, а также имеющегося опыта работы в системе среднего профессионального образования, в том числе в качестве эксперта при проведении процедур лицензирования, представляется возможным выделить следующие направления совершенствования нормативной базы применительно к учреждениям среднего профессионального образования, которые позволили бы предопределить качественную подготовку специалистов в системе среднего профессионального образования. 1. Необходимо четко определить федеральную политику по вопросам упорядочивания процесса создания (реорганизации) новых учреждений среднего профессионального образования (открытия новых направлений и специальностей подготовки в действующих учреждениях). Предлагается четко, на уровне федерального закона определить возможность учреждения профессионального образовательного учреждения (организации) с учетом уровня учредителя: или это орган государственной (муниципальной) власти, или организация, или физическое лицо, предопределив возможные направления подготовки для каждого уровня. Так, подготовку специалистов, например по специальности «Юриспруденция», следует, на наш взгляд, относить к компетенции учреждения, созданного только с участием органов государственной власти федерального уровня, но никак не администрацией отдельного городского района небольшого города, как это имело место в недавней практике. В то же время логичным было бы для данной администрации выступить учредителем техникума (колледжа), готовящего, например, специалистов для сферы бытовых услуг, широко востребованных в данной местности. Необходимо отметить осложнение данного вопроса тем обстоятельством, что массовая подготовка специалистов, обеспечивающая в силу ряда обстоятельств более высокое качество подготовки специалистов, для отдельно взятого района (города, области), как правило, является необоснованной. Вместе с тем «штучная» подготовка специалистов экономически и методически нецелесообразна <8>. Очевидно, что «золотая середина» находится в плоскости между необходимостью удовлетворения «штучных» запросов конкретного предприятия и наиболее привлекательной для образовательных учреждений «рентабельностью» массовой подготовки специалистов по конкретному профилю (специальности). ——————————— <8> См.: Филиппов В. М. К пониманию основных противоречий в системе профессионального образования // Право и образование. 2007. N 8. С. 50 — 51.
На наш взгляд, заслуживает внимания выход из данной ситуации, предложенный М. В. Никитиным <9>: через создание крупных многопрофильных колледжей, являющихся региональными центрами образования. Таких учреждений по определению много быть не должно, но их финансирование необходимо осуществлять исключительно за счет средств соответствующего бюджета при надлежащей материально-технической базе. Развивая идею М. В. Никитина, можно предложить повысить уровень подобных колледжей до межрегионального, с соответствующим межрегиональным уровнем их финансирования, что позволит гарантированно обеспечить как необходимую «рентабельность» подготовки для отдельно взятого учреждения, так и сохранить актуальную для каждого конкретного предприятия «штучность» подготовки специалистов. ——————————— <9> Никитин М. В. Правовое регулирование начального и среднего профессионального образования // Право и образование. 2007. N 6. С. 20 — 21.
2. Необходимо пересмотреть существующий порядок, процедуру и конкретные нормативы лицензирования. Ввиду комплексности проблемы лицензирования, рассмотрение которой выходит за рамки данного исследования, остановимся лишь на ее некоторых аспектах. На наш взгляд, нормативно-правовой механизм реализации данной процедуры требует совершенствования. Механизм проведения экспертизы, закрепленный в законодательстве на сегодняшний день, фактически приводит к некой секретности данной процедуры. Нередко о ее проведении не догадываются даже сотрудники соответствующих образовательных учреждений, хотя, на наш взгляд, данная процедура должна быть максимально открытой и прозрачной не только для трудового коллектива, но и для обучающихся, абитуриентов и их родителей. Для совершенствования процедуры лицензирования предлагается на уровне федеральной нормы ввести такие меры, как: а) публикация сообщения о предстоящей лицензионной экспертизе в официальном местном (региональном) издании с указанием членов экспертной комиссии; б) публикация основных итогов проведенной экспертизы с обязательным указанием наличия отрицательного заключения кого-либо из экспертов; в) обязательное доведение итогового документа экспертизы со всеми высказанными в ходе ее проведения замечаниями до сведения членов трудового коллектива учреждения, а также обучающихся, абитуриентов и их родителей. Спорным является вопрос о необходимости включения в состав экспертов лиц, работающих в учреждениях, являющихся прямыми конкурентами соискателя лицензии. Представляется, что привлечение указанных лиц к экспертизе вполне целесообразно, так как будет стимулировать учреждение к более тщательной подготовке к проведению экспертизы в вопросах соблюдения всех установленных требований, являющихся основой для обеспечения возможности качественной подготовки специалистов. Чтобы избавиться от очевидного минуса — возможности с помощью отрицательного экспертного заключения «устранить» конкурента, необходимо установить реальную юридическую ответственность эксперта за дачу ложного заключения. Несомненный плюс заключается в более высокой оценке учреждения образования в глазах общественности при условии положительного экспертного заключения. Следует подчеркнуть, что в настоящее время эксперт практически не может быть привлечен к какой-либо юридической ответственности даже при составлении им заведомо ложного заключения. С целью недопустимости такого положения предлагается установить как административную, так и уголовную ответственность эксперта за дачу заведомо ложного заключения, поставив привлечение к конкретному виду ответственности в зависимость от объема наступивших негативных последствий. По нашему мнению, более высокими в сравнении с существующими критериями должны быть минимальные требования к совокупному уровню эксперта. Например, в тех регионах, где действуют общественные объединения типа совета директоров ссузов, уже в настоящее время кандидатура эксперта должна выдвигаться именно данным объединением (или с учетом его мнения), а не по инициативе отдельного чиновника соответствующего органа управления образованием. В итоге, с одной стороны, повысится общественная значимость статуса эксперта и самой процедуры лицензирования, с другой стороны, наименее вероятными окажутся возможные нарушения и злоупотребления в ходе проведения экспертизы. Представляется необходимым пересмотреть и существующий порядок финансирования проведения лицензионной экспертизы в сторону значительного повышения материального вознаграждения труда эксперта и нормативно, на уровне не ниже федерального закона, установить обязанность учредителя один раз в пять лет закладывать соответствующие суммы в смету расходов учреждения. Безусловно, введение данной нормы потребует соответствующего изменения и бюджетного, и налогового законодательства. Необходимо стремиться к тому, чтобы приглашение лица в качестве эксперта стало почетным, что в определенной мере сможет сбалансировать высокую степень его юридической ответственности. Для дальнейшего повышения качества подготовки специалистов предлагается также ввести и некоторые дополнительные контрольные нормативы, применяемые в ходе проведения лицензионной экспертизы. Например, специалисты научно-методического центра среднего профессионального образования еще в конце 80-х годов вполне обоснованно считали, что организация качественного процесса обучения в техникуме возможна при наличии не менее двух учебных групп по каждому направлению подготовки (специальности). Только при соблюдении этого условия процесс обучения возможно осуществлять силами штатных преподавателей, а не совместителей. Данное мнение высказывалось в форме соответствующих рекомендаций, которые, как известно, могли и не выполняться. Действительно, исходя из анализа учебного плана по любой специальности среднего профессионального образования видно, что только такой подход может обеспечить полную учебную нагрузку по профильным дисциплинам конкретному штатному преподавателю. Представляется целесообразным данные рекомендации не только «вспомнить», но и ввести в оборот в качестве нормы права. В заключение отметим, что система среднего профессионального образования как важное звено в системе отечественного образования нуждается в повышении внимания в целом со стороны ученых-юристов, и в частности к вопросам правового обеспечения качества подготовки специалистов. Думается, что вопрос об установлении предлагаемых «стандартов на входе» должен решаться с учетом необходимости обеспечения баланса общественных и частных интересов. Отдельного рассмотрения требуют также вопросы, связанные с обеспечением качества подготовки специалистов по программам среднего профессионального образования в вузах, а также в негосударственных образовательных учреждениях и организациях.
