(Сурин А. В., Молчанова О. П.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2008, N 11)
МЕХАНИЗМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ИННОВАЦИОННОЙ СТРАТЕГИИ: ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
А. В. СУРИН, О. П. МОЛЧАНОВА
Сурин А. В., декан факультета государственного управления Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова.
Молчанова О. П., профессор кафедры теории и технологий управления факультета государственного управления Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова, доктор экономических наук.
Одним из важнейших стратегических приоритетов социально-экономического развития России является формирование национальной инновационной системы (НИС). Как и в большинстве развитых стран, в нашей стране идет активный поиск эффективного подхода, который бы, с одной стороны, опирался на всесторонний анализ и понимание глобальных инновационных процессов, особенностей развития высокотехнологичных мировых рынков, характера конкуренции на них. С другой стороны, подход к формированию НИС России, конечно же, должен всесторонне учитывать текущее состояние инновационной сферы в нашей стране, ее сильные и слабые стороны, тот социально-экономический контекст, в котором предстоит осуществить переход к инновационной экономике, основанной на знаниях. Текущее состояние и динамику развития нашей страны в терминах инновационной экономики можно охарактеризовать значениями многих показателей (например, существует система индикаторов, разработанная ОЭСР, или система показателей Мирового банка для оценивания состояния и уровня развития экономики, основанной на знаниях) <1>. Но, пожалуй, такой показатель, как доля страны на мировых рынках высокотехнологичной продукции, наиболее полно и интегрально характеризует результативность национальной инновационной системы. Значение этого показателя для России в настоящее время оценивается экспертами на уровне 0,3 — 0,5%, что более чем на два порядка меньше, чем значение этого показателя для США (30 — 40% по оценкам различных экспертов). ——————————— <1> Knowledge for Development (K4D) / Knowledge Assessment Methodology // www. worldbank. kam (сентябрь, 2008).
Среди основных факторов, определяющих уровень развития инновационной среды в различных странах, выделяют такие, как условия развития малого бизнеса, уровень коррупции, доступность венчурного капитала, степень защищенности от криминала и произвола чиновников, уровень исполнимости контрактов. По большинству индексов, рассчитываемых на основе этих показателей различными организациями, Россия находится в последней трети списка стран, по которым проводились измерения <2>. ——————————— <2> Экономика знаний: Коллективная монография / Отв. ред. проф. В. П. Колесов. М., 2008. С. 54.
Безусловно, такое состояние инновационной сферы не соответствует инновационному потенциалу нашей страны, что, в свою очередь, подчеркивает необходимость кардинального пересмотра национальной инновационной стратегии, поиска более эффективного подхода к государственному управлению инновационной сферой. Несмотря на активные инициативы по поиску эффективного подхода к государственному управлению развитием инновационной сферы в нашей стране, представляется, что в настоящее время трудно говорить о наличии достаточно четко определенной государственной инновационной стратегии, а процесс формирования государственной инновационной политики в новых социально-экономических условиях фактически проходит начальные этапы. Инструментарий разработки и реализации инновационной политики как на федеральном, так и на региональном уровне нередко носит ad hoc характер, слабо теоретически осмыслен и практически обоснован. В течение последнего десятилетия предпринято немало попыток усовершенствовать нормативную базу разработки и реализации государственной инновационной политики. Еще в 1996 г. был принят Федеральный закон N 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» <3>. В 1999 г. Государственная Дума приняла Закон «Об инновационной деятельности и о государственной инновационной политике», позже одобренный Советом Федерации. Однако этот Закон был отклонен Президентом РФ. В первой половине 2006 г. проект Федерального закона «О государственной инновационной политике» был внесен в Государственную Думу, но пока не утвержден ею. ——————————— <3> СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4137.
Стратегическое значение имеет концептуальный документ «Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу», подготовленный в 2002 г. <4>. В этом документе аргументированно на основе всестороннего анализа преимуществ и ключевых проблем текущего состояния инновационной сферы в нашей стране выделены стратегические приоритеты государственной инновационной политики. Вместе с тем практическая реализуемость выработанной и сформулированной в этом документе государственной политики ставится под сомнение, поскольку не предложены механизмы осуществления данной политики. ——————————— <4> Письмо Президента РФ от 30 марта 2002 г. N Пр-576 «Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу» // www. inpravo. ru.
Таким образом, последние годы в нашей стране предпринимаются активные попытки сформировать государственную инновационную политику, но в ходе реализации этой задачи возникает целый ряд проблем, решение которых представляется чрезвычайно актуальным и важным этапом совершенствования государственного управления инновационной сферой. К числу таких проблем, во-первых, следует отнести выработку механизмов, позволяющих системно увязать государственную политику управления развитием национальной инновационной системы и региональных инновационных систем. В настоящее время фактически все регионы (субъекты РФ) ведут активные работы по формированию своей региональной инновационной системы (РИС). Но что и каким образом обеспечивает соответствие суммарного результата осуществления региональных политик целям и задачам национальной инновационной политики? Или другими словами, можно ли говорить о декомпозиции стратегических целей и задач национальной инновационной системы на региональном уровне? Представляется, что положительного ответа на этот вопрос в настоящее время нет. Стратегические инициативы по развитию инновационной деятельности на национальном и региональном уровнях очень слабо взаимосвязаны. А ведь для такой страны, как Россия, это один из ключевых вопросов государственного управления. Действительно, в малых странах стратегия построения конкурентного преимущества в глобальной инновационной сфере, как правило, строится на национальном уровне. При этом методологической основой выработки стратегии развития НИС этих стран нередко является развитие отраслевых кластеров. Такой подход вряд ли может быть эффективным для такой страны, как Российская Федерация. Широкое разнообразие социально-экономических, климатических, природных, социально-культурных, технологических и других контекстов в различных частях России делает необходимым «смещение» стратегической задачи построения конкурентного преимущества в глобальной инновационной экономике на региональный уровень. Другими словами, если провести аналогию с корпоративным управлением, то разработку государственной стратегии развития крупной НИС можно сравнить с разработкой корпоративной стратегии крупной диверсифицированной компании, основной проблемой которой является портфельная увязка стратегий бизнес-единиц. А разработку стратегии региональной инновационной системы можно сопоставить с выработкой стратегии бизнес-единицы, основной задачей которой является построение конкурентного преимущества (см. рис. 1).
Ключевая Корпоративное управление Государственное управление стратегическая инновационной сферой задача
Системная интеграция Стратегия крупной Стратегия развития НИС (портфельная диверсифицированной увязка) компании
Рисунок 1. Аналогия между стратегическими задачами НИС и крупной диверсифицированной компании
Отсутствие механизмов, обеспечивающих системную интеграцию государственных стратегических инициатив в инновационной сфере на национальном и региональном уровнях, препятствует целенаправленному развитию и достижению стратегических целей развития НИС России. Представляется важным отметить, что проблемы, связанные с государственным стратегическим управлением инновационной сферой, наиболее остро стоят на этапе реализации стратегии. Несовершенство методов разработки государственной инновационной политики существенно усугубляется проблемами, связанными с осуществлением, реализацией выработанной стратегии. Конечно, можно спорить о том, стоит ли добиваться прекрасного выполнения, условно говоря, весьма несовершенной стратегии. Другими словами, стоит ли жестко и четко следовать дорожной карте, которая лишь в первом приближении, а иногда и ошибочно отражает нужный маршрут? Ответ на этот вопрос непрост и неоднозначен. Вместе с тем уже сегодня можно говорить об острой необходимости совершенствования ряда механизмов осуществления государственной инновационной стратегии, поскольку улучшение практики государственного управления в этих вопросах, безусловно, будет способствовать улучшению инновационного климата в нашей стране. Основным подходом к реализации государственной инновационной политики в нашей стране является программно-целевое управление. Об активном использовании этого подхода в настоящее время в ходе реализации государственной инновационной политики свидетельствует, в частности, приведенный в таблице 1 перечень основных Федеральных целевых программ, направленных на развитие национальной инновационной системы России, и общие характеристики их финансирования.
Таблица 1. Основные федеральные целевые программы, направленные на развитие НИС России, и особенности их финансирования
Название программы Объемы и источники финансирования программы
Всего (в ценах в том числе: соответствующих лет), в млн. за счет средств за счет средств руб. федерального внебюджетных бюджета источников
млн. руб. % млн. руб. %
ФЦП «Национальная 67 298 30 149 45 37 149 55 технологическая база» на 2007 — 2011 годы
ФЦП «Развитие 27 733 24 945 90 2 788 10 инфраструктуры наноиндустрии в Российской Федерации на 2008 — 2010 годы»
ФЦП «Научные и 90 454 80 390 89 10 064 11 научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009 — 2013 годы
Федеральная целевая 61 952 45 335 73 4 115 7 программа развития образования на 2006 — 2010 годы
С одной стороны, как известно, программно-целевой подход имеет достаточно длительную и богатую историю применения в отечественной практике государственного управления. Его можно рассматривать в качестве методологической основы советской системы планирования, а к первым попыткам использовать программно-целевой подход в отечественном планировании можно отнести такие стратегические инициативы, предпринятые еще в 20 — 30-е годы прошлого века, как план ГОЭЛРО, создание Урало-Кузнецкого комбината и многие другие. С другой стороны, можно сказать, что в новых социально-экономических условиях современной России программно-целевой подход переживает второе рождение. Действительно, при сохранении методологической преемственности сами механизмы программно-целевого подхода кардинально изменились. В качестве такого существенного изменения следует отметить развитие конкурсных механизмов при разработке и реализации целевых программ. С принятием Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» в нашей стране фактически был восстановлен институт государственных закупок. Основная цель государственных закупок заключается в получении для государственных нужд товаров, работ и услуг на наиболее выгодных условиях, при поддержке конкуренции, через справедливый и понятный всем участникам процесс. Согласно этому Закону размещение государственного заказа может осуществляться различными способами (путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме, путем запроса котировок и др.). Что же касается государственных закупок результатов инновационной деятельности в целом и государственных заказов в рамках целевых программ в частности, то основным способом размещения заказа является проведение конкурса. Хотя при разработке нормативной базы размещения государственного заказа преследовались цели экономии бюджетных средств, развития конкуренции, снижения уровня коррупции, повышения инвестиционного потенциала, реализации принципа социальной ответственности перед обществом, практика применения этих механизмов в инновационной сфере нередко приводит к противоположным результатам, что, в свою очередь, превращается в тормоз и препятствие на пути реализации государственной инновационной политики. Во-первых, следует отметить, что существующая практика определения победителей в конкурсах на выполнение инновационных проектов в рамках целевых программ нередко ставит в неравные условия те коллективы, которые действительно ориентированы на качественное и инновационное решение актуальных программных проблем. Так, при оценке и сопоставлении заявок на участие в конкурсе в рамках целевых программ в качестве критериев для определения победителя применяются такие основные характеристики, как функциональные характеристики (потребительские свойства) или качественные характеристики товара, качество работ, услуг; расходы на эксплуатацию товара; расходы на техническое обслуживание товара; сроки (периоды) поставки товара, выполнения работ, оказания услуг; срок предоставления гарантии качества товара, работ, услуг; объем предоставления гарантий качества товара, работ, услуг; цена контракта. Кроме того, при проведении конкурса на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских или технологических работ для определения лучших условий исполнения контракта обычно учитывается также такой критерий оценки заявок на участие в конкурсе, как квалификация участников конкурса <5>. ——————————— <5> См.: ст. 28 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (в редакции от 8 ноября 2007 г.) // СЗ РФ. 2005. N 30 (часть 1). Ст. 3105.
Однако влияние этих критериев на интегральную оценку, выявляющую победителя, существенно различается. С одной стороны, не вызывает сомнения, что по мере увеличения инновационности, сложности, комплексности и нестандартности выполняемых в рамках проекта работ вес неценовых критериев при оценивании заявок должен увеличиваться, а, напротив, возрастание веса ценового балла должно происходить с увеличением степени стандартности выполняемых работ. Другими словами, чем выше степень инновационности проектов, выполняемых за счет средств государственных целевых программ, тем должен быть выше вес качественных неценовых показателей, используемых при оценке конкурирующих заявок. Однако по существующему нормативу вес качественных критериев не должен превышать значения равного 0,45, что и находит отражение в существующей практике (см. табл. 2).
Таблица 2. Весовые коэффициенты для неценовых и ценового критериев, применяемые в текущей практике оценки заявок на участие в конкурсах ФЦПРО
Предмет Весовые коэффициенты, преимущественно применяемые государственного в рамках ФЦПРО в 2008 г. контракта Суммарный удельный вес Удельный вес критерия цены неценовых критериев оценки контракта
Выполнение работ 0,40 0,60 и оказание услуг
Поставка товаров 0,20 0,80 и сопутствующих услуг/работ
Представляется, что такое доминирование ценового показателя для сложных, комплексных, высокотехнологичных проектов, характеризующихся высоким уровнем инновационности, может быть целесообразным только при условии полной и всесторонней оценки и контроля качества результатов, получаемых в рамках таких проектов. Может ли в условиях становления системы государственных закупок такой контроль качества быть обеспечен и гарантирован? Большинством специалистов этот вопрос воспринимается как риторический. На практике эта, казалось бы, несущественная особенность механизмов реализации государственной инновационной политики порой приводит к весьма неутешительным результатам. Так, коллективы, не способные конкурировать по качеству, путем своего рода демпинга получают возможность выигрывать конкурсы на получение государственных заказов на разработку и реализацию инновационных проектов, влияющих на успех государственной инновационной политики. Например, в 2008 г. нередко победителями конкурсов в рамках Федеральной целевой программы развития образования становились организации, взявшие на себя обязательства в конкурсной заявке выполнить инновационный проект за 25 — 30% его начальной стартовой цены. Можно ли качественно выполнить работу за 30% ее стоимости, при условии, что начальная стартовая цена государственного заказа рассчитывается корректно? Опасность этой ситуации заключается не только в том, что государственные заказы, качественное выполнение которых предполагает достижение целей развития инновационной сферы, получают организации, которые порой не располагают достаточными интеллектуальными и другими ресурсами, необходимым опытом. Представляется, что наибольший ущерб при этом несет государство от того, что коллективы, действительно способные качественно осуществить соответствующие работы, лишаются возможности и средств развивать соответствующие направления своей инновационной деятельности. Более того, такая ситуация приводит к своего рода дискриминации крупных государственных научно-исследовательских, образовательных и других организаций, ведущих инновационную деятельность. Действительно, часто среди «демпингующих» организаций встречаются общества с ограниченной ответственностью и другие малые организации различных организационно-правовых форм. В отличие от крупных государственных организаций, которые «не могут себе позволить» попасть в реестр недобросовестных поставщиков, малые негосударственные организации часто идут на такой риск, поскольку риски издержек, связанных с «вынужденной перерегистрацией», могут компенсироваться возможными выгодами от получения государственного заказа. Определенная дискриминация государственных инновационных организаций просматривается и в практике применения таких инструментов, как обеспечение заявки. Таким образом, существующие механизмы реализации государственной инновационной политики на основе программно-целевого подхода нуждаются в значительной доработке. Важной составляющей государственной инновационной политики являются инициативы по развитию инновационной инфраструктуры. Текущее состояние российской инновационной инфраструктуры характеризуется наличием ряда проблем, которые препятствуют эффективному развитию национальной инновационной системы. Так, существующая инновационная инфраструктура не способствует развитию кооперационных связей между субъектами инновационной системы: малые и средние инновационные компании крайне недостаточно интегрированы в инновационные сети; не развиты кооперационные связи, позволяющие формировать инновационные цепочки «наука и образование — инновационный малый и средний бизнес — крупный бизнес», что препятствует диффузии знаний, их распространению из сектора исследований и разработок, капитализации знаний в российской экономике. Без повышения эффективности инновационной инфраструктуры невозможно обеспечение трансфера результатов сектора исследований и разработок в российскую и глобальную экономику, развитие предпринимательства в инновационной сфере <6>. ——————————— <6> См.: Сурин А. В., Молчанова О. П. Инновационный менеджмент: Учебник. М., 2008.
Последние годы в нашей стране уделяется повышенное внимание развитию всех основных институтов инновационной инфраструктуры, призванных способствовать, помогать и содействовать осуществлению инновационной деятельности, включая финансовые, информационные, технопарковые и другие институты. В чем видятся основные особенности и проблемы их развития? Что касается технопарковой инфраструктуры, то следует отметить следующую особенность их развития в нашей стране. Если в большинстве стран развитие инкубаторов, технологичных (научных, исследовательских) парков, технополисов (наукоградов, «городов мозгов») шло именно в такой логической последовательности — от наиболее простых форм к более сложным и комплексным, то в России наблюдается обратная очередность. Еще в советское время было создано немало технополисов, научных городков (часть из которых после принятия Федерального закона от 7 апреля 1999 г. N 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации» получили этот статус), ЗАТО. В 90-х годах прошлого века стали активно создаваться технопарки, и только последние годы в рамках государственной инновационной политики стали уделять внимание развитию самой элементарной формы технопарковых структур — инкубаторам. Однако, по-видимому, к этой ситуации вполне применим известный принцип «Лучше поздно, чем никогда». Развитие «начинки» более комплексных технопарковых структур позволит эффективнее реализовывать механизмы содействия инновационной деятельности. Ключевое значение для реализации государственной стратегии развития национальной инновационной системы имеет информационная составляющая инновационной инфраструктуры. Ее вполне можно назвать «кровеносной системой» инновационной деятельности. Целая система мероприятий и инициатив разработана в последние годы в рамках политики развития информационной инфраструктуры в нашей стране. К ним в первую очередь следует отнести разработку федерального портала по научной и инновационной деятельности (www. sci-innov. ru). Несмотря на достигнутые результаты в этой области, уровень информационной поддержки инновационной деятельности еще уступает лучшей мировой практике. Особого внимания в этой связи заслуживают подход и механизмы реализации информационной поддержки инновационной деятельности в ЕС. С целью улучшения инновационного климата и интеграции национальных информационных систем стран — членов ЕС был разработан европейский гиперпортал CORDIS (Community Research & Development Information Service) <7>. ——————————— <7> См.: http://cordis. europa. eu/.
CORDIS — это информационная система, объединяющая одним интерфейсом целый набор инструментов управления инновационной деятельностью в ЕС. Так, на основе CORDIS осуществляется информационная поддержка рамочных программ — главного финансового инструмента ЕС в области научно-исследовательской и других видов инновационной деятельности. Администрирование Седьмой рамочной программы (FP7), рассчитанной на период 2007 — 2013 гг. (объем финансирования 50,5 млн. евро, разработана Европейской комиссией — European Commission и утверждена Советом и Европейским Парламентом — Council and the European Parliament), в настоящее время осуществляется на основе гиперпортала CORDIS. В структуру CORDIS интегрирована и система ERA (European Research Area — Европейское исследовательское пространство). В качестве основной цели развития ERA рассматривается создание в Европе «внутреннего рынка исследований» — пространства для свободного движения знаний, технологий и исследователей, способствующего усилению сотрудничества, конкуренции и достижению лучшего использования ресурсов. В рамках европейской инновационной политики предполагается, что достижение целей ERA позволит построить единое исследовательское пространство в Европе (аналогично единому рынку и единой валюте). Основными видами деятельности, которые поддерживаются в рамках ERA, являются бенчмаркинг, построение карт центров качества, развитие электронных исследовательских сетей, построение научно-технических прогнозов и оценка соответствующих индикаторов, анализ вопросов безопасности исследований и т. п. В структуру гиперпортала CORDIS включен и Европейский инновационный портал (European Innovation Portal), основными задачами которого являются: — информирование об инновационной политике в Европе; — предоставление организациям прямого доступа к инновационным услугам; — информирование и предоставление доступа к результатам европейских рамочных программ; — обучение в области инновационной деятельности; — интеграция национальных и региональных инновационных порталов Европы. Представляется, что этот опыт может стать основой для развития системного интегрированного подхода к информационной поддержке инновационной деятельности в нашей стране. Говоря о государственной политике в области развития финансовой составляющей инновационной инфраструктуры в нашей стране, необходимо отметить создание ОАО «Российская венчурная компания» (ОАО «РВК»), так называемого фонда фондов. Эта компания создана в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 7 июня 2006 г. N 838-р с целью стимулирования создания в России собственной индустрии венчурного инвестирования, развития инновационных отраслей экономики и продвижения на международный рынок российских наукоемких технологических продуктов <8>. Уставный капитал РВК в настоящее время составляет более 28 млрд. руб. При создании РВК ей отведена роль государственного фонда венчурных фондов, через который будут осуществляться государственное стимулирование венчурных инвестиций и финансовая поддержка высокотехнологического сектора в целом. ——————————— <8> См.: официальный сайт РВК: www. rusventure. ru.
Однако вызывает сомнение обоснованность такого централизованного подхода к государственному стимулированию создания в России собственной индустрии венчурного инвестирования. Как известно, успешное развитие индустрии венчурного капитала на его родине в США опиралось на систему рыночных механизмов, тонко учитывающих специфику управления в высокорисковых областях. Способна ли РВК как надстроечная над венчурными фондами структура быть достаточно гибкой и подвижной, чтобы выступать в роли эффективного актора рынка венчурного капитала? Результаты деятельности РВК и степень достижения ею поставленных целей в ближайшие годы дадут ответ на этот вопрос. Авторам представляется, что государственную поддержку развития венчурной индустрии целесообразнее осуществлять на основе более гибких, косвенных методов финансирования.
