Наука муниципального права

(Пешин Н. Л.) («Конституционное и муниципальное право», 2009, N 9)

НАУКА МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА

Н. Л. ПЕШИН

Пешин Н. Л., доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, доктор юридических наук.

Статья посвящена актуальным вопросам науки муниципального права Российской Федерации. Рассматриваются вопросы ее становления, развития, оценивается ее современное состояние, выделяются проблемы, которые являются актуальными для нее в настоящее время и которые требуют решения.

The article deals with topical issues of the science of municipal law of the Russian Federation; considers issues of its formation, development; evaluates its contemporary state, accentuates the problems which are topical for this science at present and which shall be resolved <*>. ——————————— <*> Peshin N. L. Science of municipal law.

В 1993 г. после принятия Конституции в Российской Федерации возникла совершенно новая, не свойственная ни одному из предшествовавших исторических этапов развития нашего государства система местной власти, она получила название местного самоуправления. Этот термин не был введен Конституцией, данное наименование сложилось задолго до ее принятия. В нем заложена главная особенность местной власти — функционировать на основе принципов самоорганизации, самообеспечения и самоконтроля. Первые упоминания о построении местной власти на основе указанных принципов встречаются в источниках, относящихся к периоду Древнего Рима. Отдельные поселения, над которыми было установлено господство Рима, сохранили собственную систему институтов местной власти и стали именоваться муниципиями (от лат. municipium) — вольными городами, жителям которых были присвоены права римских граждан. Содержание данного термина не было одинаковым, с течением времени оно расширялось: до середины IV в. до н. э. муниципия — это просто союзный Риму город, как правило, находящийся на территории современной Италии; римляне не взимали с таких городов налоги, но запрещали им иметь собственные вооруженные силы, а в обмен на отказ от содержания армии Рим принимал на себя обязательство защищать их силами римских войск. С 338 г. до н. э. муниципией называется любая римская гражданская община вне пределов Рима. Наконец, с 90 г. до н. э. (с этого момента все жители италийских городов получили права римского гражданства) под муниципией понимается любой провинциальный город. Сам термин, очевидно, происходит от латинских понятий munus — обязанность, служба, повинность и capio (cepi, captum) — получать, принимать, выбирать <1>. Поэтому когда возник вопрос о наименовании нового (для современной России) вида власти, основной характерной чертой которой было ее осуществление в большинстве случаев на уровне сравнительно небольших поселений, а также территориальных единиц, был предложен термин «муниципальный», равно как и «муниципальной» стала называться новая отрасль права — система норм, эту власть регулирующих. Термин «муниципальный» достаточно часто встречается в Конституции Российской Федерации, например, согласно ч. 2 ст. 8 в Российской Федерации равным образом признаются и защищаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Связь данного термина с местным самоуправлением видна из формулировок ч. 1 ст. 130 Конституции, в которой сказано, что владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью обеспечивает именно местное самоуправление. ——————————— <1> См.: Дворецкий И. Х. Латинско-русский словарь. 200 тыс. слов и словосочетаний. Русский язык; Медиа, 2005.

Конституция Российской Федерации постоянно подчеркивает, что муниципальная собственность, вообще «все, что муниципальное», с одной стороны, не является государственным, но, с другой стороны, не является и частным. Так, малоимущим жилье предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов (ч. 3 ст. 40 Конституции), бесплатная медицинская помощь оказывается в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения (ч. 1 ст. 41 Конституции) и так далее. Эти и многие другие конституционные требования предопределяют необходимость отделения общественных отношений, складывающихся в сфере местного самоуправления. А поскольку соответствующие отношения выделяются из всех прочих видов общественных отношений, то должна формироваться в качестве обособленного образования и совокупность правовых норм, регулирующих эти виды отношений. В тех случаях, когда обособленная совокупность правовых норм регулирует отдельные отношения (их виды) в более общем роду отношений, говорят о том, что данная совокупность норм является отраслью законодательства. В тех же случаях, когда она регулирует все отношения данного рода, говорят о самостоятельной отрасли права. Например, вопросы избрания депутатов, выборных должностных лиц регулируются нормами избирательного права. Отношения, связанные с избранием указанных субъектов, относятся к виду отношений, связанных с порядком формирования, принципами организации и механизмом деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, т. е. являются отношениями, составляющими предмет конституционного права. Поэтому избирательное право рассматривается как отрасль законодательства (реже — как подотрасль конституционного права), но не как самостоятельная отрасль права. А вот, к примеру, отношения, возникающие в связи с осуществлением государством финансовой деятельности, обусловленной наличием в стране товарно-денежных отношений, необходимостью распределения и перераспределения стоимости валового общественного продукта и части национального дохода, — это в достаточной степени однородная группа отношений, регулируемая отдельной упорядоченной совокупностью правовых норм (она получила наименование финансового права). И финансовое право повсеместно рассматривается именно как самостоятельная отрасль права. Как видно из приведенных примеров, деление системы правовых норм на отрасли, подотрасли, отрасли законодательства является в определенной степени условным: на это деление достаточно сильно воздействуют сложившиеся традиции, хотя иногда возникают и новые тенденции в развитии системы права. Возникновение муниципального права — следствие проявления одной из них. Муниципальное право обозначает не только наименование соответствующей отрасли российского права, но и научную дисциплину с таким же названием. Наука муниципального права имеет огромное значение в современной России, поскольку даже в принципе невозможно построить эффективную систему социального управления в отсутствие теоретических основ. Любая правовая наука имеет свой предмет, под которым понимается совокупность тех явлений и процессов, на которые направлена человеческая мысль в русле процесса изучения той или иной области окружающей действительности, а также те объективные закономерности, которые выявляются и которые формулируются в качестве системы теоретических конструкций (понятий) данной науки. Предметом науки муниципального права является муниципальное право как категория, имеющая наиболее широкое, предельно общее значение, заключающая в себе всю совокупность объектов науки, муниципально-правовую действительность. В отличие от предмета объект науки — это явление или процесс, подвергаемый изучению в процессе исследования предмета науки. Объектом науки муниципального права является муниципальное право как отрасль права. Объект науки муниципального права подразделяется на отдельные объекты изучения, к наиболее важным из которых относятся муниципальное образование, население муниципального образования, органы и должностные лица местного самоуправления, граждане — жители муниципальных образований. Как видно, наука муниципального права Российской Федерации — это совокупность знаний о муниципальном праве как отрасли права, о системе его источников, об особенностях и закономерностях воздействия муниципально-правовых норм на общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся на уровне местного самоуправления, о совокупности его норм, концепций, теорий и воззрений, возникающих в обществе и направленных на муниципально-правовые явления и процессы. Система науки муниципального права — это единое, целостное, упорядоченное знание о предмете и объектах изучения данной науки, структурированное в соответствии с познавательными и практическими задачами. Муниципальное право как наука и как отрасль права Российской Федерации, таким образом, тесно взаимосвязаны, однако при этом у каждой из них есть собственное предназначение. Муниципальное право как отрасль права регулирует соответствующие общественные отношения. Муниципальное право как наука изучает это регулирование, причем делает это несколькими способами. Во-первых, исследуется имеющаяся совокупность правовых актов, содержащих муниципально-правовые нормы. Во-вторых, на основе проведенного анализа определяются оптимальные формы, модели регулирования, создаются юридические конструкции. Под конструкцией (от лат. constructio) понимается «устройство, взаимное расположение частей; сооружение сложного устройства, а также отдельные части, его составляющие; сочетание слов, рассматриваемое со стороны их грамматических связей» <2>. Конструкции приобретают юридическое значение тогда, когда входят в содержание права, когда из правовых норм выстраиваются определенные структурные сооружения, модели, построения, позволяющие тем или иным образом объяснить правовую действительность, конкретные юридические явления, достичь поставленных целей, необходимых правовых результатов. Юридические конструкции могут рассматриваться в трех значениях: как одно из средств юридической техники отражения правовых норм в законах и иных нормативных актах; как элемент содержания права; как прием научного познания, средство толкования норм права и установления юридически значимых фактов. Признаки муниципально-правовых конструкций проявляются в их активной целенаправленной роли в решении конкретных правовых ситуаций, преемственности, полноте, последовательности, простоте, стабильности. Роль муниципально-правовых конструкций раскрывается в присущих им функциях: интерпретаторской, объясняющей, демонстрационной, нормотворческой, правоприменительной <3>. ——————————— <2> Словарь русского языка. Т. 2. М., 1986. С. 92. <3> См. об этом: Костюков А. Н. Муниципальное право как отрасль российского права. М., 2003. С. 131.

Таким образом, наука создает своего рода идеальную модель и местного самоуправления, и муниципального права как отрасли права, определяет, какие отношения должны относиться к предмету регулирования данной отрасли права, а какие нет (эта задача науки муниципального права особенно актуальна в свете комплексного характера отрасли муниципального права). Кроме того, в рамках данного рода деятельности наука помогает уточнить специфику приемов и способов воздействия отрасли на регулируемые ею отношения. В-третьих, важнейшая функция науки муниципального образования — изучение практики действия норм муниципального права, выявление потребностей в муниципально-правовом регулировании, пробелов и дефектов регулирования. Именно применение научной методологии позволяет оценить эффективность действия норм муниципального права, сформулировать предложения по совершенствованию правового регулирования. В-четвертых, наука муниципального права включает в себя комплекс исследований, касающихся истории развития местного самоуправления в России и за ее пределами, изучение зарубежного опыта местного самоуправления. Наконец, и это в-пятых, наука муниципального права позволяет создать категориальный аппарат, на основе которого строится научно обоснованный курс муниципального права Российской Федерации как учебной дисциплины. Зарождение науки муниципального права обычно связывается с развитием теоретических основ местного самоуправления — этот процесс начался в XIX в. В это время в западных странах были созданы основные теории местного самоуправления, предпосылки разработки которых были заложены в работах Ж.-Г. Турэ (1790 г. — Доклад по законопроекту о реформе местного самоуправления), а также в нормах французских конституций XVIII в. и Конституции Бельгии 1831 г. Главная цель всех теорий самоуправления — определить соотношение индивида и государства, местной и центральной власти. Два основных взгляда на местное самоуправление стали источниками этих теорий: представление о местном самоуправлении как особом субъекте, отличающемся от государства, и, наоборот, рассмотрение местного самоуправления как института, неразрывно связанного с государством, являющегося, по сути, его продолжением. Проводимые примерно в это время реформы российского самоуправления связываются именно с перенесением основных принципов этих теорий на российскую почву. В целом нельзя не отметить, что дореволюционная русская политическая мысль весьма активно развивалась в направлении построения собственных теорий местного самоуправления, как заимствуя идеи западных ученых, так и в процессе анализа становления и развития отечественного самоуправления. Теория свободной общины возникла в Германии в первой половине XIX в. Ее создатели — Ж.-Г. Турэ, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер и другие — считали, что право общины управлять своими делами является в такой же степени естественным и неотчуждаемым, как и права человека, поскольку, как и человек, община первична по отношению к государству. Поэтому государство должно признавать право свободного общинного самоуправления. Согласно этой теории «община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее» <4>. Как видно, община рассматривается в качестве самостоятельного субъекта, по сути, противостоящего государству. Права общины являются столь же естественными и неотчуждаемыми, как естественные права человека. Но с возникновением государства община трансформируется, изменяется ее роль: община вынуждена признать необходимость государства и свою зависимость от него. Поэтому часть своих прав община передает государству и потому перестает быть независимой. ——————————— <4> Цит. по: Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методе хозяйства. М., 1928. С. 236.

Осмысление положений данной теории в России привело к появлению так называемой теории свободной пашни. Возникновение этой теории можно рассматривать и как реакцию на очевидные отрицательные стороны централизованного государственного управления. По мнению авторов этой теории, действие трех ветвей государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) должно дополняться деятельностью четвертой — общинной, или коммунальной. Община (здесь особенно заметны совпадения с теорией свободной общины) имеет право на самостоятельное и независимое от государства существование в силу своей естественной природы. Государство не создает общину, поэтому оно должно признавать ее наличие и защищать. Таким образом, община в соответствии с положениями теории свободной пашни представляла собой своего рода «государство в государстве». Названные теории (свободной общины и свободной пашни) — это разновидности общественной теории самоуправления, поскольку в основе последней также лежит противопоставление государства и общества, общегосударственных интересов местным. В России данная теория и ее разновидности получили наибольшую популярность в 60-е годы XIX столетия. Именно под влиянием общественной (и ее российского аналога — хозяйственной) теории местного самоуправления были проведены земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II. Общественная (хозяйственная) теория местного самоуправления несколько скорректировала идею прямого противопоставления общины государству. В основе ее лежит идея о том, что местное самоуправление — это управление местным хозяйством. То есть местное самоуправление решает негосударственные задачи. Оно является одним из институтов гражданского общества и противостоит государству в той же степени, в какой интересы гражданского общества противостоят интересам государства. По сути, местное самоуправление в рамках данной теории наделено правоспособностью юридического лица. Аналогичным образом строились формулировки хозяйственной теории: поскольку самоуправление есть заведование собственными делами общины, а не государственное управление и поскольку такие дела по своему характеру строго хозяйственные, то государству они должны быть безразличны. Из этого следует принцип полной самостоятельности общины и принцип отсутствия (за исключением редких случаев) государственного контроля над местным самоуправлением. Одним из разработчиков хозяйственной теории местного самоуправления стал в России профессор В. Н. Лешков. Он утверждал, что «земские учреждения суть учреждения земства, народа, а не государства и отвечают перед одним народом», что «права земских учреждений, в смысле прав земства, отныне составляют особую самостоятельную систему прав, отличную от системы права гражданского или частного, так же точно, как и от права государственного. Это — система права земского, или общественного» <5>. ——————————— <5> Лешков В. Н. Опыт теории земства // День. 1865. N 42.

Активным защитником этой теории был также князь А. И. Васильчиков. Он указывал, что «самоуправлением называется такой порядок внутреннего управления, при коем местные дела и должности заведываются и замещаются местными жителями — земскими обывателями». «Местные дела» и «местные должности» противостоят делам и должностям государственным, а органы самоуправления подразделяются на две категории — «общественные союзы» и «территориальные или административные округа». К первым относятся сельские общества, волости, магистраты и городские думы. К числу вторых — уездные и губернские земские учреждения. Причем органами самоуправления, по мнению А. И. Васильчикова, «эти территориальные округа становятся лишь тогда, когда к участию в их управлении приглашаются представители местного общества» <6>. ——————————— <6> Васильчиков А. И. О самоуправлении. СПб., 1869. С. 211.

Российские попытки реализовать на практике идеи общественной теории натолкнулись на ряд неразрешимых проблем. Основная сложность заключалась в невозможности точного выделения дел собственно общинных (местных) и дел общегосударственных, реального разграничения частноправовых и публично-правовых функций в управлении обществом. Н. И. Лазаревский писал по этому поводу: «Представители хозяйственной теории тщетно стремились установить, какие именно дела общинного управления должны быть признаны чисто хозяйственными, не заключающими в себе элемента власти. Но таких дел в чистом виде не было, так как земское самоуправление имело принудительный характер. Сторонники данной теории постоянно стремились дать список таких дел, подведомственных органам самоуправления, которые по существу своему отличались бы от дел государственного управления. При этом оказывалось, что делами негосударственного характера приходилось признавать местную полицию, раскладку казенных налогов, установление местных налогов и т. д., государственное значение которых очевидно для всякого человека без предвзятых мнений. Но самое слабое место в этой теории состояло не столько в том, что ее сторонникам не удавалось составить достаточно просторного списка негосударственных публично-правовых дел, предоставленных органам самоуправления, сколько в том, что таких дел вовсе и не может быть» <7>. ——————————— <7> Лазаревский Н. И. Самоуправление. Мелкая земская единица: Сб. ст. СПб., 1903. С. 12.

Таким образом, практика показала, что местное самоуправление не может быть изолировано в рамках хозяйственной деятельности, у государства на местах есть свои интересы и именно органы местного самоуправления должны решать вопросы государственного значения на местах. Исходя из этого опыта, формируется новая теория — государственная теория самоуправления, основоположниками которой стали немецкие ученые Л. Штейн и Р. Гнейст. Данная теория отождествляла органы местного самоуправления и органы государственной власти. Местное самоуправление есть продолжение государства, а его органы — по сути местные органы государственной власти (отличие лишь в том, что местные чиновники избираются в эти органы населением самоуправляющейся территории, а не назначаются). Предметы ведения местного самоуправления — это государственные задачи, они не могут иметь иной цели деятельности помимо сформулированных государством. Всякое управление публичного характера, по утверждению авторов этой теории, есть дело государственное, поэтому смысл существования местного самоуправления — не отделение от государства, а подчинение его интересам и целям. Сторонником этой теории в России был академик В. П. Безобразов. Характеризуя самоуправление, он писал: «Истинные органы самоуправления, возникнув на общественной почве под влиянием общественных интересов, тем не менее не перестают быть государственными, и для этого должны входить как звенья в общую систему власти и управления в государстве. Это самоуправление не есть общественное самоуправление, образчики которого имеются в акционерных компаниях, ученых и других обществах, а оно есть такое же государственное управление, как и бюрократическое, личное управление; учреждения самоуправления совокупно с бюрократическими учреждениями суть двоякие органы одного и того же государственного организма, различные формы одной и той же власти» <8>. ——————————— <8> Безобразов В. П. Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть. СПб., 1882. С. 8.

По мнению сторонников данной теории, местное самоуправление не должно быть отделено от государственной власти, поскольку это неизбежно приведет к конфликтам, что чревато самыми неблагоприятными последствиями для государственности, вплоть до распада государства. Как отмечал В. П. Безобразов: «Чем шире развиты элементы местного самоуправления, чем более самостоятельны его органы, чем более его начала господствуют в местной администрации, тем строже и теснее они должны входить в общий строй государственного управления, и тем менее возможно раздвоение власти — раздвоение и антагонизм самоуправляющихся государственно-общественных учреждений и бюрократических» <9>. ——————————— <9> Там же. С. 9.

Государственная теория самоуправления была воплощена в жизнь в России в результате реформы земского и городского самоуправления в 1890 — 1892 гг. В каком-то смысле можно утверждать, что и советская модель местного государственного управления использовала те же принципы, что и эта теория. Такая модель, безусловно, отличается эффективностью в том понимании, что обеспечивает практически абсолютное подчинение управляемого субъекта управляющему и, как следствие, полную реализацию на местном уровне принимаемых «наверху» решений. Но данная модель редко становится эффективной в более широком смысле: она не становится успешно функционирующей, она не пользуется поддержкой населения. Жители муниципальных образований не получают в рамках этой модели реальных возможностей осуществлять управление местными делами. Должностные лица (более правильно — местные государственные чиновники) далеко не всегда исходят в своих действиях из интересов населения, они ориентируются на указания, получаемые с вышестоящих уровней государственной власти. Но центральная власть в силу естественных причин (удаленность, концентрация на проблемах другого порядка и пр.) может не вполне четко представлять себе местные проблемы, поэтому принимаемые ею решения часто далеки от требуемых. Они исполняются, но часто не приносят жителям муниципального образования пользы. В силу этого растет недовольство населения местной властью, а в случае неблагоприятной социально-экономической ситуации в государстве может привести и к массовым протестным выступлениям. Все эти явления весьма четко проявились и в истории российского государства. В советский период вышло большое количество работ, посвященных вопросам организации советского государственного управления, в рамках которого исследовались и проблемы управления на местах, поэтому эти труды также являются составной частью науки муниципального права. Проведенные и опубликованные в те годы фундаментальные научные исследования, несомненно, оказали влияние на современные взгляды о муниципальном праве. В их числе следует назвать работу П. А. Велихова «Основы городского хозяйства», книги С. А. Авакьяна «Правовое регулирование деятельности Советов», И. А. Азовкина «Местные Советы в системе органов власти», Г. В. Барабашева, К. Ф. Шеремета «Советское строительство», Л. А. Григоряна «Советы — органы власти и народного самоуправления», О. Е. Кутафина, К. Ф. Шеремета «Компетенция местных Советов», А. И. Лепешкина «Местные органы власти советского государства, 1921 — 1936 гг.», В. А. Пертцика «Советское строительство» и «Проблемы местного самоуправления в СССР» и другие. Неоднократно издавались коллективные научные труды, посвященные вопросам и проблемам организации Советской власти на местном уровне, исследовалась деятельность муниципалитетов зарубежных стран (много работ по этому вопросу издал Г. В. Барабашев). Эти и многие другие работы советских ученых-правоведов и на сегодняшний день сохраняют свое важнейшее значение для науки муниципального права. Практически все современные теории: социального обслуживания, политическая теория самоуправления, теория самоуправляющихся единиц как юридических лиц, дуализма муниципального управления — построены на анализе и синтезе рассмотренных выше теорий местного самоуправления. Так, приоритетное выполнение задач по обеспечению повседневной жизнедеятельности жителей муниципального образования составляет основу теории социального обслуживания. Как отмечают исследователи, в строгом смысле слова данная теория является концепцией такого социального управления, при котором органы самоуправления рассматриваются как учреждения по обслуживанию населения, по удовлетворению их частных и публичных интересов. Согласно теории «самоуправляющихся единиц как юридических лиц» органы самоуправления реализуют функции государственного управления, но при этом являются юридическими лицами, учреждаемыми общинами или территориями. Правоспособность этих юридических лиц, с одной стороны, определяет государство, в том числе и путем делегирования им собственных полномочий. Но с другой стороны, свои дела община имеет право решать самостоятельно, государство в них вмешиваться не должно. Поэтому, несмотря на свою государственную сущность, органы местного самоуправления имеют «местное» происхождение, формируются на принципах выборности на местах. Государство обязано обеспечить субъектам самоуправления возможность реализации ими своих полномочий. Политическая теория самоуправления основана на синтезе политического направления государственной теории местного самоуправления и общественной теории самоуправления. Суть данной теории состоит в противопоставлении «земщины» (иными словами, общины, гражданского общества) «опричнине» (бюрократическому аппарату, чиновникам). Должностные лица органов самоуправления не являются чиновниками, профессиональными бюрократами, они независимы от центрального правительства, так как избираются населением самоуправляющейся территории. Таким образом, местное самоуправление — это деятельность граждан, основанная на принципе самоорганизации, делегировании своим представителям функций социального управления и оплате этой их деятельности. Эти представители не являются частью государственного аппарата, а потому они в административном и в материальном смысле независимы, что дает им возможность принимать на местах объективные решения исходя из интересов местного населения. В современной науке муниципального права нет однозначного подхода к вопросу о том, на основе какой теории строится местное самоуправление в Российской Федерации. Наибольшее влияние на формирование современного российского местного самоуправления оказала, по нашему мнению, теория дуализма муниципального управления, признающая двойственный характер местного самоуправления, выделяющая в нем и государственные, и общественные черты. Двойственность местного самоуправления проявляется в том, что в нем сочетаются государственное и общественное начала. Именно в силу этой двойственности органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов местного значения и одновременно составляют с государством единое целое при решении государственных задач на местном уровне. Таким образом, функционируя в рамках вопросов местного значения, местное самоуправление является самостоятельным, однако как только оно выходит за эти рамки, оно становится частью государственного аппарата. В известном смысле теория дуализма муниципального самоуправления представляет собой некий компромисс между двумя полярными точками зрения на местное самоуправление: как составную неотъемлемую часть государства и как самостоятельную систему общественного управления. Исследование проблем муниципального права постоянно находится в фокусе внимания ученых и все последние годы. Объектом их изучения являются и конституционная модель местного самоуправления, и особенности муниципального права как правовой отрасли, и органы местного самоуправления, их роль в государстве и их компетенция. Комплексный анализ местного самоуправления как социального и правового феномена, экономическая оценка деятельности органов местного самоуправления, вопросы взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, государственная поддержка развития местного самоуправления, судебная защита права на местное самоуправление, институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления, политико-правовая природа местного самоуправления, его соотношение с государственной властью — таковы актуальные проблемы, решаемые сегодня наукой муниципального права. По названным и другим проблемам муниципального права было издано большое количество научных исследований. В числе их авторов С. А. Авакьян, А. С. Автономов, А. А. Акмалова, Р. А. Ахмеджанов, И. В. Бабичев, Т. М. Бялкина, В. И. Васильев, А. Г. Воронин, И. В. Выдрин, Н. А. Емельянов, А. А. Замотаев, Н. А. Игнатюк, М. А. Краснов, Е. И. Колюшин, В. А. Кряжков, Л. Е. Лаптева, В. Л. Лютцер, И. И. Овчинников, М. И. Пискотин, А. Е. Постников, Н. В. Постовой, В. В. Пылин, Л. А. Ревенко, Д. А. Савченко, А. А. Сергеев, О. Ю. Тарасов, Н. С. Тимофеев, И. А. Умнова, В. И. Фадеев, К. Ф. Шеремет, Е. С. Шугрина и другие. Отрасль муниципального права является новой в российской прав овой системе, следовательно, большинство ее институтов до сих пор нуждаются в теоретическом осмыслении, в деятельности ученых. В науке российского муниципального права прежде всего требуется последовательно изучить вопрос о влиянии государственных установлений на природу местного самоуправления. Теория муниципального права должна детально проработать вопрос об особенностях взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Существует настоятельная потребность научного исследования факторов, в целом влияющих на развитие местного самоуправления. Условно они могут быть представлены в виде двух групп. Во-первых, это эволюционные факторы, т. е. факторы, связанные с постоянным развитием местного самоуправления и законодательства о нем. Эта группа факторов предопределяет процесс непрерывного усложнения социальных, правовых и иных связей государства и муниципальных образований. Во-вторых, это факторы, связанные с изменениями в политико-правовой сфере, прежде всего в государственной политике по отношению к местному самоуправлению, что оказывает влияние на природу местного самоуправления. Особенности правового регулирования местного самоуправления необходимо исследовать и на федеральном уровне, и на уровне субъектов Российской Федерации, и на уровне муниципальных образований. Именно системные научные исследования позволяют определить перспективы изменения законодательства в области местного самоуправления, выявить последствия принятия новых норм.

——————————————————————