(Баранов В. М., Пшеничнов М. А.) («Журнал российского права», 2009, N 6)
ГАРМОНИЗАЦИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА КАК ОБЩЕПРАВОВОЙ ФЕНОМЕН
В. М. БАРАНОВ, М. А. ПШЕНИЧНОВ
Баранов Владимир Михайлович — доктор юридических наук, заслуженный деятель науки РФ, профессор.
Пшеничнов Михаил Александрович — кандидат юридических наук, доцент.
В российском законодательстве происходят крупные по масштабам и качественные по содержанию изменения, определяемые внутренними и внешними процессами интеграции и дифференциации, расширением либо сужением сфер правового регулирования. В докладе Совета Федерации ФС РФ 2007 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации» обоснованно подчеркивается, что «характерной особенностью современного этапа развития страны является редкая общественная стабильность и содержательное взаимодействие основных ветвей государственной власти. Это позволяет перейти к периоду эффективного взаимодействия всех уровней государственной власти со всеми элементами гражданского общества России во имя гармонизации интересов государства в целом и его отдельных органов, интересов конкретных социальных слоев и групп населения, а также интересов личности. Ведь основной целью всей этой деятельности является конкретная личность — ее свободы, права и обязанности» <1>. ——————————— <1> Постановление Совета Федерации ФС РФ от 19 марта 2008 г. N 86-СФ «О докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2008. N 13. Ст. 1206.
В этих условиях назрела необходимость разработки нетрадиционных, инновационных комплексных моделей и механизмов развития законодательства, которые бы учитывали не только сугубо правовые, но также философские, экономические, психологические, антропологические и иные аспекты. Вполне закономерно, что в условиях перманентного обновления всех сторон социального бытия, противоречивости реформ государственного устройства одним из феноменов правовой сферы, привлекающим все большее внимание правовой доктрины <2> и юридической практики <3>, выступает гармонизация законодательства. ——————————— <2> Белкин А. С. Конфликтология: наука о гармонии. Екатеринбург, 1995; Гаврилов О. А. Роль информации в гармонизации законодательства // Драма российского закона. М., 1996. С. 106 — 119; Горленко С. А. Гармонизация законодательств по товарным знакам продолжается: По материалам 5-й сессии Международной комиссии экспертов по гармонизации законодательства в области товарных знаков. Женева, июнь 1993 // Патенты и лицензии. 1993. N 9/10. С. 17 — 19; Доронина Н. Г. Унификация и гармонизация права в условиях экономической интеграции государств // Право и экономика. 1997. N 17/18. С. 84 — 92; Она же. Унификация и гармонизация права в условиях международной интеграции // Журнал российского права. 1998. N 6; Еременко Ю. П. Право как фактор единства правовой системы // Советская правовая система в период перестройки. Волгоград, 1990. С. 10 — 19; Сыровапко В. Трудный путь к гармонии: О проблемах реализации Федеративного договора // Народный депутат. 1992. N 16. С. 6 — 13; Шейфер С. А., Черкасова Н. Ю. Непосредственность при исследовании доказательств — важная гармония установления истины в суде первой инстанции // Проблемы повышения качества уголовно-процессуальной деятельности в условиях перестройки. Ижевск, 1989. С. 144 — 152. <3> См., например: Постановление КС РФ от 14 мая 1999 г. N 8-П по делу о проверке конституционности положений части 1 статьи 131 и части первой статьи 380 Таможенного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой закрытого акционерного общества «Сибирское агентство «Экспресс» и гражданина С. И. Тененева, а также жалобой фирмы «Y. & g. Reliable Services, Inc.» // СЗ РФ. 1999. N 21. Ст. 2669.
Среди направлений гармонизации законодательства особое значение отводится сфере укрепления федеративных отношений, становления подлинно демократичного общества, эффективного местного самоуправления. Как отмечено в докладе Совета ФС РФ 2005 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации» <4>, обеспечение работы по гармонизации законодательства Российской Федерации должно происходить по следующим направлениям: «федерального законодательства в разрезе отраслей и предметных областей применения; федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, правовых актов органов местного самоуправления; законов Российской Федерации и законов Республики Беларусь; законодательства в рамках СНГ, ЕС, ВТО и других международных региональных и иных структур; сравнительный анализ тенденций развития зарубежного законодательства и законодательства Российской Федерации с учетом процессов глобализации, информатизации общества и применения глобальных сетей (типа Интернет) в документообороте». ——————————— <4> См.: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 8 февраля 2006 г. N 36-СФ «О докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2005 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. N 7. Ст. 746.
Значительная роль принадлежит гармонизации в механизме профилактики и преодоления юридических коллизий. Часть 4 ст. 1 Таможенного кодекса РФ определяет гармонизацию как цель функционирования государства: «Российская Федерация участвует в международном сотрудничестве в области таможенного регулирования в целях гармонизации и унификации законодательства Российской Федерации с нормами международного права и с общепринятой международной практикой». Действующим российским законодательством гармонизация не только характеризуется как процесс его совершенствования, но и возводится в ранг правового принципа. Так, ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 18 июля 1999 г. N 183-ФЗ «Об экспортном контроле» <5> устанавливает принципы государственной политики в области экспортного контроля, среди которых называется «гармонизация процедур и правил экспортного контроля с общепризнанными международными нормами и практикой». ——————————— <5> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 30. Ст. 3774.
На вопросы гармонизации в различных контекстах неоднократно обращалось внимание в выступлениях высших должностных лиц государства. Так, 26 августа 2002 г. В. В. Путин отметил, что «Президент Татарстана очень правильно делает, проводит очень взвешенную политику по гармонизации различных конфессий» <6>. В Послании Президента РФ Д. А. Медведева Федеральному Собранию РФ от 5 ноября 2008 г. акцентировано внимание на том, что «минимальный набор задач включает разработку новых систем оценки риска, которые учитывают взаимозависимость финансовых институтов и реального сектора; внедрение современных технологий раскрытия объективной информации об участниках рынка и о финансовых операциях; гармонизацию стандартов бухгалтерского учета и отчетности, а также повышение требований к капиталу финансовых учреждений» <7>. ——————————— <6> РГ. 2002. 26 авг. <7> РГ. 2008. 6 нояб.
По ряду важнейших направлений гармонизация законодательства обрела плановый, долговременный характер. Правительством РФ в 2002 г. одобрена Экологическая доктрина Российской Федерации, установившая, что основными задачами в указанной сфере являются создание эффективного правового механизма обеспечения сохранения природной среды и экологической безопасности, а также совершенствование правоприменительной практики в целях обеспечения адекватной ответственности за экологические правонарушения и ее неотвратимости. Для этого, как указывается в документе, необходима «гармонизация законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды и норм международного права в этой области в рамках обязательств Российской Федерации по международным договорам» <8>. ——————————— <8> Экологическая доктрина Российской Федерации (одобрена распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. N 1225-р) // РГ. 2002. 18 сент.
Понятие «гармонизация» является центральным звеном многих категориальных рядов юридической науки и терминологических систем действующего законодательства. Договор о Таможенном союзе и Едином экономическом пространстве (подписан в г. Москве 26 февраля 1999 г.) определяет, что «для целей настоящего Договора приводимые ниже понятия и термины имеют следующее значение: Единое экономическое пространство — пространство, состоящее из территорий Сторон, на котором функционируют однотипные механизмы регулирования экономики, основанные на рыночных принципах и применении гармонизированных правовых норм, существует единая инфраструктура и проводится согласованная налоговая, денежно-кредитная, валютно-финансовая, торговая и таможенная политика, обеспечивающие свободное движение товаров, услуг, капитала и рабочей силы» <9>. ——————————— <9> СЗ РФ. 2001. N 42. Ст. 3983.
Гармонизация как деятельность по приведению российских законов в целостную, согласованную систему необходима для обеспечения нормального функционирования всего механизма правового регулирования. Будучи юридически значимой формой деятельности, гармонизация немыслима без согласования деятельности всех участников законотворческого процесса. На необходимость гармонизации указывает в своих решениях Конституционный Суд РФ. Так, в Постановлении КС РФ от 14 июля 2003 г. N 12-П по делу о проверке конституционности положений статьи 4, пункта 1 статьи 164, пунктов 1 и 4 статьи 165 Налогового кодекса Российской Федерации, статьи 11 Таможенного кодекса Российской Федерации и статьи 10 Закона Российской Федерации «О налоге на добавленную стоимость» в связи с запросами Арбитражного суда Липецкой области, жалобами ООО «Папирус», ОАО «Дальневосточное морское пароходство» и ООО «Коммерческая компания «Балис» <10> обращается внимание на то, что «нормы налогового законодательства должны быть гармонизированы с диспозитивными нормами гражданского законодательства, в том числе с Кодексом торгового мореплавания Российской Федерации, который, как и Гражданский кодекс Российской Федерации, предусматривает возможность использования других, помимо коносамента, документов, подтверждающих морскую перевозку грузов». ——————————— <10> СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3100.
В ряде случаев КС РФ опирается на гармонизацию в качестве дополнительной аргументации при принятии решения. При этом гармония, зафиксированная в одном решении, выступает презюмируемой основой для признания гармонии в другом решении. В Определении КС РФ от 6 ноября 2003 г. N 387-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Бовиной Ольги Павловны на нарушение ее конституционных прав положениями статей 16, 20 и 62 Градостроительного кодекса Российской Федерации» указывается, что «Конституция Российской Федерации исходит из того, что земля является особого рода товаром, недвижимостью, а значит, в регулировании земельных отношений должны гармонично взаимодействовать нормы земельного и гражданского законодательства. Данная правовая позиция применима и к отношениям владения и пользования землями городских и сельских поселений, где нормы земельного законодательства также гармонично взаимодействуют как с нормами гражданского законодательства в целом, так и с нормами градостроительного законодательства в частности» <11>. ——————————— <11> Вестник КС РФ. 2004. N 1.
Гармонизация законодательства выполняет высокозначимую функциональную нагрузку. Ее роль подтверждает уже тот факт, что для многих государственных и международных структур <12> эта деятельность строго функциональна. ——————————— <12> См.: Стратегические и практические аспекты гармонизации законодательства РФ и ЕС. М., 2005.
Конкретную задачу Федеральной службе по техническому и экспортному контролю ставит Указ Президента РФ от 16 августа 2004 г. N 1085, где среди полномочий указывается на участие «в подготовке и реализации мероприятий по гармонизации и унификации национальных законодательств в области экспортного контроля государств — участников Содружества Независимых Государств и государств — членов Евразийского экономического сообщества на основе общепризнанных принципов и норм международного права» <13>. ——————————— <13> СЗ РФ. 2004. N 34. Ст. 3541.
Статус многих государственных должностей включает гармонизацию-обязанность. Статья 18 Закона Нижегородской области от 9 января 2004 г. N 3-З «Об Уполномоченном по правам человека в Нижегородской области» <14> определяет, что среди служебных обязанностей Уполномоченного находится «содействие воспитанию правовой культуры населения; поддержанию в обществе стабильных и гармоничных отношений; укреплению взаимопонимания, терпимости и мира между национальными и религиозными общностями; недопустимости дискриминации, насилия и ненависти». ——————————— <14> Нижегородские новости. 2004. 21 янв.
В международно-правовой литературе гармонизацию относят к числу основных форм сотрудничества государств <15>. «Гармонизация, — пишет Л. А. Гумеров, — более глубокое согласование научно-технической деятельности государств. Международно-правовой акт, преследующий цель гармонизации, устанавливает принципы деятельности, осуществляемой под эгидой международных организаций. Пример: технологическая программа ЕС «Эврика» <16>. Другой пример — сфера образования. В середине июня 2006 г. в Болгарии (в г. Варна) проходило совещание работников образования стран ЕС, на котором обсуждались вопросы гармонизации процессов подготовки экономистов в вузах в свете Болонского процесса <17>. ——————————— <15> Кашкин С. Ю. Стратегия и механизмы гармонизации законодательства России и Европейского союза как ключевые компоненты их эффективного взаиморазвития в XXI в. // Тенденции российско-европейских отношений. 2005. N 6. С. 41 — 76. <16> Гумеров Л. А. Международно-правовое регулирование научно-технического сотрудничества государств — участников СНГ. М., 2005. С. 60. См. также: Инновации: возможности кооперации России и ЕС // Ноу-хау. 1994. N 1. С. 39 — 43. <17> Гетьман В. Г. Проблемы подготовки в вузах кадров бухгалтеров и аудиторов на новом витке реформ // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2006. N 22. С. 29.
Доктринальная актуальность гармонизации российского законодательства заключается в применении в области права одной из базовых философских категорий — «гармония». Так, В. Корецкий указывал на наличие теории гармонии между правом и судебным решением <18>. В свою очередь, А. Н. Деев рассматривает философию гармонии в единстве с философией равенства и философией неравенства <19>. ——————————— <18> Корецкий В. Очерки англо-американской доктрины и практики международного частного права. М., 1948. С. 3 — 21. <19> Деев А. Н. Введение в теорию гармонии. М., 2001. С. 286.
Категория «гармонизация законодательства» обладает фундаментальным характером не только для общей теории права и государства, но и для отраслевых направлений юриспруденции <20>. Гармонизация пронизывает все без исключения отрасли российского законодательства. Так, по мнению Ю. Орлова, «состязательность в уголовном процессе должна не исключать, а предполагать активность суда в собирании доказательств и его обязанность принимать все меры к установлению истины по делу (подчеркну еще раз — в рамках предъявленного обвинения). Только в такой трактовке этот принцип будет находиться в гармонии с другими принципами и с конечными целями уголовного процесса» <21>. ——————————— <20> См., например: Щадрина Е. Г. Взаимосвязь российского уголовного, уголовно-исполнительного и уголовно-процессуального права (проблемы рассогласования и согласования): Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Самара, 2003. <21> Орлов Ю. Принцип состязательности в уголовном процессе: значение и пределы действия // Российская юстиция. 2004. N 2.
Одним из элементов гармонизации российского законодательства и международного права является закрепление в международном праве прав и свобод человека, гарантий их защиты, а также других институтов, более характерных для национального права. Нельзя обойти вниманием и встречный процесс — интернационализацию российского законодательства, что связано с включением во внутригосударственную систему правовых источников общепризнанных норм и принципов международного права. Общеправовой характер проблемы гармонизации законодательства подтверждает наличие уровней гармонизации. В научной литературе отмечается, что «непростая ситуация сложилась в СНГ, особенно в рамках Таможенного союза пяти и Экономического союза двоих. Большинство наиболее эффективных торговых ограничений практически уже отсутствуют, а социальные и экологические стандарты регулирования зачастую далеки от желаемого уровня гармонизации. Более того, не во всех случаях обеспечивается гармонизация политики даже на очень низких уровнях (например, гармонизация таможенных тарифов и применения других инструментов регулирования доступа на рынок). При этом основная трудность состоит в том, что, руководствуясь главным образом политическими соображениями, Россия практически демонтировала систему применения пограничных мер, и это уже юридически закреплено в соответствующих соглашениях» <22>. ——————————— <22> Щебарова Н. Н. Внешнеторговая политика: теория и практика законодательной реализации принципов «справедливой» торговли // Законодательство и экономика. 2003. N 4.
Гармонизация законодательства как одно из новых, перспективных направлений совершенствования элементной структуры правовой системы вызывает потребность использования не менее новаторских правотворческих и правоприменительных средств и методов. Одним из таковых выступает модельное законодательство <23>. ——————————— <23> Об этом см. подробнее: Шестакова Е. В. Модельное законодательство: теоретико-правовые аспекты и практика применения: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2006.
Проникновение феномена гармонизации наблюдается на самых высоких срезах социально-политической надстройки. Гармонизация является важным звеном государственной социальной политики. Как отмечают исследователи, в государственной молодежной политике должны гармонично сочетаться два основных направления: первое «…связано с задачами облегчить молодежи вхождение в институционализированную общественную жизнь, компенсировать недостаточность социального статуса, который остается у любого молодого человека даже при наличии юридического равноправия», второе — это «…инвестиция в молодежь как в человеческий ресурс общественного развития… Очевидно, что инвестиция в молодежь одновременно означает социальное проектирование будущего России» <24>. ——————————— <24> Ковалева А. И., Луков В. А. Социология молодежи: Теоретические вопросы. М., 1999. С. 308.
Гармонизация законодательства — особый тип взаимодействия законов, сложное системное явление, пронизывающее собой многие, если не все, процессы совершенствования, унификации, социализации структурных элементов правовой системы. В общегосударственном контексте гармонизация позволяет согласовывать (сближать) различные по динамике и направленности, а порой и встречные противоборствующие интересы отдельных слоев и групп населения, хозяйствующих субъектов, территориальных единиц и образований. «Именно интересы «оживляют» и «одухотворяют» правовые процессы и нормы, — подчеркивают Т. Я. Хабриева и Ю. А. Тихомиров, — и их гармонизация в контексте обеспечения национальных интересов весьма актуальна» <25>. ——————————— <25> Хабриева Т. Я., Тихомиров Ю. А. Право и интересы // Журнал российского права. 2005. N 12. С. 17.
