Образовательное законодательство регионов России: проблемы и перспективы развития

(Бердашкевич А. П.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2009, N 10)

ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РЕГИОНОВ РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ

А. П. БЕРДАШКЕВИЧ

Бердашкевич А. П., кандидат юридических наук, главный советник аппарата Комитета Государственной Думы по образованию.

Постановка задачи

Российская Федерация есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии (ст. 114 Конституции Российской Федерации). С учетом этого можно полагать, что к общим вопросам образования и соответственно к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации следует отнести исполнение принципов и мероприятий государственной политики в области образования. Российская Федерация устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования. Основные принципы государственной политики в области образования сформулированы в ст. 43 Конституции Российской Федерации. Основное общее образование обязательно. Родители или лица, их заменяющие, обеспечивают получение детьми основного общего образования. Государственная политика России в области образования имеет своей основой конституционные гарантии личных прав граждан — потребителей образовательных услуг. Гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях. Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии. Федеральные законы формируют правовые основы государственного управления в области образования, основываясь на перечисленных выше конституционных положениях, а также с учетом личных и неотъемлемых прав граждан. Законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также органов самоуправления дополняют правовое регулирование образовательной деятельности на территории Российской Федерации. От качества и уровня подготовки законов субъектов Российской Федерации во многом зависит эффективность действия законодательства в области образования. Поэтому работа над совершенствованием законов Российской Федерации важна и нужна. Целью настоящей работы является анализ юридических подходов субъектов Российской Федерации при формировании законов Российской Федерации.

Об общих принципах законодательного нормотворчества

Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. Из этих положений Конституции Российской Федерации следует, что законы субъектов Российской Федерации в области образования в своей основе должны иметь права и свободы граждан — потребителей образовательных услуг. Законы субъектов Российской Федерации в области образования (далее — региональные законы) либо просто не упоминают об этом главном принципе регионального законодательства, либо неправомерно его используют. Закон Ставропольского края <1> «Об образовании» (в ред. от 10 июля 2008 г.) в своей преамбуле указывает, что он (Закон) «в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Законом Российской Федерации «Об образовании», другими законодательными актами Российской Федерации, Уставом (Основным Законом) Ставропольского края определяет реализацию конституционного права граждан Российской Федерации — жителей Ставропольского края на образование». По смыслу приведенной цитаты можно предположить, что региональный Закон может действовать вместо Конституции Российской Федерации. Кто в этом сомневается, может ознакомиться со ст. 8 обсуждаемого регионального Закона, которая указывает: «К полномочиям Государственной Думы Ставропольского края относятся: осуществление законодательного регулирования в области образования в Ставропольском крае». Региональный Закон сам распространяет свое действие на остальные регионы России. В ст. 2 указано: «Гражданам, проживающим на территории других субъектов Российской Федерации, гарантируется на общих основаниях возможность получения образования в образовательных учреждениях Ставропольского края в пределах общеобразовательных программ». ——————————— <1> Ставропольская правда. 1998. 21 авг. N 180.

Закон Краснодарского края от 29 декабря 2004 г. N 828-КЗ (в ред. от 3 апреля 2009 г.) «Об образовании» <2> также указывает, что Законом «в соответствии с Конституцией Российской Федерации и законодательством Российской Федерации осуществляется правовое регулирование отношений в области образования в Краснодарском крае». ——————————— <2> Кубанские новости. 2005. 12 янв. N 3.

Описанные неточности не случайны для региональных законодателей. Они демонстрируют, что на юридико-технические или концептуальные несовершенства региональных законов мало кто обращает внимание. Можно указать региональные законы, которые содержат нормы, давно отмененные федеральным законодательством. Упоминавшийся выше Закон Краснодарского края «Об образовании» до сих пор содержит нормы о региональном (краевом) компоненте государственных образовательных стандартов (ст. 3): «1. В Краснодарском крае обеспечивается реализация федерального компонента государственных образовательных стандартов, устанавливается и реализуется региональный (краевой) компонент государственных образовательных стандартов. 2. Порядок разработки регионального (краевого) компонента государственных образовательных стандартов устанавливается администрацией Краснодарского края. 3. Региональный (краевой) компонент государственных образовательных стандартов утверждается Законодательным Собранием Краснодарского края». То же можно сказать и о Законе Пермской области от 12 июля 2001 г. N 1641-282 «Об образовании в Пермской области» <3> (в ред. от 8 октября 2008 г., с изм. от 23 декабря 2008 г.), где указано: «В Пермской области реализуются государственные образовательные стандарты, включающие федеральный и национально-региональный компоненты». ——————————— <3> Звезда. 2001. 28 июля. N 112.

Региональное законодательство Российской Федерации в области образования, как правило, базируется на специальном отраслевом законе субъекта Российской Федерации по образованию. Большинство упомянутых законов повторяют в своем тексте нормы федерального законодательства. Это не является ошибкой, но все же может быть представлено как юридическая неточность. Не должно быть два правовых источника у одной нормы права. Это затрудняет возможность апелляции, модернизации или обжалования, а также создает неясность по отношению к механизму исполнения. Если норма закона имеет два независимых источника публикации — региональный и федеральный, то неясно, кто за нее несет ответственность и за счет каких ресурсов (региональных или федеральных) упомянутая норма должна быть реализована. Кроме того, такое явление может быть истолковано как нарушение распределения правомочий между уровнями власти. При этом могут пострадать и права потребителей образовательных услуг. Правовой статус потребителей образовательных услуг обеспечивают и составляют: — гарантированные Конституцией Российской Федерации личные права на образование; — нормы и принципы законодательства Российской Федерации об образовании; — общепризнанные принципы и нормы международного права в области образования; — обычаи делового оборота в области образования; — частные интересы гражданина в области образования (в той мере, в какой они не вступают в конфликт с законом и не нарушают права и свободы других лиц). Из факта, что наличествуют разные источники прав потребителей образовательных услуг, следует, что в зависимости от природы и источника прав должны быть разные механизмы обеспечения гарантий реализации прав потребителей образовательных услуг и соответственно защиты прав. Для реализации конституционных гарантий прав потребителей образовательных услуг должны быть отмобилизованы все государственные возможности и ресурсы. Для обеспечения дополнительной законодательной поддержки прав потребителей образовательных услуг должны быть использованы текущие экономические, материально-технические и кадровые консолидированные возможности государства. При этом требования закона не должны расходиться с государственными нуждами и публичными запросами. Для обеспечения других составляющих прав и интересов потребителей образовательных услуг возможно использование как бюджетных, так и внебюджетных источников, а также иных ресурсов, в том числе: государственных и муниципальных, зарубежных и международных, правительственных и неправительственных, публичных и частных. В соответствии с положениями Конституции Российской Федерации и законодательства Российской Федерации об образовании для разных уровней образования могут быть установлены разные условия государственной поддержки, а также разные степени государственных гарантий для участников образовательной деятельности. Если для уровня общего образования наличествует государственная гарантия полной «всеохватности», бесплатности и доступности для каждого гражданина, то государственная поддержка, обеспечивающая бесплатность обучения в высшей школе, производится только для проявивших особые способности и прошедших по конкурсу лиц. В указанном смысле права соответствующих потребителей образовательных услуг различны в зависимости от уровня образования, на котором обучается «обладатель права». Потребитель образовательных услуг имеет не только права, но и обязанности, состоящие в том, что он должен активно участвовать в образовательном процессе. При неисполнении такого рода обязательств обучение невозможно. Образование как функциональный процесс или организационная процедура занимает особое место среди информационных межсубъектных контактов. Главным отличием образовательных отношений от иных является требование к активному взаимодействию обучающего и обучаемого. Ни одна из сторон не вправе проявить пассивность, так как в тот же момент обучение остановится. Можно согласиться с мнением ряда специалистов о том, что образовательные отношения есть особая форма взаимодействия субъектов деятельности. Можно выделить разные категории субъектов образовательных отношений, например: субъекты, предоставляющие образовательные услуги; субъекты, потребляющие образовательные услуги, и субъекты, которые обеспечивают, поддерживают и организуют предоставление или потребление образовательных услуг. Образовательная услуга в области образования как юридический факт не может быть сведена к простой передаче информации от одного лица к другому. Студент, посетивший занятие, или учащийся, открывший учебник на нужной странице, еще не становится субъектом образовательных правоотношений, пока не мобилизует волю и желание усвоить, понять и запомнить содержание лекции или книги. Также и преподаватель в живом общении с обучаемым не подобен автоматическому звукопроизводящему устройству, а имеет целью усвоение обучаемым новых знаний или навыков. Права потребителя образовательных услуг могут быть труднореализуемы вследствие особых геополитических региональных условий, психофизиологического или социально-экономического состояния пользователя услугами. Ограничения здоровья, заключение под стражу, ограничения конфессиональные или экономические — все эти виды ограничений прав потребителей образовательных услуг не должны препятствовать исполнению конституционных обязанностей граждан в области образования. Привилегии и преференции для отдельных категорий граждан не должны стать источником ограничения прав других лиц. Условия проживания, трудное семейное положение, низкое социальное происхождение и воспитание также могут быть рассматриваемы как неравенство исходных возможностей обучаемых. Молодежь, проживающая в сельской местности, располагает, как правило, меньшими перспективами, чем в столице. Общие вопросы формирования учебного процесса на территории России, создания государственных образовательных стандартов и требований, лицензирования и аккредитации образовательных программ, а также многие иные методы, способы и приемы государственного управления и администрирования в области образования установлены федеральными законами. Каждое учебное заведение имеет привязку к местности, а каждый гражданин имеет место жительства. Функционирование юридических и физических лиц в разных регионах России имеет свои региональные особенности, в том числе установленные уставом или конституцией соответствующего субъекта Российской Федерации. Законодательство субъектов Российской Федерации в области образования и науки имеет целью адекватный действующим обстоятельствам учет региональных особенностей и возможностей для наиболее эффективной гарантии конституционных прав граждан в области образования. Иерархию законов и нормативных правовых актов Российской Федерации, регламентирующих деятельность в области образования, можно представить следующим образом. Законодательство Российской Федерации в области образования основано на Конституции Российской Федерации и включает федеральные законы и нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, направленные на регулирование образовательных правоотношений. Нормативные правовые акты, изданные органом местного самоуправления, являются составной частью законодательства Российской Федерации в области образования в той части, в какой они наделены государственными полномочиями действующим федеральным законом. Уставы, регламенты и иные нормативные документы, подготовленные и принятые подведомственными субъектами образовательной деятельности, становятся составной частью законодательства Российской Федерации в области образования после соответствующего утверждения их в установленном порядке уполномоченными органами местного самоуправления, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Нормативные правовые акты, изданные муниципальными образованиями в пределах своей компетенции для регламентации правоотношений в области образования, не должны противоречить или препятствовать исполнению государственных обязательств Российской Федерации в области образования. Правоотношения в области образования (образовательные правоотношения) возникают между обучающимися, образовательными организациями, педагогическими работниками, иными лицами в процессе получения обучающимся общего, профессионального, дополнительного или иного образования. Образовательное правоотношение содержит в себе в качестве основных образовательную и воспитательную функции. Образовательная функция направлена на передачу обучающимся системы научных знаний, навыков и умений. Воспитательная функция образования направлена на формирование у обучающегося социально-общественных и морально-этических взглядов, установок и убеждений. Обязательства субъектов правоотношений, установленные законодательством Российской Федерации в области образования, должны исполняться надлежащим образом в соответствии с требованиями закона, иных правовых актов и условиями обязательств, а при отсутствии таких требований и условий — в соответствии с обычаями делового оборота или иными обычно предъявляемыми требованиями. В случаях, когда предусмотренные выше отношения прямо не урегулированы законодательством или соглашением сторон и отсутствует применимый к ним обычай делового оборота, к таким отношениям, если это не противоречит их существу, применяется гражданское законодательство, регулирующее сходные отношения по принципу аналогии закона. При невозможности использования аналогии закона права и обязанности сторон определяются, исходя из общих начал и смысла законодательства, принципов и задач государственной политики в области образования, а также требований добросовестности, разумности и справедливости. Закон субъекта Российской Федерации может включать отсылочные нормы к Конституции Российской Федерации или федеральному законодательству, но основным содержанием его должны быть региональные особенности и отличия, например языковые, экологические, климатические, демографические или иные. Законодательство об образовании регулирует правоотношения субъектов образовательной деятельности между собой, а также их взаимоотношения с органами государственной и муниципальной власти. Законодательство об образовании является межотраслевым и базируется на нормативных правовых актах, относящихся к гражданскому, административному, финансовому, трудовому и ряду иных отраслей права. Аналогичные процессы в последнее десятилетие протекают и в большинстве стран. При этом следует отметить, что в зарубежных государствах развитие образовательного законодательства осуществляется в направлении все более детальной законодательной регламентации образовательных отношений, т. е. отношений, непосредственно связанных с процессом получения образования того или иного уровня. Законодатели исходят из того, что предметом законов об образовании наряду с общими правилами регулирования отношений в образовании должны быть в том числе такие вопросы, как права обучающихся в образовательном процессе, порядок сдачи экзаменов и правовая защита обучающегося на экзамене, порядок наложения на них дисциплинарных взысканий, участие родителей в школьной жизни и т. п. Неизбежную дифференциацию в образовательный процесс детей и подростков вносит неравномерное распределение населения по регионам Российской Федерации, разные уровни доходов семей, а также разное состояние экономики и производства в муниципальных образованиях. Сегодня в сельской местности проживает 26,7% населения и функционирует почти 69% всех общеобразовательных школ России. Региональное законодательство не всегда отражает проблемы малокомплектных сельских школ, проблемы сельских педагогов как системное стратегическое направление. Можно привести в качестве положительного примера закон Тверской области. Специальную статью «Особенности функционирования сельских образовательных учреждений» содержит Закон Тверской области от 20 сентября 2001 г. N 172-ОЗ-2 «Об образовании в Тверской области». Нормы Закона направлены на сохранение сельских школ в области. В этих целях независимо от количества учеников допускается создание на селе начальных общеобразовательных школ, а также образовательных учреждений, сочетающих дошкольное и начальное общее образование. В сельских школах могут создаваться коррекционные классы, обучение в них возможно по индивидуальным планам. Сельским школам разрешается иметь земельный участок, сельскохозяйственную технику, учебно-производственные и жилищно-бытовые помещения, сельскохозяйственных животных. Продукция, полученная в подсобном хозяйстве, и заработанные средства направляются на организацию питания, досуга и оздоровления учащихся, укрепление учебно-материальной базы, оплату труда учащихся. Для учащихся сельских школ, проживающих на расстоянии свыше 3 километров от них, могут открываться интернаты либо обеспечиваться их перевозка к месту учебы льготным или бесплатным транспортом. В определенном смысле можно считать устаревшим тезис о том, что образование в сельской местности должно играть роль «социального лифта» для населения региона. Система образования не должна играть роль «интеллектуальной драги», способствующей миграции сельского населения в города. Такая миграция мало помогает городам и разрушительна для сельских населенных пунктов. Для талантливых детей и подростков существует система олимпиад, подготовительных отделений интернатного типа при крупных вузах и иные мероприятия, позволяющие выявить и обеспечить доступ ко всем ступеням образования талантливых детей и подростков. Основную массу сельского населения система образования должна направленно готовить для успешной реализации своих способностей и возможностей по месту проживания. Главным качеством каждого региона следует считать его экономическую состоятельность. Регионы-доноры более свободны в своей социально-экономической политике. То же можно сказать и о муниципальных образованиях. В России есть регионы, где муниципальные образования либо составные территории региона получают большие доходы, чем субъект Российской Федерации. Такая экономическая неоднородность вносит свои особенности в формирование законодательства. В последние годы в регионах наметилась тенденция преобразовывать бюджетные учреждения в автономные. Региональное нормотворчество в этой области опережает федеральное. Отчасти это связано с тем, что в муниципальных образованиях и в регионах меньше нерешенных вопросов в части наделения учреждений правами собственности. Поэтому преобразования совершаются проще и без особых затруднений. Активно проходящие в последние годы процессы модернизации значительно актуализировали проблему совершенствования законодательства в области образования. Формирование новых подсистем образования, образовательных институтов и процедур, введение современных форм и технологий обучения, а также управленческих и экономических механизмов требуют их надлежащего законодательного оформления, своевременного обновления правовых механизмов реализации конституционных гарантий права граждан на образование, обеспечения равных условий доступа к качественному образованию, сохранения и развития единого образовательного пространства России. Характер, объем и содержание изменений в системе образования предполагают необходимость кардинального пересмотра основного массива законодательных норм и формирования правовых моделей, адекватных решению поставленных задач. Региональное законодательство должно обеспечить открытость системы образования, в том числе путем закрепления реальных механизмов участия заинтересованных представителей общества, работодателей и обучающихся в управлении и оценке эффективности образовательной деятельности, информационной открытости и обязательной публичной отчетности образовательных организаций вне зависимости от организационно-правовых форм и др. Роль педагогических работников в образовательном процессе трудно переоценить. Вместе с тем правовое регулирование их статуса сегодня признается неполным и недостаточно эффективным, в соответствующих законодательных актах имеется ряд противоречий и неточностей. В первую очередь это относится к педагогическим работникам образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования, специфика деятельности которых в настоящее время фактически не имеет законодательного оформления, к формированию систем оплаты труда, к индивидуальной педагогической деятельности и иных. Актуальным является введение законодательных положений, направленных на учет особенностей и повышение социальной значимости педагогического труда. При этом целесообразно учитывать положения таких документов, как Рекомендации МОТ/ЮНЕСКО о положении учителей (Париж, 5 октября 1966 г.), Рекомендации о статусе преподавательских кадров высших учебных заведений (Париж, 11 ноября 1997 г.), Всемирная декларация о высшем образовании для XXI века (Париж, 9 октября 1998 г.). В условиях глобализации, информационного и технологического бума образование во многом определяет личное благополучие граждан и общества в целом, возможность инновационного развития страны, становления «экономики знаний», повышения конкурентоспособности государства в мире. При этом наличие стабильного законодательства, обеспечивающего полноценное правовое регулирование общественных отношений в области образования, является необходимым условием эффективного функционирования и развития отечественной системы образования.

Выводы и предложения

На основании сказанного выше можно сделать следующие выводы. Региональное законодательство образования должно быть согласовано и гармонизировано с федеральным законодательством, но не должно повторять все нормы федеральных законов. Наиболее распространенным недостатком регионального законодательства в области образования является то, что отсутствует указание на специфику деятельности образовательных учреждений, расположенных на данной территории, и привязку их деятельности к потребностям в этих результатах экономики и населения региона. Целью должна стать комплексная модернизация законодательства Российской Федерации в области образования, направленная на создание правовых условий для обновления и развития российской системы образования в соответствии с современными запросами населения, общества и государства, потребностями развития инновационной экономики, международными обязательствами Российской Федерации. Законодательство каждого региона и каждого муниципального образования должно учитывать экономические и кадровые потребности региона, ориентироваться на потребности рынка трудовых ресурсов, а также на интересы населения. Региональная система образования должна быть ориентирована на использование результатов своей деятельности в региональной экономике и на производстве.

——————————————————————