Новые подходы к оценке и формированию государственной деятельности (рецензия на монографию Тонкова Е. Е. «Трансформация юридических форм государственной деятельности в период экономического кризиса». М.: Изд-во СГУ, 2009. 336 с.)

(Мальцев Г. В.)

(«История государства и права», 2009, N 23)

НОВЫЕ ПОДХОДЫ К ОЦЕНКЕ И ФОРМИРОВАНИЮ ГОСУДАРСТВЕННОЙ

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ (РЕЦЕНЗИЯ НА МОНОГРАФИЮ ТОНКОВА Е. Е.

«ТРАНСФОРМАЦИЯ ЮРИДИЧЕСКИХ ФОРМ ГОСУДАРСТВЕННОЙ

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ПЕРИОД ЭКОНОМИЧЕСКОГО КРИЗИСА».

М.: ИЗД-ВО СГУ, 2009. 336 С.)

Г. В. МАЛЬЦЕВ

Мальцев Геннадий Васильевич, заведующий кафедрой государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте РФ, член-корреспондент РАН, доктор юридических наук, профессор (atsareva@ur. rags. ru).

Тема, которой посвящена монография декана юридического факультета Белгородского государственного университета, доктора юридических наук, профессора, заслуженного юриста РФ Евгения Евгеньевича Тонкова, остается актуальной на протяжении всего периода государственного строительства в России, но особый интерес вызывает во время кризисных явлений. Востребованность общетеоретического исследования проблем трансформации юридических форм государственной деятельности обусловлена и целым рядом других причин: социальными (изменением условий государственной деятельности в связи с кризисом), теоретическими (потребностью комплексного анализа сущности и содержания форм юридической деятельности); практическими (необходимостью повышения эффективности деятельности органов государства в кризисной ситуации).

Результатом анализа существующих подходов к оценке соотношения политики и права становится понимание того, что до настоящего времени в научной среде не сложилось однозначного представления о методологии исследования проблемы. Изменившиеся экономические, политические и социокультурные условия неизбежно способствуют переносу акцентов с интересов общества на интересы личности. Это существенно влияет на саму парадигму управления обществом, инициируя трансформацию его целей, содержания, технологии, активизирует инновационные процессы, которые требуют осмысления и обоснования на теоретико-методологическом уровне.

Автор справедливо отмечает, что правовая действительность в российском обществе нередко упрощается искусственно, однако количество правовых проблем в социуме не уменьшается. Имеющийся массив научной информации, к сожалению, не дает достаточного понимания общественных процессов и явлений. Кроме того, актуальность исследования, придающая ему теоретико-прикладную направленность, усиливается тем, что кризис представляет собой такую проблемную ситуацию, когда общество больше всего заинтересовано не только в объяснении причинно-следственных связей или прогнозе дальнейшего развития событий, а в обосновании приемлемого выхода из создавшегося положения. Поэтому исследование в сфере совершенствования государственной деятельности не может ограничиться объяснительной или прогностической функцией, а обязано довести познание до предложения реальных мер, что и пытается сделать автор.

По мнению Е. Е. Тонкова, методологическим инструментом трансформации юридических форм государственной деятельности должна стать соответствующая государственная политика, направленная на оптимизацию управления исследуемым процессом. Рассмотрение политики и права в плоскости социальной технологии предполагает, что методология совершенствования государственной деятельности выстраивается не только с позиции ее системности, но и функциональности.

Это дает веские основания оценивать в рамках политической и правовой системы государства эффективность рассматриваемого процесса, т. е. качество совместной деятельности государства и общества в кризисной ситуации. Так совпало, что наряду с экономическим кризисом наша страна переживает в своем развитии сложный переходный период на пути становления правового государства и обретения статуса полноценного участника процессов, происходящих в современном цивилизованном мире. Нестабильность функционирования в условиях кризиса формирующейся государственной системы стимулирует как рост социальной напряженности, так и обострение криминогенной ситуации.

Российская Федерация предпринимает определенные меры в целях выхода из кризисного состояния, угрожающего национальной безопасности и здоровью населения. В государственной политике, рассматриваемой в качестве формы деятельности, присутствуют как минимум две стороны. В первую очередь речь идет о концептуальной составляющей, которая содержит базисные, теоретические представления о деятельности государства в исследуемой сфере (цель, назначение, содержание, средства и т. д.). Кроме того, нельзя обойтись без практического компонента, представляющего собой совокупность конкретных действий по реализации намеченной цели.

В монографии Е. Е. Тонкова приводятся веские аргументы в пользу того, что кризисная ситуация в современной России требует поступательной трансформации отечественного права в структурированную, стройную систему норм. Необходимость реформирования отечественного права объективно обусловлена тем, что в течение советского периода развития социальная роль и назначение права были существенно деформированы. Проблема совершенствования государственной деятельности в условиях кризисной ситуации является специальной в ряду с другими. Это вызов времени, с которым приходится считаться, принимать его, осуществлять ускоренный поиск адекватных средств государственно-правового реагирования. Рассматриваемая проблема поставлена перед современным обществом как целостным образованием, и речь идет если не о выживании, то как минимум о благополучии. Кризисная ситуация стала поворотным событием для сознания и мировосприятия наших сограждан. Многие факты истории и окружающей действительности оцениваются теперь совершенно по-иному, чем еще несколько лет назад. Несмотря на это, новые задачи, обусловленные происшедшими переменами, государство по-прежнему пытается решать старыми методами. Не создаются механизмы оптимального управления государственными делами, которые анализировали бы не только структуру или содержательное наполнение работы какого-либо органа государства, а целостный процесс государственной деятельности как триаду цели, ресурса и результата.

Нормы права, являясь формализованными волевыми положениями, отражающими идеальные модели общественной практики, составляют материальную основу развития и совершенствования правовых форм государственной деятельности. Право не должно и не может регулировать все общественные отношения по мере их обновления, но наряду с этим в государственно-правовой теории существует необходимость в переосмыслении теоретических конструкций и анализе возникающих тенденций при рассмотрении юридических форм с учетом формирования нового нормативного содержания. Представляется важным с теоретической и практической точек зрения выявить обстоятельства, влияющие на развитие и содержание данной категории.

Кризисные явления в мировой экономике неизбежно влекут за собой изменения процессов правовой регуляции. Государственная деятельность в различных юридических и неюридических формах выполняется всеми основными звеньями государственного механизма, всей системой государственных органов. Поэтому специфика их организации и структуры, занимаемое ими место в системе механизма государства органически связаны с формами их деятельности. Как формы государственной власти, так и структура органов, осуществляющих эту деятельность, подчинены задачам наиболее успешного проведения основных функций государства и зависят от содержания последних.

Мы согласны с автором, что избыточная политизация различных сторон жизни деструктурирует, дестабилизирует общество. Для государства и права это особенно опасно. Исторический опыт убедительно демонстрирует, что сравнительно легкое манипулирование основами государственности в угоду политическим амбициям и узкоэгоистическим интересам в конечном счете неизменно оборачивается болезненным и длительным возвращением к общецивилизованным началам, стабильности и равновесию в жизни общества и государства. Для политики поэтому исходными являются фактор преемственности и юридические пределы, основанные на общецивилизационных принципах.

Сложившаяся ситуация, которая сопровождается усилением интереса к рассмотрению региональных и глобальных проблем в различных сферах правового регулирования, требует качественно иных видов анализа, выявления и прогнозирования тенденций развития права, по сути дела, новой методологии, способной в определенной степени упорядочить формирующиеся новые направления научного знания. В процессе разработки теоретических основ деятельности государства в определенной области социальных связей автор монографии достаточно продуктивно пытается выявить определенный способ понимания, трактования исследуемого феномена, руководящей идеи и ведущего замысла, использовать новые подходы к формированию концептуальных основ государственной деятельности.

В монографии осуществлен многоаспектный анализ различных мнений и теоретических позиций по вопросу о понятии юридической деятельности, на основании которого сделан вывод о том, что она весьма часто отождествляется с правовым поведением, практикой, юридическим процессом и иными смежными явлениями. Нет единого подхода и в определении круга субъектов правовой деятельности. Некоторые исследователи считают, что осуществлять юридическую деятельность могут не только управомоченные на то государственные органы и общественные организации, но и отдельные граждане, социальные группы, трудовые коллективы и т. п. Такой подход представляется слишком широким и неопределенным, лишает его познавательной, практически прикладной и методологической ценности, не позволяет отразить относительно самостоятельную природу, место и роль этой деятельности в правовой системе общества. Юридическая деятельность обеспечивается государственными средствами экономического, политического, социального, идеологического, поощрительного и принудительного характера. Правовые предписания устанавливают компетенцию субъектов и юридический статус участников того или иного вида деятельности, пределы их полномочий, перечень используемых средств и приемов, пути достижения намеченных целей, способы закрепления полученных результатов. Для определения юридической деятельности важно исследование ее сущностной стороны, которая обусловлена единством и многообразием всех ее составных частей и элементов, ее свойств, внутренних процессов, тенденций, закономерностей и состояний.

Автором справедливо уделяется особое внимание такому признаку юридической деятельности, как процессуализация, под которой понимается нормативно регламентированная система последовательно осуществляемых субъектами права в установленных процессуальных формах действий, операций и способов. Материальная норма права может порождать определенные юридические последствия только в случае ее практической реализации. Процессуальная регламентация юридической деятельности — важнейшая гарантия обеспечения режима законности в самом широком смысле этого понятия и в значительной мере эффективный способ обеспечения прав и свобод граждан, средство борьбы с правовым нигилизмом. Являясь сторонником так называемого широкого понимания юридического процесса, Е. Е. Тонков придерживается позиции, что процессуальной форме должна отводиться роль организационной гарантии в любой, не только судебной, но и позитивной деятельности органов государства. Он настаивает на четком понимании и разграничении в правовой науке философского значения категорий «форма», «содержание» и «деятельность». Задачи и функции государственной деятельности реализуются в конкретных действиях органов и должностных лиц, ее осуществляющих. Эти действия находят внешнее выражение в определенных формах государственной деятельности. Следовательно, форма есть объективированное выражение сущности деятельности органов и должностных лиц, которые осуществляют государственную деятельность. Так как посредством форм практически реализуются задачи и функции государства, то от использования тех или иных форм в значительной мере зависит успех государственной деятельности. Формы призваны обеспечивать наиболее целесообразное выполнение функций государства. Многообразие задач и функций государства обусловливает существование различных форм государственной деятельности, которые предусматриваются законами и иными правовыми актами. Юридические формы государственной деятельности под влиянием объективно-диалектических и волеустановленных факторов развиваются в содержательном и видовом смыслах, что дает основания автору выделять наряду с традиционными новые подходы к их систематизации. Юридическая форма государственной деятельности, по разделяемому нами мнению Е. Е. Тонкова, соответствует способу правоприменения, виду юридического процесса и характеризует процессуальное урегулирование властной деятельности субъектов.

Экономика России, находящаяся в кризисном состоянии, требует актуальных юридических форм государственной деятельности для преодоления негативных процессов и дальнейшего развития. Юридические формы государственной деятельности, являясь внешним выражением процесса осуществления функций государства, органично связаны между собой и составляют содержание государственной деятельности. Одни и те же действия и акты государственного органа могут повлечь последствия различного характера и содержать предписания различного рода. Поэтому при изучении и анализе природы и функционального содержания деятельности государства автор прежде всего имеет в виду не только цель описания обстановки вокруг данной проблемы в научном мире, но и выявление и критическую оценку тех потенциальных возможностей, реализация которых придаст качественно новый импульс повышению эффективности государственной деятельности.

Важным приоритетом правотворчества в период кризиса автор считает повышение роли субъектов Федерации в более эффективном использовании собственного ресурсного потенциала, имея в виду правовую сторону данного вопроса, связанную с полномочиями субъектов по предметам совместного ведения, по вопросам управления и пользования собственностью, по реализации финансовых полномочий. При этом следует понимать, что повышение активности и заинтересованности регионов во многом зависит от позиции федерального центра, от региональной политики государства. Фундаментом совместной деятельности государства и общества Е. Е. Тонков называет взаимное доверие в рамках справедливого социального обмена, повышение результативности управления путем гибкого применения механизма оценки результатов деятельности государственных институтов и управленческих процессов, своевременное обновление норм государственной деятельности. Высшая компетентность государства при этом состоит в осознании границ своих полномочий в правовом пространстве и степени влияния на общество на уровне стабильных партнерских отношений между населением и органами государственной власти. Например, в настоящее время федеральное и региональное вмешательство в деятельность органов местного самоуправления муниципальных образований допустимо, с точки зрения автора, в тех случаях, когда они не справляются с исполнением переданных им государственных полномочий и не могут обеспечить эффективное осуществление антикризисных мероприятий.

Значительный интерес вызывают предложенные в монографии методологические основания введения в категориальный аппарат понятия «правоуправленческая форма государственной деятельности». Правильное, равномерное определение и закрепление полномочий внутри правоуправленческой формы способствует установлению необходимой институциональной толерантности в системе государственного управления, оптимизирует социальную эффективность, результативность функционирования всей управленческой системы, главными элементами правового воздействия которой на общественные отношения выступают те или иные правотворческие и правоприменительные акты. Вместе с тем пренебрежение достижением равнозначного статуса субъектов властеотношения в структуре правоуправленческой формы влечет за собой разрушительные последствия, связанные с правовой незащищенностью населения и трудностями формирования гражданского общества. В условиях кризисной ситуации именно правоуправленческой форме государственной деятельности свойственно целесообразное расширение способов правового регулирования, в том числе за счет партнерского договора. Партнерский договор более характерен для отношений равностатусных субъектов, в связи с чем способствует единению и повышению эффективности публично-правовой деятельности. Правоуправленческая форма включает в себя не только обеспечение эффективного исполнения законов, но и повседневную работу по решению различных вопросов управленческого характера. Правоуправленческая форма государственной деятельности представляет собой особую сферу правоотношений, которые складываются между государством и обществом, органами государственной власти, их должностными лицами, государственными служащими и гражданами, их организациями при взаимодействии по поводу осуществления государственной власти, оказания населению государственных услуг и управления делами общества и государства. Правоуправленческая форма подразумевает способ сознательной, целенаправленной деятельности уполномоченного органа исполнительной власти, в процессе которой достигается необходимый управленческий результат путем реализации имеющихся у него государственно-властных полномочий, потенциала партнерских взаимоотношений с населением, в том числе на договорной (консенсуальной) основе. Правоуправленческая форма государственной деятельности охватывает государственное управление как процесс, включая при этом и государственную политику, связанную с разработкой общественной стратегии и тактики и собственно государственное администрирование, направленное на эффективную организацию, оптимизацию функционирования звеньев государственного аппарата и технологии работы государственных служащих.

В монографии показано, что правоуправленческая форма государственной деятельности подразумевает распорядительную работу органов исполнительной власти по оказанию населению государственных услуг. Существенным признаком государственных услуг (в отличие от публичных) является неизменность их перечня в зависимости от федерального или регионального уровня. Публичные услуги не входят в содержание распорядительной работы государственных органов, в связи с чем не относятся к правоуправленческой деятельности. Тем не менее автор подчеркивает, что государственные органы могут оказывать публичные услуги (как самостоятельно, так и делегировать их оказание органам местного самоуправления или другим организациям), однако их выполнение относится к неправовым формам государственной деятельности.

Автор обращается к опыту стран Европейского союза, в которых интенсивно осуществляется политика либерализации публичных задач, распространения условий и законов рынка на те сферы, которые традиционно относятся в России к области государственных задач и ответственности. Международный опыт регламентации публичных услуг свидетельствует о том, что в странах романо-германской правовой системы предпринимаются активные попытки по их упорядочению, а ряд государств — членов Совета Европы (Бельгия, Великобритания, Португалия, Франция и др.) приняли хартии о предоставлении государственных услуг.

Мы согласны с автором, что, к сожалению, в нашей стране государственные органы слабо ориентированы на активную деятельность в сфере услуг, востребованных населением. Гораздо привычнее вводить все новые ограничения и запреты, преодоление которых связано для населения с пополнением государственной казны в виде очередных налогов или сборов. Во многом именно поэтому общественное мнение в регионах остается практически равнодушным к предпринимаемым со стороны федерального центра попыткам повысить эффективность противодействия кризису. Помимо низкого уровня ресурсного обеспечения в государственной политике особую значимость приобрела специфическая чувствительность населения не только к содержанию правительственных мер, но и к стилю действий властных структур.

Патернализм, унаследованная от коммунистических времен заорганизованность и навязываемый сверху характер борьбы с местными чиновниками обесценивают даже достаточно сильные меры. Современные демократические принципы предполагают усиление роли гражданского общества, населения и граждан в выполнении и переориентации государственных функций. В этом смысле правоуправленческая форма способствует выстраиванию партнерских отношений государства и личности, которые пока не получили заметного развития и распространения. Эта слабость государственной политики делает ее результаты минимальными как на федеральном и региональном, так и на муниципальном уровне, что может иметь фатальное стратегическое значение для всего демократического развития России. Правоуправленческая форма не должна совершенствоваться институциональным методом, когда учреждаются дополнительные государственные институты, обрастающие многочисленными вспомогательными органами. Увлечение институциональным методом, как правило, кроме бюджетных ассигнований, приводит к тому, что система, достигнув определенного предела сложности, становится неуправляемой.

В отечественной доктрине и общественной практике устойчиво сохраняется стереотип публичной власти как средства принуждения, что очевидно из концепции функций государства. В этой связи автором высказано полемическое предположение о возможности выделения так называемых дискретных функций государства, связанных с противодействием серьезным проблемам современного общества (коррупция, терроризм, наркотизация и др.). Их дискретный характер означает, что они возникают в период проявления особых обстоятельств на уровне угрозы национальной безопасности и имеют временные рамки. Они развиваются в зависимости от успешности реализации тех или иных форм государственной деятельности. В случае преодоления трудностей, возникающих в связи с их проявлением, соответствующее направление государственной деятельности перестает быть необходимым. На наш взгляд, отсутствуют какие-либо достаточные аргументы и основания для отказа от дальнейшей разработки проблем количества и классификации функций государства. Вместе с тем содержание любой функции государства в этом случае составляют следующие взаимодействующие элементы: предмет функции; цели функции; методы, формы и средства осуществления функции, которые, к сожалению, не нашли в монографии достаточного отражения.

Кроме того, учитывая, что государственная деятельность в значительной степени основывается на политических и правовых предписаниях, ее эффективность целесообразно рассматривать не как особенность правового регулирования, а скорее как объективную возможность, трансформация которой в реальность зависит от влияния определенных факторов.

В целом положительно оценивая вышедшую в свет работу профессора Е. Е. Тонкова, хотелось бы еще раз отметить ее особую актуальность в настоящее время, ибо она позволяет ответить на многие вопросы, возникающие в период очередного реформирования правовых институтов, наметить вероятные пути совершенствования отечественного права, обогащая юридическую науку и практику.

——————————————————————