(Богомяков И. В.) («Российская юстиция», 2010, N 5)
ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДОСТУПА К ОБЪЕКТУ КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ
И. В. БОГОМЯКОВ
Богомяков И. В., преподаватель кафедры политологии и правоведения Московского государственного университета природообустройства.
В статье проанализированы положения действующего земельного законодательства, законодательства об объектах культурного наследия и законодательства о приватизации государственного и муниципального имущества, касающиеся условий и порядка установления права ограниченного пользования чужим земельным участком из земель историко-культурного назначения в целях обеспечения доступа к объекту культурного наследия. Рассмотрена ситуация, связанная с возможностью обременения земельного участка из земель историко-культурного назначения частным сервитутом в целях обеспечения доступа к объекту культурного наследия на основании договора. Представлены предложения по совершенствованию норм названных отраслей законодательства по вопросам установления публичного сервитута в отношении земельного участка из земель историко-культурного назначения.
Ключевые слова: объекты культурного наследия, земли историко-культурного назначения.
The article analyzes the provisions of the existing land law, law on cultural heritage sites and the legislation on privatization of state and municipal property on the terms and procedure for establishing the right of limited use other people’s land plots from historical and cultural value in order to provide access to cultural heritage sites. Consider the situation involving the possibility of burdening the land from the land of historical and cultural destination for private easement to provide access to cultural heritage sites under the contract. There are proposals to improve the standards mentioned fields of law on the establishment of a public easement on the land plots from historical and cultural destination.
В ст. 7 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее — Закон об объектах культурного наследия) и в ст. 12 Основ законодательства Российской Федерации о культуре (далее — Основы законодательства РФ о культуре) установлено, что каждый имеет право на доступ к культурным ценностям, каждый имеет право на приобщение к культурным ценностям. Ограничения доступности культурных ценностей по соображениям секретности или особого режима использования устанавливаются законодательством РФ. Доступ к объекту культурного наследия является одной из форм его популяризации, представляет собой возможность общественной доступности и восприятия объекта культурного наследия. Согласно п. 56 Положения об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденного Постановлением Совета Министров СССР от 16 сентября 1982 г. N 865 и конкретизирующего положения ст. 7 Закона об объектах культурного наследия и ст. 12 Основ законодательства РФ о культуре использование памятников истории и культуры в этих целях обеспечивается через сеть историко-культурных заповедников, путем развития экскурсий, туризма и других форм пропаганды памятников. Использование памятников истории и культуры в туристско-экскурсионных, экспозиционно-выставочных и других культурно-просветительских целях может производиться только в объеме, обеспечивающем сохранность памятников, их территорий и окружающей их градостроительной и иной среды. А. А. Рождествина и С. Н. Братановский полагают, что популяризация объектов культурного наследия, по смыслу норм Закона о объектах культурного наследия, включает в себя: осуществление общественной доступности объекта культурного наследия его собственниками и пользователями; туристическую деятельность в отношении объекта культурного наследия, его территорий, историко-культурных заповедников и исторических территорий <1>. ——————————— <1> Рождествина А. А., Братановский С. Н. Комментарий к Федеральному закону от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ» // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».
По мнению А. П. Сергеева, данные права являются во многом родственными сервитутным <2>. ——————————— <2> Сергеев А. П. Гражданско-правовая охрана историко-культурных ценностей в СССР. Л., 1990.
Каков правовой механизм реализации права граждан на доступ к объектам культурного наследия? Согласно п. 4 ст. 48 Закона об объектах культурного наследия при государственной регистрации договора купли-продажи объекта культурного наследия новый собственник принимает на себя обязательства по сохранению объекта культурного наследия, которые являются ограничениями (обременениями) права собственности на данный объект и указываются в охранном обязательстве собственника объекта культурного наследия. Требования к содержанию (условиям) охранных обязательств установлены в Федеральном законе от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». Согласно п. 1 ст. 29 указанного Федерального закона объекты культурного наследия (памятники истории и культуры, а также выявленные объекты культурного наследия) могут приватизироваться в порядке и способами, которые установлены настоящим Федеральным законом, при условии их обременения обязательствами по содержанию, сохранению и использованию (далее — охранное обязательство). Статья 3 и п. 3 ст. 54 Закона об объектах культурного наследия устанавливают, что земельный участок, в границах которого расположен недвижимый объект культурного наследия, является его неотъемлемой частью. Таким образом, из положений ст. 29 Закона о приватизации и норм ст. 3, п. 4 ст. 48 и п. 3 ст. 54 Закона об объектах культурного наследия в их взаимосвязи следует, что использование объекта культурного наследия связано с установлением конкретных обременений как в отношении самого такого объекта, так и земельного участка, в границах которого он располагается. Пункты 1 и 3 ст. 31 Закона о приватизации предусматривают, что разновидностью таких обременений использования недвижимого памятника истории и культуры является публичный сервитут. Публичным сервитутом может являться обязанность собственника допускать ограниченное использование приватизированного государственного или муниципального имущества (в том числе земельных участков и других объектов недвижимости) иными лицами, а именно обеспечивать беспрепятственный доступ, проход, проезд. Названные положения корреспондируют с п. 4 ст. 29 Закона о приватизации, предусматривающим, что охранное обязательство должно содержать требования к условиям доступа граждан к объекту культурного наследия. Положения Закона о приватизации, касающиеся обременения использования объекта культурного наследия путем установления публичного сервитута, конкретизируются в подзаконных нормативных актах. Так, например, согласно п. п. 13 и 14 Положения о подготовке и выполнении охранных обязательств при приватизации объектов культурного наследия, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 декабря 2002 г. N 894 (далее — Положение о подготовке и выполнении охранных обязательств), условия охранного обязательства в части, касающейся использования объекта культурного наследия, должны предусматривать обеспечение собственником доступа к объекту культурного наследия представителей органа охраны объектов культурного наследия с целью осуществления ими в соответствии с законодательством Российской Федерации контроля за соответствием порядка сохранения, содержания и использования данного объекта условиям охранного обязательства и требованиям законодательства Российской Федерации об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации. Условия охранного обязательства, касающиеся использования объекта культурного наследия, должны предусматривать порядок и условия обеспечения собственником доступа граждан к приватизированному объекту культурного наследия. Необходимым условием охранных обязательств в отношении приватизируемых ансамблей, усадебных и дворцово-парковых комплексов, а также их составных частей является требование согласованного режима доступа населения к частям объекта культурного наследия, находящимся в собственности разных лиц. Изложенное дает основание сделать вывод о том, что в российском земельном законодательстве необходимо выделить такой новый вид публичного сервитута, как право ограниченного пользования чужим земельным участком (право прохода по земельному участку) в целях доступа к объекту культурного наследия. Это объясняется тем, что перечень оснований установления публичного сервитута, закрепленный в ст. 23 Земельного кодекса РФ (далее — ЗК РФ), является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит. Учитывая специфику правового режима земель историко-культурного назначения, пределы осуществления прав владения, пользования и распоряжения земельными участками из земель историко-культурного назначения ЗК РФ необходимо дополнить новым видом публичного сервитута применительно к данной подкатегории земель особо охраняемых территорий и объектов. Последнее обстоятельство объясняется тем, что в ряде законодательных актов субъектов РФ предусмотрено использование земель историко-культурного назначения в целях популяризации объекта культурного наследия. Это не случайно: объекты культурного наследия располагаются на земельных участках, которые связаны с памятником истории и культуры исторически и функционально и являются их неотъемлемой частью (ст. ст. 3 и 54 Закона об объектах культурного наследия), а в целом такой земельный участок и памятник истории и культуры представляют единый объект недвижимости и правовой охраны. Этот же вывод подтверждается и положениями ст. 44 Конституции РФ и ст. 3 Основ законодательства РФ о культуре, согласно которым, соответственно, каждый имеет право на доступ к культурным ценностям, а под культурными ценностями понимаются как уникальные в историко-культурном отношении здания, строения и сооружения, так и территории (историко-культурные территории). Следовательно, обеспечить доступ к объекту культурного наследия можно только посредством обеспечения прохода по земельному участку, на котором такой объект расположен. Наконец, в законодательстве об объектах культурного наследия и в земельном законодательстве необходимо указать, что установление публичного сервитута на земельных участках из земель историко-культурного назначения возможно только в том случае, если это не противоречит целевому назначению данной подкатегории земель особо охраняемых территорий и объектов, поскольку общих запретов и ограничений, сформулированных очень абстрактно в ст. ст. 94 и 99 ЗК РФ, явно недостаточно. Что касается возможности заключения договоров о доступе граждан к памятнику истории и культуры, то заключение таких договоров не допускается в силу прямого запрета, содержащегося в п. 2 ст. 275 Гражданского кодекса РФ далее — ГК РФ), согласно которому сервитут не может передаваться каким-либо способом лицам, не являющимся собственниками недвижимого имущества, для обеспечения использования которого сервитут установлен. Данная норма касается прежде всего публичного сервитута. Согласно п. 2 ст. 23 ЗК РФ публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом РФ, нормативным правовым актом субъекта РФ, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков. В соответствии с абз. 1 п. 3 ст. 29 Закона о приватизации охранное обязательство оформляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, и его условия подлежат включению в качестве существенных условий в договор купли-продажи объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) или имущественного комплекса унитарного предприятия, в составе которого приватизируется объект культурного наследия (памятник истории и культуры). Доступ граждан к объекту культурного наследия является разновидностью публичного сервитута. Условия такого доступа, являясь непременным элементом охранного обязательства, выступают одновременно одними из существенных условий договора купли-продажи имущества, отчуждаемого как в порядке приватизации, так и частным собственником третьим лицам. Данный вывод подтверждается и п. 4 ст. 31 Закона о приватизации, который закрепляет, что решение об установлении обременения, в том числе публичного сервитута принимается одновременно с принятием решения об условиях приватизации государственного или муниципального имущества. Таким образом, договор как юридический акт, которым устанавливается публичный сервитут, земельным законодательством и законодательством о приватизации государственного и муниципального имущества не предусмотрен. Следовательно, доступ к объекту культурного наследия может облекаться только в форму публичного сервитута и устанавливаться исключительно в силу федерального закона. Следует также добавить, что обязанность граждан и юридических лиц — собственников объектов культурного наследия обеспечивать доступ к объекту культурного наследия закреплена в п. п. 3 и 4 ст. 52 Закона об объектах культурного наследия. Правда, в названной норме она ошибочно облекается в форму ограничений прав на землю. Вместе с тем данная обязанность (если ее рассматривать как публичный сервитут) является элементом правового режима использования территории объекта культурного наследия, обязанность соблюдения которого возлагается на собственников объектов культурного наследия (ст. 46 Закона об объектах культурного наследия). Хотя в названной норме и не говорится, что она не распространяется на случаи приватизации объектов культурного наследия, указанная обязанность прямо закреплена в федеральном законе, в то время как при приватизации такая обязанность закрепляется в охранном обязательстве. Существенной особенностью публичного сервитута, которым обременяется земельный участок на землях историко-культурного назначения, является его срочный характер. Так, согласно п. 4 ст. 48 Закона об объектах культурного наследия в случае принятия решения об исключении объекта культурного наследия из реестра охранное обязательство собственника объекта культурного наследия прекращает свое действие со дня вступления в силу такого решения. Таким образом, было бы целесообразным внести дополнение в ст. 23 ЗК РФ, предусматривающее такое основание установления публичного сервитута в отношении земельного участка, как необходимость обеспечения доступа к объекту культурного наследия, а ст. 7 Закона об объектах культурного наследия дополнить положением о том, что право ограниченного пользования чужим земельным участком из земель историко-культурного назначения (публичный сервитут) устанавливается в целях реализации конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям, а также в целях обеспечения беспрепятственного доступа сотрудников государственных органов охраны объектов культурного наследия в целях осуществления контроля за состоянием объекта культурного наследия, обследования и инвентаризации недвижимого памятника истории и культуры, а также проведения на объекте культурного наследия ремонтно-реставрационных работ. Посредством внесения указанных выше дополнений в федеральное законодательство будет наполнено нормативным содержанием юридическое понятие «доступ к объекту культурного наследия». В п. п. 3 и 4 ст. 52 Закона об объектах культурного наследия слова «ограничения прав на объекты культурного наследия» заменить словами «обременения прав на объекты культурного наследия», установив при этом, что такие обременения касаются и земельного участка, в границах которого располагается исторически и функционально связанный с ним недвижимый памятник истории и культуры.
