Article is devoted to the problem of bureaucratisation of law, to the redundancy of legal regulation.
Key words: bureaucracy, bureaucratism, red tape, bureaucratisation of law, rationalization, formalization, the redundancy of legal regulation.
История развития правового регулирования — это поступательный процесс упорядочивания общественных отношений в стремлении сделать правотворчество и правоприменение последовательным, предсказуемым, непротиворечивым и обоснованным. Данный процесс является проявлением общего процесса рационализации, упорядочивания и развития человеческой деятельности во всех сферах жизни и не является сколько-нибудь специфическим для права. В результате сочетания множества факторов западная цивилизация доминировала на протяжении по крайней мере последних нескольких сотен лет, и потому рационализация коснулась всех государств и проникла во все сферы. В сфере государственного управления и правового регулирования это выразилось в повсеместном внедрении бюрократии западного типа, в формализации правовых нормативов. При наложении рациональных форм управления и правового регулирования на отношения, сложившиеся в русле традиционных ценностей, возникает множество несоответствий формы и содержания. Параллельно существуют два слоя: формальный слой как сфера должного и содержательный как сфера действительного, при этом оба слоя значительно разнятся и противостоят друг другу. Чуждые формы затрудняют жизнь традиционного общества, препятствуют естественного порядку. Однако бюрократизация права как негативное явление затрагивает и западное общество. Более того, в контексте универсализации формальной (технической) рациональности бюрократизация права значительно больше проявляется именно в западном обществе. Один из последователей Вебера, Кронман, сжато суммирует веберовский взгляд на рациональное право в современном ему обществе: «Современный правовой порядок представляет собой железный панцирь или железную клетку, в которой индивидуальная возможность самоконтроля все более ограничивается продолжающимся и необратимым ростом «технических элементов права — процесса, который напоминает необратимое наступление бюрократизации, характеризует современную политическую и экономическую жизнь» <1>. Это характеристика общества начала XX в., когда индустриальная эпоха еще не проявила всей своей механистической сущности в решении возникающих проблем. Теперь, когда мы вошли в постиндустриальное общество, в эру очень быстрых изменений и решения задач большой сложности, этот вопрос стоит как никогда остро. В условиях сложноструктурированного общества роль организующих только увеличивается. ——————————— <1> Цит. по: Новиков А. Д. Границы рационализации формального принципа права в социальной жизни общества: Дис. … канд. филос. наук. Владивосток, 2004. С. 105.
Таким образом, бюрократизация права является тенденцией развития государства, права и общества и вызвана как сущностными характеристиками государства, так и логикой развития права в современном мире. Для полной картины упорядочим существующие проблемы в определенные группы. Во-первых, это проблемы, связанные с универсализацией правовой формы. Так как существует ряд сложностей, вызванных самой сущностью формы, которых невозможно избежать, вследствие возрастания процесса формализации права, эти проблемы будут только увеличиваться: — право предстает как формальный масштаб, одинаково равный для всех участников регулируемых отношений, а значит, оно объективно сдерживает активных, сильных личностей (что ярко проявляется в экономических отношениях), вследствие того, что ориентировано на некий усредненный человеческий уровень; — в правовой форме невозможно предусмотреть все многообразие человеческих взаимоотношений, а значит, она всегда будет содержать некоторую «сверхвключенность» (необоснованное и неадекватное включение определенных положений, препятствующих эффективному правовому регулированию) и «недовключенность» (отсутствие необходимых положений); — естественное отчуждение правовой формы от содержания общественных отношений. Как следствие, формирование двух слоев реальности: формально-правового, функционирующего в сфере должного и материально-содержательного, функционирующего в сфере действительного. Вследствие тенденции дальнейшей формализации права разрыв между обоими слоями реальности постоянно увеличивается; — консерватизм права как постоянно увеличивающийся временной разрыв между действующей правовой формой и динамично развивающейся действительностью. В условиях разрастания аппарата, обслуживающего формирование права, процесс изменения и применения права увеличивается, а в условиях усложнения общественных отношений скорость их протекания повышается. Все эти проблемы, по сути, представляют собой крайнее проявление сущностных свойств права. Действительно, именно то, что в обычных условиях является достоинством правового регулятора, в условиях абсолютизации этих свойств превращается в негативные свойства бюрократизированного права. Во-вторых, проблемы, связанные с возрастающей рационализацией права в общем и рационализацией правовой формы в частности. В соответствии с общей тенденцией рационализации жизни, предложенной М. Вебером, все жизненные сферы подчинены этому процессу, в том числе и право. Как отмечает Ж. Маритен, «существуют два противостоящих друг другу пути решения проблемы рационализации жизни. Наиболее легкий путь (он ведет к дурному результату) — это технический, или «искусственный», путь. Наиболее тяжелый (но конструктивный и прогрессивный) — это моральный путь. Противостояние технической рационализации, использующей средства, внешние человеку, и моральной рационализации, при которой средствами выступают сам человек, его свобода и добродетель, — такова драма, с которой человеческая история сталкивается ежедневно, лицом к лицу» <2>. В этом смысле техническая, искусственная рационализация — это формализация правовой формы. Совершенно естественно, что любой процесс стремится протекать с наименьшими затратами ресурсов и времени. Природа не терпит излишеств. Так как техническая рационализация, выраженная в формализации, — это самый легкий и естественный путь, то развитие права шло и продолжает идти по этому пути. ——————————— <2> Маритен Ж. Человек и государство. М., 2000. С. 58.
Существует и иной путь — это «моральная рационализация», или рационализация личности. Здесь проявляется ценностный компонент права. Это значительно более длительный и ресурсоемкий путь. На протяжении столетий техническая рационализация правовой жизни опережала в развитии моральную рационализацию. Правовые ценностные установки, правовое сознание граждан с течением времени как бы догоняли в своем поступательном движении техническую рационализацию, закрепленную в правовой форме. Более того, правовая форма являлась тем движителем, который во многом направлял и определял развитие правосознания. В современном мире, характеризуемом бурным развитием общественных отношений, усложнением социальных связей, ростом численности населения, требуется значительное усиление и усложнение регулятивного воздействия, достигаемого за счет развивающейся рационализируемой правовой формы. Однако правовые ценностные установки и правовое сознание граждан не соответствуют правовой форме. Возникает конфликт между наличной правовой формой и реальной жизненной ситуацией, оцениваемой сквозь призму наличных правовых установок и правосознания граждан. В-третьих, проблемы, вызванные сущностными характеристиками государства и объективными закономерностями, определяющими местоположение индивида в обществе. Основными задачами государства являются выражение интересов и потребностей всего общества в целом, а также самосохранение самого себя, при этом государство воспринимает свой интерес как всеобщий — общественный. Однако и общественное далеко не соответствует индивидуальному. В правовых нормах всегда закреплена некая «усредненная общественная воля» <3>, которая никогда не будет соответствовать интересам и потребностям конкретного человека. В этой связи нельзя не вспомнить слова Ф. Энгельса о том, что «ведь то, чего хочет один, встречает противодействие со стороны всякого другого, и в конечном результате появляется нечто такое, чего никто не хотел» <4>. Учет разного рода противоречивых интересов требует соблюдения особой бюрократической формы, превращающей содержание в некое усредненное состояние, равноотдаленное от всех субъектов или от их большинства. Как замечает Б. Констан: «Человек, растворенный в толпе, почти никогда не замечает оказываемого им влияния. Его воля всегда тонет бесследно в общем потоке, ничто не дает ему знак его сотрудничества в общем деле» <5>. Причем такова идеальная схема правотворчества и правоприменения в демократических государствах в рамках либеральных концепций понимания государства. Если же речь идет о тоталитарных режимах или государствах с доминирующим классом, находящимся в меньшинстве, то степень несоответствия значительно возрастает. ——————————— <3> См.: Соломко З. В. Теоретические проблемы правового отчуждения: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 32. <4> Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения: В 50 т. 2-е изд. Т. 37. М.: Политиздат, 1965. С. 395 — 396. <5> См.: Констан Б. А. Правовая мысль: Антология / Авт.-сост. В. П. Малахов. М., 2003. С. 540.
Говоря же о государственном аппарате, следует отметить, что властные полномочия, в том числе и правотворческие, осуществляются людьми. И как ни формализуй этот процесс, все равно остается место для волевого, эмоционального, а порой и иррационального компонента. Административная должность трансформирует индивидуальную властную волю в государственную, многократно усиливая первую во всех ее проявлениях, как положительных, так и отрицательных <6>. И тогда происходит обратный процесс, государственная воля трансформируется в личную. «В итоге руководящий работник служит не обществу, а самому себе, его личная воля (ставшая государственной) задает тон последней, направляет ее по нерациональному, неправовому или даже преступному пути» <7>. ——————————— <6> См.: Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритании, Франции, Германии. М., 2000. С. 30. <7> Бахрах Д. Н. Административная власть как вид государственной власти // Государство и право. 1992. N 3. С. 15.
В-четвертых, проблемы, вызванные переходным периодом и несовершенством как системы управления и правовой формы, так и уровня общей и правовой культуры граждан и должностных лиц. Данная группа проблем, вызванных бюрократизацией права, не связана с естественным развитием права и не является напрямую следствием сущностных характеристик государства или общества. Сюда следует отнести злоупотребление полномочиями, использование полномочий в своих личных целях. В отличие от третьей группы проблем, где субъективный, волевой компонент должностного лица может влиять на принятие решений, здесь чиновник осознает, что его частный интерес не совпадает с государственным, однако использует имеющиеся полномочия для обогащения. В контексте бюрократизации права это выражается в принятии нормативно-правовых актов или осуществлении правоприменительных действий, направленных на обеспечение интересов конкретных чиновников или иных социальных групп посредством чиновников в ущерб государственным и общественным интересам. Сюда же следует отнести несовершенство правовой формы, вызванное ошибками и упущениями в процессе правотворчества. Современный этап развития общества характеризуется глобальными изменениями, затронувшими все сферы общественной жизни. Рост численности населения, научно-технический прогресс, глобализация общественной жизни и одновременно индивидуализация граждан приводят к формированию сложноструктурированного общества. Истощение ресурсов, экономические кризисы, вспышки национализма и сепаратизма требуют принятия незамедлительных решений. Государства реагируют на эти изменения, однако, находясь в ритме, заданном предыдущей — индустриальной — эпохой, действуют наиболее простым образом: множат правовой массив и усложняют правовую форму. Предусмотреть все многообразие нового общества становится все сложнее, увеличиваются правовые дисфункции, растет отчуждение позитивного права от общества и граждан. В результате бюрократизация права проникает во все сферы общественной жизни. Эффективность правового регулирования падает. Представляется, что на данном этапе развития общества совокупность негативных последствий, вызванных бюрократизацией права, становится заметной проблемой, игнорировать которую просто невозможно, для чего необходим ряд комплексных мер, направленных на преодоление или минимизацию этих последствий.
