ПРАВОСУДИЕ: ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ СИСТЕМЫ ПЛАТНЫХ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УСЛУГ В СФЕРЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ В РОССИИ <*>
Е. Н. ЩЕРБАК
——————————— <*> Sherbak E. N. Justice: legal aspects of the system of paid educational services in the sphere of higher professional education in Russia.
Щербак Е. Н., первый проректор по учебной работе ГОУ ВПО «Московский государственный открытый университет», кандидат исторических наук.
В научной статье автор предлагает авторскую конструкцию — выделить систему платных образовательных услуг в сфере профессионального образования в России с тем, чтобы правосудие располагало механизмом его реализации в судебной практике.
The author of the scientific article proposes the author’s construction aimed at delimitation of the system of paid educational services in the sphere of professional education in Russia so that the justice has the mechanism of execution thereof in judicial practice.
Высшее образование в Российской Федерации сегодня представляет собой сложный комплекс взаимосвязанных и взаимозависимых систем — организационных, управленческих, правовых, социальных, финансовых и др., оно включает совокупность взаимодействующих между собой: — преемственных образовательных программ различного уровня и направленности, федеральных государственных образовательных стандартов и федеральных государственных требований; — сети реализующих их образовательных учреждений и научных организаций; — органов, осуществляющих управление в сфере образования, и подведомственных им учреждений и организаций; — объединений юридических лиц, общественных и государственно-общественных объединений, осуществляющих деятельность в области образования <1>. ——————————— <1> См.: ст. 8 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. N 3266-1 «Об образовании» // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1992. N 30. Ст. 1797.
В основу анализа системы платных образовательных услуг, ее внутренних связей и содержания правоотношений по предоставлению платных образовательных услуг положено традиционное для правовой науки понимание структуры как единства элементов и их связи, а понимание системы — как совокупности структуры и генезиса явлений. В этом смысле система всегда представляет собой целостность, поскольку объединение ее элементов осуществляется не только по формальным, но и по содержательным признакам, что обусловлено единством их задач, целей, органичной связью и взаимодействием в процессе функционирования. Система (от греч. systema — целое, составленное из частей; соединение) — множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, образующих определенную целостность, единство. В современной науке исследование систем разного рода проводится в рамках системного подхода, общей теории систем, различных специальных теорий систем <2>. ——————————— <2> См.: Новый иллюстрированный энциклопедический словарь. М., 2001. С. 660.
Процессы реформирования российского общества и государства, осуществляемые в современных условиях, касаются в первую очередь экономики и сопровождаются противоречивыми тенденциями включения системы образования в рыночные хозяйственные отношения. Сложность этого процесса обусловлена самой природой высшего образования, специфика которого состоит в том, что оно реализует не только инструментальную функцию воспроизводства высококвалифицированных профессиональных кадров, но и ряд других функций: социальной мобильности, наращивания интеллектуального потенциала общества, формирования культурных норм и т. п. Иными словами, высшее образование решает самые разнообразные задачи: социальные, политические, индивидуально-личностные и др. Однако необходимо отметить, что включение российской высшей школы в рыночную среду и многоаспектный характер ее функционирования часто недооцениваются в научной и практической образовательной деятельности. Полярные взгляды в теоретическом обосновании путей реформирования высшей школы, а также в оценке уже осуществленных шагов ее преобразования мешают, а то и тормозят процесс интеллектуализации современного общества. Политические, социальные и экономические коллизии последних десятилетий не могли не сказаться на изменении образовательной политики России. Мощное инновационное движение обусловило реформы во всех направлениях образовательной деятельности: изменяются содержание образования, образовательные технологии, управление образованием, изменяется система финансирования образования. Но определяющим фактором этих изменений продолжает оставаться образовательная политика государства. Сложность оценки образовательной политики в целом и ее оценки в сфере высшего профессионального образования в частности заключается в том, что ее социальные последствия проявляются только спустя 15 — 20 лет. Тем не менее уже сейчас можно констатировать значительное влияние образовательной политики на сферу высшего профессионального образования и на систему оплаты этого вида подготовки специалистов. Это влияние выражается в возникновении и решительной экспансии института платных образовательных услуг: то, что 15 лет назад относилось только к репетиторству, теперь стало частью государственной образовательной политики. На юридическом уровне эти процессы отражаются в соответствующих правовых актах, свидетельствующих о степени осознания обществом и государством их остроты и важности для развития высшего образования посредством формирования образовательной политики страны. Произошли, во-первых, перемены в структуре финансирования и правовом статусе государственных образовательных учреждений. Во-вторых, в системе высшего профессионального образования появились и получили широкое распространение негосударственные образовательные учреждения, для которых средства от оказания возмездных образовательных услуг с самого начала стали основным источником финансирования. В-третьих, получила развитие новая система правоотношений по образовательному кредитованию. Необходимо отметить, что в стране сформировалась устойчивая тенденция увеличения числа студентов, которые вынуждены оплачивать свое обучение (см. диаграмму 1) <3>. Оплата за образование в негосударственном секторе вызывала цепную реакцию — и в государственном секторе оплата из внебюджетных источников тоже стала превышать бюджетную составляющую, а это в условиях сокращения бюджетных мест и низкой платежеспособности населения означало снижение доступности высшего образования, особенно для малоимущих слоев населения. ——————————— <3> См.: Наводнов В. Г. Развитие системы государственной аккредитации в России. М., 2008. URL: http://www. nica. ru/naa/activity/seminar/.
Так, Минобрнауки совместно с Рособразованием на протяжении последних пяти лет ежегодно сокращали число бюджетных мест в среднем на 9% <4>. ——————————— <4> Дипломания — только за деньги // Российская газета. Федеральный выпуск 2007. N 4481. 2 окт.
Как известно, организационной основой государственной политики в области образования является Федеральная целевая программа развития образования, в которой предусмотрено расширение возможностей привлечения в сферу образования средств из бюджетов семей и других внебюджетных источников, в том числе из средств предприятий <5>. ——————————— <5> См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2005 г. N 803 «О Федеральной целевой программе развития образования на 2006 — 2010 годы». URL: http://mon. gov. ru/dok/prav/obr/2048/.
Эта особенность имеет свои негативные последствия. Тенденция переноса центра тяжести с бюджета на внебюджетные средства, в том числе и личные, в совокупности с происходящим расслоением общества по уровню доходов ведет к угрозе превращения российской системы высшего образования в сословную, элитарную. Как известно, бедность российского населения еще далеко не ликвидирована. Как показывают статистические данные <6> (см. табл. 1), она касается большинства семей, дети из которых только теоретически могут получить высшее образование. ——————————— <6> Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики: http://www. gks. ru/.
Таблица 1
Год 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Номинальные денежные доходы населения
Средне — душевые денежные 5170 6410 8112 10196 12603 14939 доходы населения (в месяц, руб.)
Принципиальными факторами, оказывающими существенное влияние на объемы платных образовательных услуг, являются медленно растущий бюджет семьи в нашей стране, беспрерывно возрастающий размер расходов населения на коммунальные услуги, транспорт, питание и другие неотложные нужды, а также проявления финансового кризиса. Имеющиеся трудности в платежеспособности основной массы населения являются сдерживающим фактором развития платных услуг в системе образования. Действующее законодательство в области образования практически не содержит норм, регулирующих порядок оказания платных образовательных услуг, получения образования на возмездной основе. Правовое регулирование этих отношений нормами Гражданского кодекса Российской Федерации недостаточно, так как оно не учитывает в необходимой мере специфики образовательных отношений, что создает неблагоприятные правовые условия для обеспечения реализации конституционных принципов доступности и способствует распространению многих негативных явлений, особенно в сфере высшего профессионального образования. Очевидно, что на практике из-за отсутствия достаточных денежных средств конституционная доступность высшего образования для многих может остаться нереализованной. Для того чтобы такая угроза не стала реальностью, необходимо эффективное государственное управление всеми структурными элементами, входящими в систему платных образовательных услуг. В основу классификации структурных элементов, составляющих систему платных образовательных услуг, положен признак выполнения действий по оплате высшему учебному заведению денежной суммы за услуги по обучению и воспитанию граждан в соответствии с государственными образовательными стандартами. При таком подходе к основным элементам системы платных образовательных услуг можно отнести следующие: — оплата образовательных услуг из средств бюджетов различных уровней (федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и т. д.); — оплата образовательных услуг из средств физических и юридических лиц (работодателей, фондов, спонсоров); — оплата образовательных услуг из заемных средств банков по потребительским и образовательным кредитам. Автор исходит из того, что образование в стране, и в частности высшее профессиональное, по сути и содержанию никогда не было бесплатным. Термин «бесплатное» связан только с тем, что плата за получение высшего образования осуществлялась не только непосредственным получателем этой услуги, а и иными сторонами правоотношений, заинтересованными в наличии у граждан высшего образования. В противном случае отсутствовали бы так называемые внебюджетные финансовые источники для функционирования учреждений высшего профессионального образования, а негосударственные высшие учебные заведения не могли бы появиться вообще. Процесс развития высшего профессионального образования на каждом историческом этапе выдвигал на первый план различные стороны, в наибольшей степени заинтересованные или вынужденные в силу сложившихся обстоятельств и в соответствии с требованиями действующего законодательства оплачивать вузу предоставляемые образовательные услуги. Однако государство всегда оставалось самым важным элементом в этой системе. Так, в системе высшего профессионального образования Союза СССР государство было единственной стороной, заинтересованной в получении гражданами высшего образования, только оно и было способно оплачивать вузам их деятельность. После развала СССР и перехода системы высшего образования, элементы которой сформированы исключительно для государственного регулирования, в стихию рыночных отношений стороной, наиболее заинтересованной в получении высшего образования, во все большей степени становились уже сами граждане. Эта особенность нашла отражение в нормативных актах, регулирующих платность высшего образования, которыми стороны пользуются и в настоящее время. В условиях модернизации системы высшего образования, когда ситуация существенно изменяется, нужны новые подходы в государственном регулировании, отражающие не только реалии сегодняшнего дня, но и решение проблем, которые ожидают высшее образование в будущем. Основная тенденция происходящих изменений связана с тем, что государство как сторона, наиболее заинтересованная в подготовке специалистов для российской экономики, постепенно выходит из категории только «плательщика» вузам денежных средств за образовательные услуги, а направляет финансовые средства на решение иных важных проблем, используя новые формы и способы поддержки российского высшего образования, формируя новую структуру вузовской иерархии, соответственно финансируя в приоритетном порядке системообразующие высшие учебные заведения — федеральные, национальные, исследовательские университеты, ориентированные на решение стратегических задач обеспечения инновационного развития экономики, в том числе Московский государственный университет и Санкт-Петербургский государственный университет как уникальные научно-образовательные комплексы. Под влиянием объективных процессов постепенного выхода государства из монопольного регулирования различных сфер экономики и переноса бремени подготовки кадров для этих сфер на соответствующие предприятия и организации, нуждающиеся в высококвалифицированных специалистах, нельзя не видеть проявления тенденции в активном их участии в профессиональной образовательной деятельности. По итогам приема в 2009 г. в образовательные учреждения высшего профессионального образования из 1329600 принятых в вузы студентов только 544000 заняли бюджетные места с оплатой из федерального бюджета, всего 15800 с оплатой из бюджетов субъектов Федерации и муниципальных бюджетов, а основной контингент принятых в вузы 769800 студентов были вынуждены самостоятельно находить источники для оплаты своего обучения. Платных образовательных услуг населению только в 2009 г. было оказано на 306 млрд. руб. <7>. Эта тенденция находит отражение и в дальнейших планах. В государственном заказе на прием граждан в вузы, подведомственные Рособразованию, в 2010 г. предусмотрено только 358397 бюджетных мест <8>. ——————————— <7> Там же. <8> См.: Приказ Министерства образования и науки Российской Федерации от 1 марта 2010 г. N 156 «Об утверждении федеральным органам исполнительной власти, другим распорядителям средств федерального бюджета, имеющим в ведении федеральные государственные образовательные учреждения, контрольных цифр приема граждан, обучающихся за счет средств федерального бюджета в 2010 году». URL: http://www. ed. gov. ru/.
В настоящее время складывается сложная для потребителей образовательных услуг ситуация, когда, с одной стороны, образовательная система Российской Федерации активно адаптируется к общеевропейской, как правило, бесплатной (или частично оплачиваемой) системе образования, ориентированной на профессиональные стандарты, предлагаемые бизнес-сообществом, а с другой — из года в год в России число платных мест в государственных вузах превышает бюджетные, но бремя оплаты несут граждане, а не предприятия, для которых в вузах готовятся кадры. Сегодня требуется участие бизнеса в разработке профессиональных стандартов. Их могут полноценно сформулировать только сами участники рынка и предложить их вузам для подготовки специалистов, отвечающих потребностям рынка. Для системного решения этой задачи профессиональные стандарты необходимы в первую очередь там, где это наиболее востребовано, где ощутимее всего нехватка кадров — в быстро развивающихся отраслях. Это нужно для того, чтобы профессиональные стандарты, которые станут основой образовательных стандартов, соответствовали текущей экономической ситуации. Взаимоотношения образования и бизнеса должны строиться на вполне рациональных началах. Когда в экономике страны действуют рыночные отношения, все услуги оплачиваются. На практике услуги могут оплачиваться и государством (за счет средств бюджета), а также предприятиями, банками, спонсорами, в том числе и непосредственно самими гражданами или их представителями. Условия, при которых бизнес будет заинтересован инвестировать средства в высшее профессиональное образование, должны иметь законодательный статус. Процессы модернизации значительно актуализировали проблему совершенствования законодательства в области образования. Формирование новых управленческих и экономических механизмов требует их надлежащего законодательного оформления, обновления правовых механизмов реализации конституционных гарантий права граждан на образование, обеспечения равных условий доступа к качественному образованию <9>. Этому должна способствовать работа над содержанием нового федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», призванного формировать новые правовые модели, адекватные решению перспективных задач. ——————————— <9> См.: Концепция проекта Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». Утверждена Комиссией Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности (Протокол от 1 июня 2009 г. N 20). URL: http://mon. gov. ru/dok/proj/.
Таким образом, правосудие, обладая предложенной авторской методикой, может вполне урегулировать единую судебную практику по делам, вытекающим из образовательных правоотношений.
