Дорожные фонды. Продолжение истории

(Костикова Е. Г.) («Финансовое право», 2011, N 11)

ДОРОЖНЫЕ ФОНДЫ. ПРОДОЛЖЕНИЕ ИСТОРИИ <*>

Е. Г. КОСТИКОВА

——————————— <*> Kostikova E. G. Road funds. Continuation of history.

Статья посвящена «третьему пришествию» дорожных фондов в России. Автор критически оценивает условия, в которых было принято решение о воссоздании дорожных фондов, анализирует правила, касающиеся формирования и расходования средств дорожных фондов на трех уровнях бюджетной системы России. Выводы, сделанные автором, опираются на опыт работы Дорожного фонда в США, а также на отечественную практику дорожных фондов, созданных в 90-х годах.

Ключевые слова: дорожные фонды, целевые бюджетные фонды, Дорожный фонд США.

The article is devoted to the «third coming» of road funds in Russia. The author criticizes the conditions in which the decision on recreation of road funds was taken, analyses the rules related to formation and spending of means of road funds at three levels of budget system of Russia. The conclusions made by the author are based on experience of work of the Road Fund of the USA and also the Russian practice of road funds created during 1990-s.

Key words: road funds, principal budget funds, Road Fund of the USA.

В конце прошлого года Правительство Российской Федерации выступило с инициативой воссоздания дорожных фондов. В результате принят Федеральный закон от 06.04.2011 N 68-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», вступивший в силу с 8 апреля 2011 г. <1>. ——————————— <1> Российская газета. 08.04.2011. N 75. В соответствии со ст. 6 указанного Закона отдельные его положения вступают в силу с 01.01.2013 и 01.01.2014.

Указанным Законом в Бюджетный кодекс РФ введена ст. 179.4 «Дорожные фонды». Согласно указанной статье «дорожный фонд — часть средств бюджета, подлежащая использованию в целях финансового обеспечения дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования». Дорожная деятельность — это деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог <2>. К дорожным фондам относятся Федеральный дорожный фонд, дорожные фонды субъектов Российской Федерации и муниципальные дорожные фонды. При этом Федеральный дорожный фонд и дорожные фонды субъектов Российской Федерации создаются в обязательном порядке <3> в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, а муниципальные дорожные фонды — по инициативе местных представительных органов. ——————————— <2> Пункт 6 ст. 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. N 46. Ст. 5553. <3> В соответствии с п. 4 ст. 179.4 Бюджетного кодекса РФ дорожный фонд субъекта Российской Федерации создается законом субъекта Российской Федерации (за исключением закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации). Статьи 4 Федерального закона от 06.04.2011 N 68-ФЗ предусмотрено, что закон субъекта Российской Федерации, предусматривающий создание дорожного фонда субъекта Российской Федерации, принимается не позднее 1 января 2012 г.

Таким образом, Бюджетный кодекс РФ стал правовой основой для формирования нового вида целевых бюджетных фондов, предназначенных для управления определенными публичными расходами — расходами на создание и содержание автотранспортной инфраструктуры. Представляется, что необходимость увеличения финансирования расходов на создание и содержание автотранспортной инфраструктуры, а также повышения эффективности таких расходов назрела. Согласно данным, приведенным в 2010 г. Представительством Всемирного банка в России в докладе об экономике России, состояние российской транспортной инфраструктуры для страны с уровнем доходов выше среднего в целом неудовлетворительное, при этом оно ухудшается в результате недоинвестирования в содержание и ремонт. В соответствии с опубликованным Индексом открытости национальных экономик для международной торговли за 2010 г. (2010 Enabling Trade Index), Россия находится на 48-м месте по показателю доступности и качества транспортной инфраструктуры. При этом качество автодорожной инфраструктуры оценивается на самом низком уровне: Россия занимает только 111-е место — почти в самом конце. Всемирный банк приводит сведения и из других источников, свидетельствующие о плачевном состоянии автомобильных дорог в России: по данным Росстата, в 2008 г. коэффициент износа основных фондов инфраструктуры автодорожного транспорта достиг 48%; исследование федеральной автодорожной сети показало, что большая часть дорог не отвечает минимальным требованиям эксплуатационного качества (Автодор, Программа деятельности государственной компании «Российские автомобильные дороги» на долгосрочный период (2010 — 2015), 31 декабря 2009 г.). Такое состояние автотранспортной инфраструктуры — большой недостаток для страны с ресурсоемкой экономикой, при этом зависящей от транспортировки экспортных товаров и услуг <4>. ——————————— <4> URL: http:// siteresources. worldbank. org/ INTRUSSIANFEDERATION/ Resources/ 305499-45838520910/ rer_22_rus. pdf.

Значение автомобильных дорог в России велико, учитывая хотя бы масштабы территории. Руководство страны это осознает. Так, еще в 2001 г. была разработана и утверждена Федеральная целевая программа «Развитие транспортной системы России (2010 — 2015 годы)» <5>, включающая в себя подпрограмму «Автомобильные дороги». Согласно этому документу запланировано увеличение протяженности автомобильных дорог федерального значения; создание условий для формирования единой дорожной сети, круглогодично доступной для населения; обеспечение устойчивого функционирования автомобильных дорог федерального значения и др. <6>. Разработаны и иные программные документы <7>. В целях совершенствования системы управления дорожным хозяйством, привлечения внебюджетного финансирования была создана государственная компания «Российские автомобильные дороги» <8>. ——————————— <5> См.: Постановление Правительства РФ от 05.12.2001 N 848 // СЗ РФ. 2001. N 51. Ст. 4895. <6> См. также: паспорт подпрограммы «Автомобильные дороги». <7> См., например: распоряжение Правительства РФ от 22.11.2008 N 1734-р «О Транспортной стратегии Российской Федерации» // СЗ РФ. 2008. N 50. Ст. 5977. <8> См.: Федеральный закон от 17.07.2009 N 145-ФЗ «О государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3582.

Однако реализация любого программного документа требует соответствующих ресурсов. В России денежных средств на автодорожную инфраструктуру государство выделялось недостаточно. Так, доля государственных расходов на дорожное хозяйство в валовом внутреннем продукте (ВВП) сократилась с 2,8% ВВП в 2000 г. до 1,5% в 2009 г. <9>. По предварительным оценкам Всемирного банка, сделанным в 2010 г. в ходе проводимого анализа государственных расходов, годовой объем недофинансирования одного только ремонта и содержания дорожной сети составляет 1,2% ВВП <10>. В марте 2011 г. Всемирный банк высказал предположение, что России потребуются ресурсы в объеме 1% ВВП для финансирования капитальных расходов с целью приведения существующей сети автодорог к нормативным требованиям и расширения базовой сети автомобильных дорог, и это несмотря на существенное увеличение запланированных бюджетных расходов на указанные нужды в 2011 — 2013 гг. <11>. ——————————— <9> Доклад об экономике России «Продолжение реформ в условиях высоких нефтяных доходов». URL: http:// siteresources. worldbank. org/ INTRUSSIANFEDERATION/ Resources/ 305499-1245838520910/ RER24_full_Rus. pdf. <10> URL: http:// siteresources. worldbank. org/ INTRUSSIANFEDERATION/ Resources/ 305499-45838520910/ rer_22_rus. pdf. <11> Доклад об экономике России «Продолжение реформ в условиях высоких нефтяных доходов». URL: http:// siteresources. worldbank. org/ INTRUSSIANFEDERATION/ Resources/ 305499-1245838520910/ RER24_full_Rus. pdf. Всемирный банк в докладе указал, что согласно имеющимся оценкам, к 2013 г. запланированный уровень финансирования дорожного хозяйства позволит сократить (но не ликвидировать) дефицит финансирования работ по содержанию системы федеральных дорог. Проведенные расчеты свидетельствуют о существенном разрыве между потребностями и фактическим финансированием содержания и ремонта федеральных и региональных дорог, составляющем около 1,1% ВВП, причем наибольший дефицит финансирования характерен для региональной дорожной сети. Если к этому прибавить расчетный объем финансирования капитальных расходов для ликвидации разрыва между фактическим состоянием дорог и нормативными требованиями, а также расходов на расширение базовой дорожной сети, то суммарный дефицит финансирования превысит 2% ВВП.

Однако для успешной реализации программных документов, предусматривающих реформы в сфере автодорожного хозяйства, недостаточно только выделения финансирования. Не менее важно увеличивать эффективность расходов, улучшать контроль за их использованием. Это крайне актуально для России. Всемирный банк констатирует, что в России официальные нормы расходования на содержание дорог в пересчете на один километр существенно выше, нежели в других странах (например, в Финляндии, стране со схожими климатическими условиями), предполагая, что такое положение может быть обусловлено недостаточной конкуренцией в дорожной индустрии, а также утечкой средств и коррупцией <12>. Аналогичная информация по расходам на строительство дорог: председатель Счетной палаты Российской Федерации Сергей Степашин приводил данные, что в России стоимость строительства дорог дороже в 2,6 раза, чем в Европе, в 3 раза, чем в США, и в 7 раз, чем в Китае; среди причин такого положения он назвал слабый контроль за строительством дорог, слабый менеджмент, а также «откаты». По подсчетам специалистов, стоимость строительства 1 км дороги в Москве превышает европейские показатели как минимум в 7 — 10 раз <13>. ——————————— <12> Доклад об экономике России «Продолжение реформ в условиях высоких нефтяных доходов». URL: http:// siteresources. worldbank. org/ INTRUSSIANFEDERATION/ Resources/ 305499-1245838520910/ RER24_full_Rus. pdf. <13> Такая информация приводится в статье «Дороги в Москве в 2011 г. будут строиться по 1,6 млрд. руб. за километр», опубликованной на сайте URL: http:// www. rb. ru/ topstory/ economics/ 2010/ 08/ 24/ 201611.html. Автор приводит забавный расчет, касающийся стоимости одного километра строительства дороги «Адлер — Красная Поляна», составленный исходя из заявленной сметы в 227 млрд. руб. и протяженности дороги в 48 км. Получилось, что за заявленные деньги эта дорога может быть построена высотой: 6,37 см — из устриц, 1,1 см — из черной икры, 9 см — из измельченных сумок Louis Vuitton, 21,9 см — из фуа-гра, 0,02 см — из 100-долларовых банкнот, 4,7 — см из меховой шубы, 6 см — из трюфелей.

Очевидно, что в таких условиях функционирование дорожных фондов должно быть организовано таким образом, чтобы обеспечить: 1) аккумулирование доходов для финансирования затрат государства на создание и содержание автотранспортной инфраструктуры; 2) эффективность и прозрачность автодорожных расходов, включая организацию финансового контроля за целевым, обоснованным и экономным использованием указанных средств. В целях аккумулирования в дорожных фондах денежных средств Бюджетный кодекс РФ закрепил за этими целевыми бюджетными фондами собственные источники доходов, гарантирующие их наполнение. Такой подход носит исключительный характер: действующие в настоящее время целевые бюджетные фонды не имеют закрепленных федеральным законодательством доходов (за исключением Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, однако эти фонды созданы для управления нефтегазовыми доходами, а не расходами — как прочие целевые фонды). Также Бюджетным кодексом РФ определен минимальный размер дорожных фондов. Так, в ст. 179.4 Бюджетного кодекса РФ установлен базовый объем бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда: на 2011 г. он составляет 254100000,0 тыс. руб. Указанная сумма является основой для утверждения объема ежегодных бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда: он утверждается Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период в размере не менее указанной суммы базового объема бюджетных ассигнований, скорректированного с учетом прогнозируемого уровня инфляции и объема доходов федерального бюджета от закрепленных за фондом доходов. За фондом закреплены налоговые доходы, неналоговые и безвозмездные поступления. Из налоговых доходов в фонд поступают акцизы на автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных (инжекторных) двигателей, производимые на территории Российской Федерации, подлежащие зачислению в федеральный бюджет. Также в фонд подлежит зачислению достаточно широкий перечень неналоговых доходов, часть из которых являются новыми для российской бюджетной системы, введенными специально для обеспечения аккумулирования средств в дорожные фонды. Так, в Федеральный дорожный фонд подлежат зачислению доходы от: 1) использования имущества, входящего в состав автомобильных дорог общего пользования федерального значения; 2) передачи в аренду земельных участков, расположенных в полосе отвода автомобильных дорог общего пользования федерального значения; 3) сборов за проезд автотранспортных средств, зарегистрированных на территориях иностранных государств, по автомобильным дорогам на территории Российской Федерации; 4) платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам федерального значения транспортными средствами, осуществляющими перевозки тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов; 5) платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 т; 6) платы за оказание услуг по присоединению объектов дорожного сервиса к автомобильным дорогам общего пользования федерального значения; 7) штрафов за нарушение правил перевозки крупногабаритных и тяжеловесных грузов по автомобильным дорогам общего пользования федерального значения; 8) штрафов за несоблюдение требований законодательства Российской Федерации о внесении платы в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 т. При этом до внесения соответствующих изменений в законодательство, связанных с формированием дорожных фондов, в частности, не взималась плата в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам общего пользования федерального значения транспортными средствами, имеющими разрешенную максимальную массу свыше 12 т, и штрафы за нарушение указанных требований. Как указано в пояснительной записке «К проекту Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», подход к обособлению транспортных средств с разрешенной массой свыше 12 т и взимание с них платы в счет возмещения вреда при проезде по магистральной сети дорог в настоящее время применяется в нескольких странах Европы — Германии, Австрии, Чехии и других в соответствии с Директивой 1999/62/EC Европейского парламента и совета от 17 июня 1999 г. по сборам с грузовых транспортных средств <14>. Кроме того, в Федеральный дорожный фонд могут зачисляться поступления в виде субсидий из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на финансовое обеспечение дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования федерального значения и безвозмездные поступления от физических и юридических лиц на финансовое обеспечение дорожной деятельности, в том числе добровольные пожертвования. ——————————— <14> См.: СПС «КонсультантПлюс».

Объем бюджетных ассигнований дорожного фонда субъекта Российской Федерации утверждается законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) в размере не менее прогнозируемого объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации, закрепленных за фондом. К таким доходам относятся: 1) акцизы на автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных (инжекторных) двигателей, производимые на территории Российской Федерации, подлежащие зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации, и 2) транспортный налог. Законом субъекта Российской Федерации, предусматривающим создание дорожного фонда, могут быть предусмотрены иные поступления в фонд. В частности, по федеральному образцу в дорожные фонды регионального уровня может зачисляться плата в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам регионального значения транспортными средствами, осуществляющими перевозки тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов (пп. 6.1 п. 1 ст. 46 Бюджетного кодекса РФ). Необходимо отметить, что создание дорожных фондов повлекло перераспределение сумм соответствующих акцизов (на автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных (инжекторных) двигателей, производимые на территории Российской Федерации), уплачиваемых по нормативу 100% в региональные бюджеты: с 1 января 2014 г. акцизы будут распределены между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации по нормативам 28 и 72% соответственно <15>. В этом решении прослеживается политика централизации финансовых ресурсов. ——————————— <15> См.: пп. «а» п. 2, п. 3 ст. 1, п. 3 ст. 6 Федерального закона от 06.04.2011 N 68-ФЗ.

Поскольку создание дорожных фондов в составе местных бюджетов в соответствии с Бюджетным кодексом РФ не является обязательным, то соответствующие источники их формирования федеральным законодательством не определены. Доходы дорожных фондов местного уровня подлежат определению в решении соответствующих представительных органов. Представляется, что к таким доходам также может быть отнесена плата в счет возмещения вреда, причиняемого автомобильным дорогам местного значения транспортными средствами, осуществляющими перевозки тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов (пп. 6.1 п. 1 ст. 46 Бюджетного кодекса РФ). Важно отметить, что при определении доходов, подлежащих зачислению в дорожные фонды регионального и местного уровня, соответствующим законодателям следует учитывать общую концепцию формирования дорожных фондов, заложенную в Бюджетном кодексе РФ: строительство и содержание автомобильных дорог должно осуществляться за счет средств, уплачиваемых пользователями дорог и дорожной инфраструктуры. Такой подход представляется правильным и широко используется в практике функционирования дорожных фондов других стран. Например, Дорожный фонд США (The Highway Trust Fund — HTF), учрежденный в соответствии с Актом о дорожных поступлениях 1956 г. (the Highway Revenue Act of 1956), формируется в основном за счет акцизов на моторное топливо, шины, налогов на пользование дорогами <16>. ——————————— <16> Коровкина Е. Б. О порядке формирования и использования средств Дорожного фонда США // Финансы. 2007. N 2.

Однако в настоящее время, несмотря на то, что дорожные фонды уже начали функционировать, порядок использования их средств не закреплен. В ст. 179.4 Бюджетного кодекса РФ указано, что порядок формирования и использования бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда устанавливается Правительством Российской Федерации; порядок формирования и использования бюджетных ассигнований дорожного фонда субъекта Российской Федерации устанавливается нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Также решением представительного органа муниципального образования может быть предусмотрено создание муниципального дорожного фонда, а также порядок его формирования и использования. Правительство Российской Федерации пока не утвердило порядок функционирования Федерального дорожного фонда. На региональном уровне принят в настоящее время только Закон Республики Башкортостан от 24.12.2010 N 340-з «О Дорожном фонде Республики Башкортостан» <17>. Этот Закон весьма краткий, четкие процедуры использования средств фонда в нем не определены. ——————————— <17> СПС «КонсультантПлюс».

Представляется, что закрепленный подход к определению порядка использования средств, аккумулированных в дорожные фонды, не будет способствовать повышению эффективности и прозрачности их использования. Правовые основы порядка использования средств дорожных фондов на всех уровнях должны быть определены в Бюджетном кодексе РФ. Это позволит гарантировать целевое использование средств и обеспечить контроль не только за законностью, но и за целесообразностью и эффективностью их использования, что в вопросах обеспечения функционирования дорожной инфраструктуры России имеет особое значение. Кстати, такие замечания высказывались к законопроекту о создании дорожных фондов в процессе его обсуждения. В частности, Комитет по транспорту указал на необходимость закрепления в тексте федерального закона порядка формирования, распределения и предоставления субсидий из Федерального дорожного фонда дорожным фондам субъектов Российской Федерации. Комитет отметил, что субсидии могут являться определяющим источником финансового обеспечения дорожной деятельности значительного количества субъектов Российской Федерации, поэтому принципы их распределения между субъектами Российской Федерации было бы целесообразно установить в законопроекте, а не в нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации <18>. Такое же замечание высказано Комитетом по вопросам местного самоуправления. Этим же Комитетом указано и на другие недостатки законопроекта, касающиеся недостаточности законодательного регулирования деятельности дорожных фондов: отсутствие в законопроекте: 1) принципов создания муниципальных дорожных фондов и финансового обеспечения дорожной деятельности, осуществляемой органами местного самоуправления в отношении автомобильных дорог местного значения; 2) единых принципов формирования и использования бюджетных ассигнований дорожных фондов субъектов Российской Федерации, что может препятствовать установлению единообразных подходов относительно порядка финансового обеспечения дорожной деятельности, осуществляемой в отношении автомобильных дорог регионального, межмуниципального и местного значения <19>. ——————————— <18> См.: письмо Комитета по транспорту от 21.01.2011 N 3.13-14/21 «Заключение по проекту Федерального закона N 468534-5 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс». <19> См.: Заключение Комитета по вопросам местного самоуправления от 13.01.2011 N 103/5 «По проекту Федерального закона N 468534-5 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

В части управления денежными средствами дорожных фондов важным является правило, в соответствии с которым бюджетные ассигнования дорожных фондов, не использованные в текущем финансовом году, направляются на увеличение бюджетных ассигнований соответствующего дорожного фонда в очередном финансовом году. Такой подход позволит осваивать денежные средства в соответствии с результатами работ, выполненных в автодорожной сфере, без привязки к ежегодному исполнению бюджета. Также в будущем целесообразно законодательно закрепить возможность инвестирования временно свободных ресурсов дорожных фондов. Такая практика существует в США, где средства Дорожного фонда США вкладываются в ценные бумаги, что позволяет получать дополнительный доход <20>. ——————————— <20> Коровкина Е. Б. О порядке формирования и использования средств Дорожного фонда США // Финансы. 2007. N 2.

Кроме того, с учетом нового подхода к формированию дорожных фондов представляется правильной идея о необходимости организации действенного механизма общественного финансового контроля <21>, когда бы широкий круг плательщиков имел возможность знакомиться с результатами работы фондов, а также формулировать замечания и предложения относительно расходования целевых средств. ——————————— <21> См.: Блинкин М. За свою езду по дорогам мы платим слишком мало. Зачем нужна система дорожных фондов. URL: http:// www. forbes. ru/ svoi-biznes-column/ biznes-i-vlast/ 60923- zachem — nuzhna — sistema — dorozhnyh — fondov.

В заключение хочется кратко вспомнить историю существования дорожных фондов в России. В 2011 г. состоялась третья попытка создания этого механизма. Первая попытка относится к 1914 г., когда впервые в мировой истории было решение о создании дорожного фонда. Это решение было принято правительством с подачи Императорского русского технического общества, а также купеческих клубов обеих столиц. Однако эксперимент завершился (по сути, не начавшись) с вступлением России в Первую мировую войну. Второй раз дорожные фонды — федеральный и территориальные — были созданы в 1991 г. <22>. Специалисты оценивают результаты работы дорожных фондов высоко, особенно с учетом сложной социально-экономической ситуации в стране <23>. Несмотря на это, фонды были ликвидированы: уже с 2001 г. фактически прекратил свое существование Федеральный дорожный фонд <24>, а с 1 января 2005 г. Закон РФ от 18.10.1991 N 1759-1 «О дорожных фондах в Российской Федерации» полностью утратил силу <25>. Широко озвученная причина этого — нецелевое использование средств и коррупция. Однако есть мнение, что истинные причины заключались в другом: во-первых, после дефолта 1998 г. Минфин России провел тотальную консолидацию всех бюджетных доходов и закрепил в Бюджетном кодексе РФ «принцип общего (совокупного) покрытия расходов», который запрещал расходы бюджета с определенными доходными источниками; этот принцип исключил существование целевых налогов, составлявших основу существования дорожных фондов; во-вторых, налог на пользователей автомобильных дорог, который подлежал уплате всеми организациями (за небольшим исключением) в процентах от выручки, независимо от фактического использования ими автодорожной инфраструктуры, был крайне непопулярным и обременительным для экономики <26>. ——————————— <22> Закон РФ от 18.10.1991 N 1759-1 «О дорожных фондах в Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 44. Ст. 1426. <23> По статистике, в 1992 — 2000 гг. в России в среднем ежегодно вводилось около 6,1 тыс. км дорог с твердым покрытием, а в 2001 — 2009 гг. — лишь 2,85 тыс. км. См.: Браун В. К. Дороги вернулись к фондам // Руководитель строительной организации. 2011. N 3. С. 10 — 16. <24> См.: п. 2 Приложения 38 «Перечень законодательных актов Российской Федерации, действие которых приостанавливается на 2001 г. в связи с тем, что федеральным бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию» к Федеральному закону от 27.12.2000 N 150-ФЗ «О федеральном бюджете на 2001 год» // СПС «КонсультантПлюс». <25> См.: Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3607. <26> См.: Блинкин М. За свою езду по дорогам мы платим слишком мало. Зачем нужна система дорожных фондов. URL: http:// www. forbes. ru/ svoi-biznes-column/ biznes-i-vlast/ 60923- zachem — nuzhna — sistema — dorozhnyh — fondov.

При создании дорожных фондов в России в третий раз указанные факторы учтены разработчиками законопроекта. Так, хотя за дорожными фондами закреплены источники доходов, консолидация бюджетных средств сохранена, поскольку эти фонды имеют статус бюджетных фондов, аккумулированные в них средства являются средствами бюджетов соответствующего уровня. Также, как было сказано выше, кардинально изменился принцип формирования дорожных фондов: бремя содержания дорог законодатель возлагает на тех субъектов, которых пользуются договорами, при этом он постарался учесть условия использования соответствующей инфраструктуры (в частности, интенсивность), что представляется справедливым. С учетом этого можно рассчитывать, что надежды, которые возложены на возрожденные дорожные фонды, будут оправданны. Более того, успешное функционирование дорожных фондов может обеспечить не только восстановление и развитие системы автодорог, но и решение иных задач — обеспечение безопасности на дорогах, охрана окружающей среды, неотложная помощь при авариях, предупреждение вождения в нетрезвом виде и др. Такой опыт имеется в США <27> и может быть использован в будущем в России. ——————————— <27> Коровкина Е. Б. О порядке формирования и использования средств Дорожного фонда США // Финансы. 2007. N 2.

——————————————————————