(Прищепа С. Ю.) («Правовые вопросы связи», 2006, N 1)
УНИВЕРСАЛЬНЫЕ УСЛУГИ СВЯЗИ
С. Ю. ПРИЩЕПА
Прищепа С. Ю., аспирант, Кубанский аграрный университет.
Особая социальная значимость Федерального закона от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ «О связи» <*> состоит в том, что в нем впервые в истории России предпринята попытка создания механизма, который обеспечил бы любому гражданину Российской Федерации гарантированный доступ к услугам связи. ——————————— <*> Федеральный закон от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ «О связи» // Российская газета. 2003. 10 июля.
Правовые основы этого содержатся в гл. VIII названного Закона (ст. 57 — 61), содержащей нормы об универсальных услугах связи. В соответствии с ними оказание универсальных услуг связи предполагает установку в каждом населенном пункте России как минимум одного таксофона с обеспечением бесплатного доступа к экстренным службам, а в населенных пунктах с населением не менее 500 человек — организацию как минимум одного пункта коллективного доступа к сети Интернет. Порядок и сроки начала оказания универсальных услуг связи, а также порядок регулирования тарифов на универсальные услуги связи определяется Правительством Российской Федерации по представлению федерального органа исполнительной власти в области связи, исходя из следующих принципов. Оператор универсального обслуживания будет обязан предоставлять эти услуги по регулируемым государством ценам, а разрыв между их себестоимостью и своими затратами компенсировать из резерва универсального обслуживания. Как свидетельствует широкое обсуждение среди специалистов в области связи и законодателей, предложенная Законом концепция формирования универсальных услуг связи, не вызывая возражения по своим конечным целям, многими из них оценивается отрицательно в связи с механизмом финансирования деятельности по их оказанию. Существо предложенного механизма сводится к созданию резерва универсального обслуживания, который должен формироваться за счет отчисляемых всеми операторами сети связи общего пользования обязательных неналоговых платежей, которыми будут покрываться убытки операторов универсального обслуживания, возникшие при оказании универсальных услуг связи. Указанный порядок допускает возможность, по мнению комиссии Совета Федерации по естественным монополиям, неоправданного расширения сферы государственного регулирования услуг связи, что не соответствует Гражданскому кодексу РФ <*>. ——————————— <*> Материалы официальных данных Совета Федерации РФ // Оператор. 2003. N 6.
Споры сторонников и противников такого подхода носили и носят зачастую эмоциональный и оценочный характер. Это обусловлено в значительной мере не только новизной для России универсальных услуг связи, но и отсутствием объективных и достоверных знаний о самом этом понятии, опыта оказания таких услуг связи. К сожалению, отечественный опыт деятельности в этой сфере пока отсутствует, в связи с чем необходимо рассмотреть проблему универсальных услуг связи и проанализировать некоторые положения нового Закона на основе материалов зарубежных стран. Статьей 2 Федерального закона «О связи» <*> под универсальными услугами связи предложено понимать такие услуги связи, «оказание которых любому пользователю услугами связи на всей территории Российской Федерации в заданный срок, с установленным качеством и по доступной цене является обязательным для операторов универсального обслуживания». ——————————— <*> Федеральный закон от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ «О связи» // Российская газета. 2003. 10 июля.
Следует отметить, что предложенная формулировка несколько отличается от определения этого понятия, принятого в странах, где универсальные услуги связи являются обычной практикой. В большинстве таких стран универсальная услуга связи — это обеспечение «универсальной» возможности подключения индивидуальных абонентов к общественным телекоммуникационным сетям и использования минимального набора услуг связи вне зависимости от географического положения, уровня дохода или иных характеристик потребителей услуг связи. В силу характера таких услуг связи в международной практике они известны под понятием «универсальное обслуживание» (universal service). Развитие и обеспечение универсальных услуг связи является законодательно закрепленной целью во многих странах мира. В частности, обеспечение универсальными услугами связи прямо закреплено в законодательстве США, ФРГ, Великобритании, Франции, Чехии, Словакии, Польши, Финляндии и многих других стран мира <*>. ——————————— <*> Михайленко Е. В. Универсальные услуги связи: основные понятия и иностранный опыт // Правовые вопросы связи. 2003. N 1. С. 39.
Однако учитывая, что развитие системы универсального обслуживания требует высоких затрат, для многих развивающихся стран первым этапом на пути к формированию механизмов универсальных услуг связи является обеспечение так называемого универсального доступа (universal access) — условий, при которых каждый человек имеет доступ к общественному телефону. Универсальный доступ может быть обеспечен путем установки платных телефонов, создания общественных телефонных центров, пунктов коллективного пользования, а также общественных пунктов доступа в Интернет и других аналогичных средств. Понятие универсального доступа соотносится с универсальным обслуживанием как частное с общим и является более узким в сравнении с ним, поскольку предусматривает лишь предоставление возможности пользования телекоммуникационными услугами с помощью таксофонов или в пунктах коллективного пользования, исходя из минимальных параметров времени пути, расстояния или отношения к численности населения. Обеспечение универсального доступа используется в качестве промежуточной цели государственной политики в области связи менее экономически развитыми странами, где говорить об обеспечении «телефона в каждом доме» с практической и финансовой точки зрения невозможно. При этом важно отметить, что основной целью как универсального обслуживания, так и более узкого универсального доступа является обеспечение доступности телекоммуникационных услуг для всех без исключения граждан общества. Концепции универсальной услуги и универсального доступа направлены на обеспечение услугами в первую очередь тех категорий населения, для которых затруднен доступ к услугам связи. Это относится к гражданам, проживающим в «высокозатратных» с точки зрения отрасли связи сельских и удаленных районах, а также к малоимущим слоям населения. В разных странах правительства и регулирующие органы стремятся к созданию и развитию системы универсального обслуживания по различным причинам. При этом во многих государствах наблюдается сильная политическая поддержка предоставления универсальных услуг или, по крайней мере, универсального доступа. Однако в большинстве случаев развитие универсального обслуживания определяется следующим кругом причин. Необходимостью обеспечения услугами связи всех граждан общества. Доступ к услугам связи, свобода информации и соответственно право на доступ к информационным ресурсам и телекоммуникациям рассматриваются как неотъемлемое право всех граждан. Цель обеспечения доступа в настоящее время является значимой в связи с растущим спросом на услуги Интернета и другие средства распространения информации. Сегодня телекоммуникационные услуги необходимы не только для осуществления личных и деловых контактов. Средства телекоммуникаций предоставляют все виды информации, товары и услуги для населения, включая необходимые государственные, социальные, медицинские услуги, услуги образования, а также услуги электронной торговли. Необходимостью обеспечения национального политического, экономического и культурного единства. Данная цель предполагает доступность телекоммуникационных услуг на всей территории страны. Для создания единого рынка и даже единого государства необходимо наличие эффективной системы связи. Необходимостью обеспечения высоких темпов экономического развития. Несмотря на то что прямую зависимость между экономическим развитием и развитием телекоммуникаций выявить довольно сложно, исследования, проводящиеся в этой области, дают основание полагать, что развитие телекоммуникационного сектора способствует экономическому росту. В условиях повсеместного использования Интернета и электронной торговли страны и регионы, не имеющие эффективной телекоммуникационной инфраструктуры, не смогут воспользоваться преимуществами «новой экономики». Необходимостью обеспечения равномерного распределения населения. Развитие телекоммуникаций способствует развитию отдаленных местностей. Необходимостью устранения неравенства между сельскими и городскими районами. Специалистами отмечается, что только в странах с высоким уровнем доходов городского и сельского населения соотношение сельской и городской телефонной плотности практически сбалансировано. В странах, отстающих в своем экономическом развитии, городская телефонная плотность значительно превышает сельскую. В зависимости от уровня развития средств связи, экономических возможностей, традиций и ряда иных факторов определение того, какие именно услуги входят в минимальный набор для универсального обслуживания, отличается в практике различных стран. При этом на уровне Евросоюза и других международных органов существуют общепринятые минимальные толкования этого термина. На практике под универсальными услугами понимают подключение к фиксированной телефонной сети общего пользования, базовые услуги голосовой и факсимильной связи, справочные услуги (предоставление телефонных справочников), услуги оператора связи (телефониста), услуги служб экстренного вызова. Ряд стран расширяет это определение, включая в него услуги передачи данных и доступа к современным информационным услугам. В контексте развивающихся стран наметилась тенденция включения в понятие универсального доступа возможности доступа в Интернет через пункты коллективного пользования. В этой связи представляет интерес круг услуг связи, предоставляемых в качестве универсальных, определенных в государствах, которые значительно раньше, чем Россия, закрепили положения об этом на законодательном уровне. Учитывая повышенную общественную значимость универсальных услуг связи, попытки определения их круга предпринимаются и на уровне международных организаций. В частности, по состоянию на 2000 г. документами Европейского Союза в состав универсальных услуг включались: — фиксированная голосовая телефонная связь с возможностью установления соединения для передачи факсимильных сообщений или данных; — услуги оператора связи (телефониста), справочных и экстренных служб; — услуги таксофонной связи. К универсальным услугам связи в соответствии с Федеральным законом «О связи» <*> отнесены услуги телефонной связи с использованием таксофонов, а также услуги по передаче данных и предоставлению доступа к сети Интернет с использованием пунктов коллективного доступа. ——————————— <*> Федеральный закон от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ «О связи» // Российская газета. 2003. 10 июля.
Сравнение отечественного законодательного перечня с приведенными выше данными свидетельствует о том, что он в полной мере соответствует потребностям универсального доступа. Но при этом не в полной мере (по содержанию) представляет категорию, соответствующую признанному в мире понятию универсального обслуживания или универсальных услуг связи. Понятно, что включение в Закон такой новации — это шаг вперед по сравнению с ранее действовавшим Законом «О связи», который вообще не содержал такого понятия. Вместе с тем иностранный законодательный и правоприменительный опыт свидетельствует, что правовое регулирование обеспечения универсального доступа целесообразно лишь тогда, когда оно создает правовые и организационные предпосылки для последующего формирования более широкого универсального обслуживания. Однако, к сожалению, вступающий в силу Федеральный закон «О связи» даже на уровне декларативном не провозглашает цели расширения параметров предусматриваемого им содержания понятия универсальной услуги связи. Операторов связи, на которых возлагаются обязательства по оказанию универсальных услуг, называют операторами универсального обслуживания, статус которых во многом определяется предъявляемыми к ним со стороны государства повышенными требованиями. Это обусловлено тем, что одновременно с определением круга универсальных услуг связи законодательство большинства указанных государств содержит требования о том, что эти услуги должны предоставляться индивидуальным абонентам на установленном уровне и по ценам, регулируемым в соответствии со спросом. Право и законодательное регулирование конкретных общественных отношений не может существовать вне объективных условий бытия. А это, как представляется, означает, что универсальные услуги связи на территории Российской Федерации в первую очередь будут оказывать именно операторы, занимающие существенное положение в сети связи общего пользования, которые, исходя из нормы ст. 2 Закона, вместе с аффилированными лицами обладают в географически определенной зоне нумерации или на всей территории Российской Федерации не менее чем 25 процентами монтированной емкости либо имеют возможность осуществлять пропуск не менее чем 25 процентов трафика. Можно предположить, что данное процентное ограничение будет означать изначально сужение круга операторов, допускаемых или привлекаемых к оказанию универсальных услуг связи. Насколько оправданна такая законодательная конструкция, покажет время. Сейчас же позволим лишь отметить, что буквально во всех странах мира предъявляются достаточно жесткие ограничения к операторам универсального обслуживания по объему их участия на рынке: от 4% общего оборота на конкретном рынке по законодательству ФРГ до 80% общего объема оказания конкретного вида лицензируемых услуг связи на определенной территории по законодательству Словакии <*>. ——————————— <*> Михайленко Е. В. Универсальные услуги связи: основные понятия и иностранный опыт // Правовые вопросы связи. 2003. N 1. С. 42.
Данные ограничения предопределены тем, что для оказания универсальных услуг связи оператор должен нести затраты, которые в значительной мере не покрываются полученными от универсальных услуг связи доходами. Законодательством большинства стран мира под стоимостью универсального обслуживания подразумеваются те дополнительные убытки (т. е. доходы и выгоды минус затраты), которые несет оператор универсального обслуживания при предоставлении услуг отдельным коммерчески непривлекательным группам пользователей (например, абонентам в сельской или удаленной местности). Объем затрат по обеспечению универсального обслуживания зависит от конкретных условий той или иной страны (уровень тарифов, особенности территории, плотность населения, платежеспособный спрос и т. д.). Несмотря на увеличивающийся объем международной практики, расчет подобных показателей связан с большим объемом методологических сложностей. По оценкам разных лет, для развитых стран с высоким уровнем телефонизации затраты на текущее предоставление универсальных услуг оцениваются от одного до нескольких процентов в объеме доходов от предоставления услуг связи. При этом в ряде случаев расчеты операторов универсального обслуживания были оспорены регулирующими органами и другими участниками отрасли, а в Великобритании было принято решение о том, что косвенные выгоды от предоставления универсальных услуг (например, корпоративная репутация) компенсируют все возможные связанные с этим затраты. В практике развивающихся стран при строительстве новой инфраструктуры связи в экономически малорентабельных условиях объем необходимого дополнительного дофинансирования для окупаемости проектов составляет, по данным Мирового банка, в среднем до 20 — 30% от суммы вложений. В этой связи с юридической точки зрения исключительно важным является закрепление в ч. 1 ст. 62 Федерального закона «О связи» <*> нормы о том, что «максимальный размер возмещения убытков, причиняемых оказанием универсальных услуг связи, определяется как разница между доходами и экономически обоснованными затратами оператора универсального обслуживания и доходами и затратами оператора связи в случае, если бы обязательство по оказанию универсальных услуг связи на него не возлагалась». ——————————— <*> Федеральный закон от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ «О связи» // Российская газета. 2003. 10 июля.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона «О связи» оператор универсального обслуживания — оператор связи, который оказывает услуги связи в сети связи общего пользования и на которого в порядке, предусмотренном данным законом, возложена обязанность по оказанию универсальных услуг связи. Согласно ст. 58 Закона возложение таких обязанностей допускается: по результатам конкурса, проводимого в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, или в порядке назначения. В последнем случае при отсутствии заявок на участие в конкурсе или невозможности выявления победителя такого конкурса оказание универсальных услуг связи на определенной территории возлагается Правительством Российской Федерации на назначенного оператора, при условии, что контроль за его деятельностью будет постоянным и действенным. Изначально необходимо стремиться к тому, чтобы резерв универсального обслуживания в минимальной степени был подвержен рискам, характерным для всякого рода специализированных фондов: высокие затраты, связанные с их организацией и функционированием, неэффективное управление, сложности прогнозирования доходов и расходов, бесконтрольность расходования их средств. Отечественный законодатель в качестве механизма финансирования универсального обслуживания предусмотрел формирование резерва универсального обслуживания (ст. 59 и 60 Федерального закона «О связи»), пойдя по наиболее распространенному в мировой практике пути создания специализированного фонда, источниками формирования которого являются обязательные отчисления операторов сети связи общего пользования и иные не запрещенные законом источники. На сегодняшний день Правительством Российской Федерации не определен порядок формирования и расходования резерва универсального обслуживания. Правовая природа таких образований требует того, чтобы резерв универсального обслуживания: — организационно являлся структурой, независимой от операторов связи; — нормативная правовая база его деятельности, порядок получения и расходования средств были ясными и не допускающими множественности толкований. Благодаря использованию различных не связанных между собой механизмов финансирования школы, библиотеки и медицинские учреждения получают возможность оплачивать телекоммуникационные услуги по льготным тарифам. Рассмотрение в сравнении с нормами Федерального закона «О связи» некоторых аспектов иностранного опыта правового регулирования и практики оказания универсальных услуг связи подтверждает, с одной стороны, обоснованность закрепления в отечественном законодательстве норм об этом, а с другой — создает правовые предпосылки предоставления всем без исключения гражданам страны инновационных телекоммуникационных услуг. Построение эффективной системы оказания универсальных услуг связи в России позволит уменьшить разрыв между возможностями различных слоев населения независимо от уровня их доходов и мест проживания в доступе к средствам телекоммуникаций и связи. В основу этой системы положено взвешенное правовое регулирование, реализованное в Федеральном законе «О связи». Однако, как свидетельствует опыт других стран, значительная роль в регулировании этой деятельности отводится не только и даже не столько законодательству, а нормативным правовым актам подзаконного характера, издаваемым Правительством Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти в области связи.
