ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ БАНКОВСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ
Е. В. ЧЕРНИКОВА
Черникова Е. В., председатель судебного состава Десятого арбитражного апелляционного суда, кандидат экономических наук, доцент РАГС при Президенте РФ.
Финансово-банковская система, по меткому выражению А. Г. Грязновой, — это кровеносная система любой рыночной экономики, без создания которой на принципиально новой основе перевод России на рельсы рыночной экономики невозможен <1>. Банковская система одновременно и в теории банковского права, и в ряде нормативных правовых актов рассматривается как составная часть или основа единой денежно-кредитной сферы России <2>. ——————————— <1> Аналитический банковский журнал. Март 2008. N 03(154). С. 70. <2> Гейвандов Я. А. Социальные и правовые основы банковской системы Российской Федерации. М.: Аванта+, 2003. С. 13.
Значимость данного экономического института для социально-экономического развития российского общества вновь возвращает нас к обсуждению наиболее острых проблем в его государственно-правовом регулировании. Поэтому хотелось бы обратить внимание на вопросы формирования и перспективы развития современного банковского законодательства. Отсутствие согласованного и единого подхода к регулированию денежно-кредитной сферы российской экономики способствует тому, что деятельность ее основных институтов, а именно Центрального банка РФ, кредитных организаций, инвестиционных и пенсионных фондов, страховых компаний, кредитных бюро, валютных и фондовых бирж, других организаций, неразрывно связанных с банковской деятельностью и денежно-кредитной системой России, оказывается вне единого государственного административно-правового управления. Стремительно развивающиеся в денежно-кредитной сфере экономические процессы законодательство обеспечивает пока лишь фрагментарно. В результате в стране все еще не создана полноценная система комплексного правового регулирования финансово-банковской деятельности, что неизбежно влечет снижение результатов государственного управления в этой области и увеличение заимствований многих иностранных правовых институтов и не всегда оправданное их интегрирование в отечественное банковское законодательство. Как и в начале 90-х годов, т. е. на заре формирования финансово-банковской системы, так и в настоящее время поиск новых путей развития банковского законодательства и банковского права по-прежнему актуален и значим. Президент России В. В. Путин, выступая на расширенном заседании Государственного Совета по вопросу о стратегии развития России до 2020 г., единственным ее направлением определил стратегию инновационного развития страны, что, безусловно, влечет необходимость дальнейшего совершенствования как государственного управления экономикой, так и ее правового обеспечения. Уровень развития финансовой инфраструктуры, прямо обусловленный банковской деятельностью, предоставлением банковских и финансовых услуг потребителям, всегда должен соответствовать потребностям экономики. Поэтому необходимо уменьшить чрезмерное административное давление на финансово-банковскую сферу бизнеса и при этом повысить эффективность государственного управления. Равноценные права и законные интересы предпринимателям в банковской деятельности и потребителям финансово-банковских услуг должны гарантировать правовые нормы банковского законодательства. Этому должны способствовать четко сформулированные нормы права, исключающие двоякое толкование и закрепленные в федеральных нормативных правовых актах. Банковскую деятельность, урегулированную нормами права, следует мотивировать на позитивные изменения, на более динамичное развитие, пресекающее в системе управления данной сферой экономики бюрократизацию и коррумпированность. Специфика финансово-банковской деятельности такова, что она одновременно касается интересов граждан как потребителей банковских услуг и предпринимателей, осуществляющих банковскую деятельность, причем нерациональное государственно-правовое регулирование сразу же отражается на авторитете самой государственной власти. Государственно-правовое регулирование должно способствовать усилению позитивного воздействия властных структур на проходящие в стране социально-экономические процессы. Но эта связь между государственным управлением, его правовым обеспечением и реакцией общества на их взаимодействие особенно тонка и ощутима в сфере банковского бизнеса. Именно по этой причине качество правового обеспечения банковской деятельности должно быть особенно высоким. По мнению автора, определенный инновационный путь развития страны именно в данном направлении предполагает определенное реформирование правового обеспечения экономических процессов, наиболее адекватное и быстрое реагирование законодателя на нужды экономики, разработку теорией права основных экономических понятий, их качественное закрепление в правовых нормах соответствующих отраслей российского законодательства. Качество управления в банковской сфере, обусловленное уровнем и степенью правового обеспечения, должно соответствовать потребностям рынка и общества. Необходимы незыблемые гарантии обеспечения прав и законных интересов участников банковской деятельности, а не сам факт существования значительного количества правовых актов, регулирующих банковскую деятельность. Задача доктрины — ревизовать основные понятия и институты банковского права, степень и качество их разработанности, а законодателя — закрепить соответствующие новеллы в банковском законодательстве. Как известно, законодательство — это структурно упорядоченная совокупность нормативных правовых актов, находящихся между собой в определенном устойчивом соотношении. Банковское законодательство представляет собой форму выражения банковского права. Основная цель законодательства вообще и банковского в частности заключается в полноценном закреплении в системе нормативных правовых актов правил поведения, необходимых для эффективного и соответствующего регулирования определенной группы социально-экономических отношений. На наш взгляд, актуальными задачами современного российского банковского законодательства следует признать необходимость комплексного решения следующей группы вопросов: обеспечение прав и законных интересов конкретных потребителей банковских услуг, субъектов банковской деятельности, занимающихся ею в качестве предпринимательской, и общества в целом как единого социального организма. С сожалением приходится констатировать, что в современном российском банковском законодательстве эта задача до настоящего времени все еще не решена. Свыше 17 лет продолжается процесс развития данной отрасли федерального законодательства (напомним, что первые законы о банках и банковской деятельности, о Банке России были приняты в декабре 1990 г.), однако до полноценного правового обеспечения этого сегмента экономики еще очень далеко. Основные недостатки банковского законодательства — нестабильность, большой объем подзаконных нормативных актов, отсутствие правовой концепции в регулировании банковской деятельности — негативно воздействуют на правовое обеспечение банковской деятельности, снижают его эффективность и не способствуют укреплению авторитета государственной власти. Законодательство составляет основу позитивного управляющего воздействия государства на экономические процессы. Будучи частью механизма государственного регулирования, оно (т. е. законодательство) с помощью содержащихся в нем определенных правовых институтов объединяет правовое, управленческое и судебное воздействие государства на социально-экономические процессы. Понятие банковского законодательства, его объем и пределы установлены ч. 2 ст. 2 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N 395-1 «О банках и банковской деятельности» (далее — Закон о банках). Данный Закон признал, что правовое регулирование банковской деятельности осуществляется Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, Федеральным законом от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (далее — Закон о Банке России), другими федеральными законами и нормативными актами Банка России. Следовательно, банковское законодательство содержит прежде всего конституционные нормы, федеральные законы, регулирующие банковскую систему, банковскую деятельность, правовой статус кредитных организаций и Банка России. Банковское законодательство, урегулированное федеральными законами, отлаживает вертикальные отношения, складывающиеся в процессе банковской деятельности. Банковскому законодательству, формирование которого началось со становления российской финансово-банковской системы, присущ прежде всего императивный характер. Видимо, стремительные преобразования в российской экономике не позволили науке банковского права своевременно сформулировать теоретические постулаты, необходимые для формирования банковского законодательства. Поскольку банковское законодательство представляет собой форму отражения (закрепления) банковского права, вполне естественно, что дискуссионные вопросы теории права трансформировались в проблемы законодательства. Так, комплексный характер банковского права, включение в его предмет наряду с административно-правовыми гражданско-правовых банковских отношений вызывает вопрос о наличии в банковском законодательстве нормативных правовых актов гражданского и корпоративного права. На наш взгляд, данные акты находятся в составе гражданского законодательства, т. е. самостоятельной отрасли законодательства, закрепляющей систему правовых актов, регулирующих гражданско-правовые отношения. Банковское законодательство не включает в себя нормативные правовые акты, регулирующие гражданско-правовые отношения, возникающие в банковской сфере. Данная ситуация отчетливо прослеживается на примере регулирования понятий «банковская операция» и «банковская сделка». Так, ст. 4 Закона о Банке России определяет, что правила проведения банковских операций и осуществления расчетов устанавливает Банк России. Как известно, банковские операции отражают банковские сделки, регулируемые нормами гражданского законодательства. А вот порядок проведения банковских сделок регулирует уже банковское законодательство. Другой пример касается соотношения понятий «денежные переводы», «почтовые денежные переводы», «безналичные расчеты». Организация безналичных расчетов осуществляется в рамках банковской системы в соответствии с нормами главы XII Закона о Банке России, который устанавливает правила их осуществления и выступает в роли органа, координирующего, регулирующего и лицензирующего организацию расчетных систем. Подпадает ли под юрисдикцию банковского законодательства понятие «денежные переводы» и в какой части? Как справедливо отмечает профессор Я. А. Гейвандов, безналичные расчеты в России реально могут иметь место и вне банковской системы, например, через федеральную систему почтовой связи <3>, а сейчас также через расчетные центры оплаты жилищно-коммунальных и иных услуг. В соответствии с п. 9 ч. 1 ст. 5 Закона о банках переводы денежных средств по поручению физических лиц без открытия банковских счетов (за исключением почтовых переводов) представляют собой банковские операции. ——————————— <3> Гейвандов Я. А. Указ. соч. С. 26
Согласно ст. 2 Федерального закона от 17 июля 1999 г. N 176-ФЗ «О почтовой связи» (далее — Закон о почтовой связи) почтовым переводом денежных средств признается услуга организаций федеральной почтовой связи по приему, обработке, перевозке (передаче), доставке (вручению) денежных средств с использованием сетей почтовой и электрической связи. Почтовая связь — это вид связи, представляющий собой единый производственно-технологический комплекс технических и транспортных средств, обеспечивающий прием, обработку, перевозку, доставку (вручение) почтовых отправлений, а также осуществление почтовых переводов денежных средств (ст. 2 Закона о почтовой связи). Почтовые денежные переводы осуществляют организации федеральной почтовой связи (ст. 18 данного Закона), а также операторы почтовой связи (ст. 16), которые оказывают услуги почтовой связи на основании лицензий, получаемых в соответствии с Законом о почтовой связи (ст. 17). Таким образом, операции по переводу денежных средств, предусмотренные п. 9 ч. 1 ст. 5 Закона о банках, и почтовые переводы денежных средств проводят различные субъекты правоотношений и в разном порядке, установленном специальными законами. Следовательно, проведение аналогии между указанными операциями неправомерно, тем более что данный вид денежных переводов не подпадает под денежно-кредитное регулирование. Однако применительно к современному банковскому законодательству подобного рода расчетная деятельность почтовых органов связи по своей сути ближе к банковской, нежели к почтовой, и не должна оставаться вне единого денежно-кредитного регулирования. Аналогичная проблема между банковским законодательством и законодательством о почтовой связи существует по вопросу о признании операций, связанных с инкассацией и доставкой денежной выручки, как исключительно банковской операции, выполнять которую возможно лишь в соответствии с банковским законодательством. Неразрешенные в теории проблемы на практике ведут к тому, что некоторые специалисты ФНС России, проводя аналогию между переводами денежных средств по поручению физических лиц без открытия банковских счетов и почтовыми переводами, полагают, что подобные операции, осуществляемые банками, не являются банковскими и подлежат обложению НДС. В процессе совершенствования системы государственно-правового регулирования банковской деятельности нередко возникает вопрос, можно ли безналичные платежи и расчеты считать неотъемлемой функцией банковской системы или подобные денежные переводы могут осуществлять и другие лица, не входящие в банковскую систему. Среди особенностей правового регулирования банковской деятельности — наличие в источниках банковского права большого количества нормативных правовых актов Банка России. Согласно ст. 56 Закона о Банке России Центральный банк признан органом банковского регулирования, осуществляемого в рамках правового регулирования. Данное положение означает, что Банк России своими нормативными актами устанавливает правила проведения денежных расчетов, банковских операций, бухучета и отчетности для банковской системы, обязательные нормативы банковской деятельности, а также регулирует другие вопросы, касающиеся прав и законных интересов потребителей, производителей финансово-банковских услуг и государства. В соответствии с вышеназванной нормой права Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства, нормативных актов банка России, установленных ими обязательных нормативов. Устанавливая правила поведения в банковской сфере, Банк России вместе с тем и осуществляет контроль за их соблюдением. Следовательно, Банк России не допускает (не вправе это сделать) нарушения прав и законных интересов участников банковской деятельности. Предмет правового регулирования банковского права составляет функционирование кредитных организаций, Банка России и потребителей банковских услуг в денежно-кредитной системе России. Специфика предмета обусловила закрепление в конституционных нормах правового регулирования банковской деятельности только нормами федерального уровня, от качества которых напрямую зависит прочность гарантий всех участников банковской деятельности и уровень эффективности государственного управления ею. Недостатком нормативного регулирования со стороны Банка России можно признать тот факт, что принятые им акты содержат множество технических и технологических норм, что умаляет и снижает их правовое воздействие на происходящие в банковской сфере процессы. Из-за обилия в нормативном акте неправовых норм достаточно затруднительно выявить правовую позицию регулятора. Чтобы принять правильное решение, соответствующее нормам права, необходимо понять методологию нормативного акта и прописанные в нем правила. Зачастую такой акт содержит нормы устаревшие, не соответствующие федеральному законодательству либо противоречащие другим нормативным актам Банка России. Чтобы соблюсти установленное правило, его следует как минимум четко записать, чтобы прочитать и понять его суть. Эффективность правового регулирования, безусловно, определяется качеством нормотворчества, тем более что в системе источников банковского права нормативные акты Банка России — единственные подзаконные акты, никакие другие подобные акты банковскую деятельность не регулируют. Нормотворческая функция, делегированная Банку России государством, закреплена в п. 2 ст. 2 Закона о банках. Учитывая изложенное, полагаем, что основными задачами совершенствования банковского законодательства следует признать необходимость повышения качества нормотворчества Банка России, минимизацию возможностей его толкования (особенно произвольного со стороны Банка России), решение проблемы доступности нормативных актов Банка России для всех участников банковской деятельности. Нельзя не отметить также насущную необходимость введения в практику принятия законодательных актов, регулирующих банковскую деятельность, процедуры экспертизы проектов нормативных правовых актов и их последующее обсуждение научной общественностью и представителями банковского сообщества.
