Международные стандарты регулирования антропогенных выбросов загрязняющих веществ в атмосферу в области гражданской авиации

(Смирнова Ю. В.) («Транспортное право», 2008, N 3)

МЕЖДУНАРОДНЫЕ СТАНДАРТЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ АНТРОПОГЕННЫХ ВЫБРОСОВ ЗАГРЯЗНЯЮЩИХ ВЕЩЕСТВ В АТМОСФЕРУ В ОБЛАСТИ ГРАЖДАНСКОЙ АВИАЦИИ

Ю. В. СМИРНОВА

Смирнова Ю. В., адъюнкт РАЕН, ассистент МГТУ ГА.

Международная организация гражданской авиации (ИКАО) в 2006 г. приняла новую концепцию безопасности полетов, которая изложена в документе 9859 ИКАО, названном Руководство по системам управления безопасностью полетов [1]. Концепция основана на принципах менеджмента безопасности и в значительной степени ориентирована на использование подходов, изложенных в международных стандартах ИСО 9000-2000, относящихся к системам менеджмента качества (QMS). Таким образом, концепция излагает, прежде всего, управленческий подход к безопасности. Безопасность — это положение (состояние), при котором риск причинения вреда людям или собственности сокращен до и сохраняется на или ниже приемлемого уровня посредством непрерывного процесса выявления угроз и управления риском. Угроза — состояние, объект или деятельность, потенциально являющиеся причиной телесных повреждений персонала, повреждений оборудования или структур, материальных потерь или снижения возможности выполнять предписываемую функцию. Риск — возможность того же, что изложено выше, измеряемая с точки зрения вероятности и тяжести. Или: угроза — это потенциальный урон от уже существующего условия, объекта или деятельности; риск — это вероятность того, что потенциально заложенный урон может произойти (может быть причинен). Таким образом, концепция безопасности полетов основана на выявлении и анализе угроз путем рассмотрения конкретных ситуаций (ситуационное моделирование). Факторами риска можно управлять путем выявления, анализа и устранения и/или снижения до допустимого уровня риска, угрожающего деятельности авиапредприятия. Безопасность воздушного транспорта включает: — безопасность полетов; — авиационную безопасность; — экологическую безопасность; — экономическую безопасность; — информационную безопасность; — правовую безопасность; — производственную безопасность. Результатом системы управления безопасностью полетов (СУБП) являются разработка и внедрение организационных процессов и процедур, направленных на выявление угрожающих факторов и контроль (снижение) влияния факторов риска в авиации. СУБП должна включать как политику по безопасности, так и политику по гарантии качества, используя принципы системы управления качеством. В ГА существует тенденция интеграции различных систем управления: — система управления и контроля качества (QMS); — система контроля за окружающей средой (EMS); — система управления и контроля за здоровьем и безопасностью на производстве (OHSMS); — система управления безопасностью полетов (SMS); — система управления авиационной безопасностью. Таким образом, СУБП (SMS) — организованный подход к управлению безопасностью, охватывающий в том числе организационные структуры, ответственность, политику и процедуры. Данный подход отражает модель SHEL, в которой наглядно отражается взаимосвязь перечисленных компонентов: Software — программное обеспечение; Hardware — техническое оснащение; Environment — окружающая среда; Liveware — одушевленный компонент; другие участники. При этом результатом SMS являются разработка и внедрение организационных процессов и процедур, направленных на выявление угрожающих факторов и контроля/снижения факторов риска в авиационной транспортной системе; результатом QMS является организованный процесс для гарантии того, что производство достигнет поставленной цели и недостатки, если таковые имеются, будут устранены. Для снижения возникновения факторов риска необходимо серьезность риска рассматривать с позиции: — вреда имуществу; — вреда здоровью; — финансового аспекта; — юридической и иной ответственности; — человеческого фактора; — окружающей среды; — репутации; — доверия общественности. Постоянное усовершенствование СУБП достигается посредством оценок: — превентивной (оценка состояния сооружений, оборудования); — реактивной (проверка эффективности систем контроля и снижения факторов риска). Документ 9859 ИКАО ставит задачу интеграции всех указанных выше систем управления. Существуют разные пути интеграции СУБП в производственный процесс организации. Авиапредприятия необходимо поощрять в интеграции их системы управления качества, охраны окружающей среды [2]. Покажем возможность решения указанной задачи на примере системы контроля за окружающей средой (EMS) по одному из параметров, а именно объему парниковых газов. При оценке воздействия на окружающую среду деятельности воздушного транспорта необходимо разделять загрязняющие вещества на парниковые и непарниковые газы в соответствии с требованиями международных стандартов, а именно Киотского протокола. Впервые международный стандарт по эмиссии принят в 1981 г., с 1996 г. по настоящее время действуют более жесткие (на 20%) международные нормы на выбросы оксидов азота. В 1998 г. ИКАО приняла решение о дополнительном ужесточении норм на выбросы NOx (приблизительно на 16%) для новых двигателей и модификаций существующих двигателей, созданных после 31 декабря 2003 г. (рис. 1) [3].

% 0 о \ Эмиссия NOx 10 \ двигателя \ 20 о \о 30 \ \ 40 \

50 \

60 \ \/ 70

1990 2000 2010 2020 2030

Рис. 1. Прогноз снижения NOx для авиадвигателей

В настоящее время политика в области охраны ОС от воздействия авиации определяется рядом межгосударственных соглашений [4, 5]: — Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой (1987 г.); — Рамочная конвенция ООН об изменении климата — РКИК ООН (1992 г.), вступившая в действие в 1994 г.; — Марракешские соглашения, принятые Седьмой конференцией сторон РКИК ООН (2001 г.); — Киотский протокол по парниковым газам, влияющим на климат (1997 г.), ратифицированный Россией в феврале 2005 г. Киотский протокол к Рамочной конвенции ООН об изменении климата (далее — Протокол) был принят в г. Киото (Япония) на третьей Конференции сторон Рамочной конвенции 12 декабря 1997 г. Его ключевыми элементами являются: — количественные уровни обязательств по сокращению выбросов парниковых газов (ПГ) для всех промышленно развитых стран на основании представленных ими предложений <1>; ——————————— <1> Для Российской Федерации в Протоколе установлен уровень выбросов ПГ для первого периода действия Протокола (2008 — 2012 гг.) такой же, как и в Рамочной конвенции, то есть стабилизация выбросов на уровне 1990 г., принятого за базовый.

— перечень мер по сокращению выбросов ПГ; — порядок выполнения обязательств, условия, процедуры и правила учета сокращений и выбросов ПГ, принципы совместного выполнения обязательств по сокращению выбросов ПГ на основе заключения специальных соглашений между сторонами Протокола. Согласно Киотскому протоколу требуется: — промышленно развитым странам сократить выбросы парниковых газов к 2008 — 2012 гг. до показателей 1990 г. <2>: ——————————— <2> Австралия, Исландия, Норвегия могут увеличить свои выбросы на 8, 10 и 1% соответственно. Протокол не предусматривает снижение выбросов для развивающихся стран.

— все промышленно развитые страны — 5,2%; — США — 7%; — ЕС — 8%; — Япония — 6%; — Россия — 0%. — включить в нормирование CO2, CH4, N2O, гидрофторуглероды (ГФУ), перфторуглероды (ПФУ), SF6; — производить лесонасаждение и восстановление лесных массивов; — создать механизмы — проекты совместного осуществления обмена квотами на эмиссию («чистое развитие» через финансирование проектов по сокращению выбросов в развивающихся странах). К настоящему времени Протокол ратифицировали 124 государства. Доля совокупных выбросов промышленно развитых стран, ратифицировавших Протокол, составляет 44,2% общих выбросов ПГ. В марте 2001 г. США заявили о том, что не намерены ратифицировать Протокол. Ратификация Протокола Российской Федерацией в феврале 2005 г. (доля России — 17,4%) обеспечила вступление его в силу [6]. Согласно Киотскому протоколу 84 страны, включая Россию, обязуются сократить совокупные выбросы шести парниковых газов по меньшей мере на 5% по сравнению с уровнем 1990 г. В период действия обязательств сторон с 2008 по 2012 г. г. Российской Федерации как стране, переходящей к рыночной экономике, надлежит не превышать общегосударственный уровень 1990 г. по выбросу CO2. Присоединение России к Протоколу потребовало реализации комплекса обязательных мер, в том числе разработки ряда федеральных законов о государственном регулировании выбросов ЗВ и поглощения ПГ на территории Российской Федерации, о праве собственности на объемы сокращенной эмиссии ПГ, о создании рынка квот на выбросы ПГ, а также нормативных правовых актов о создании национальной системы мониторинга антропогенных выбросов и поглощения ПГ. Реализация в России проектов совместного осуществления (ст. 6 Протокола) поможет реально сократить выбросы ПГ в различных секторах экономики за счет дополнительных инвестиций и внедрения современных технологий [6]. В соответствии со ст. 5.1 Киотского протокола каждая Сторона не позднее 2007 г. должна создать национальную систему для оценки антропогенных выбросов и поглощения парниковых газов. Руководящие принципы для таких национальных систем должны быть приняты после вступления Киотского протокола в силу на конференции Сторон Рамочной конвенции по изменению климата, которая будет действовать как первая сессия совещания сторон Киотского протокола. В дополнение к этому ст. 7 Киотского протокола предусматривает представление ежегодных инвентаризаций выбросов парниковых газов и их поглощения, а также включение в национальные сообщения дополнительной информации, необходимой для того, чтобы продемонстрировать соблюдение обязательств по Киотскому протоколу. К проектам совместного осуществления предъявляется ряд жестких требований. Должно быть доказано, что в результате применения той или иной технологии либо оборудования действительно произойдет снижение выбросов парниковых газов. По мере выполнения проекта должна регулярно предоставляться отчетность и действовать система наблюдений (мониторинга) прямых или косвенных параметров. Сам объект остается открытым для любых проверок. Необходим независимый аудитор, который проводит экспертизу проектно-технической документации и отвечает за принятие решения о придании проекту статуса совместного осуществления. Параллельно с этим готовится документация для прохождения экспертизы, которую проводят независимые зарубежные эксперты, так называемые валидаторы, аккредитованные Секретариатом Рамочной конвенции по изменению климата. Следующие этапы — одобрение и регистрация проекта в уполномоченном органе РФ. В России нет назначенного Правительством органа, ответственного за утверждение и исполнение проектов совместного осуществления, нет и утвержденной процедуры их регистрации. Передача единиц сокращенных выбросов (рис. 2) возможна при подписании Правительством РФ письма одобрения, которое представляет собой обязательство России по передаче полученных при реализации проектов единиц сокращенных выбросов парниковых газов из России в страну инвестора проекта. Проект начинает работать только после получения компаниями одобрения правительств двух сторон. Из установленного количества выбросов парниковых газов для страны, принимающей проект, вычитаются полученные единицы и добавляются к количеству, установленному для инвестирующей стороны. Последняя подтверждает и регистрирует их передачу [7].

Сокращение эмиссии от международных авиационных перевозок / \ / \ V V V Обмен квотами Сборы и налоги Добровольное соглашение

— Работа по методическим вопросам; — Совершенствование методик по оцениванию и отчетности эмиссий парниковых газов от авиации; — Обеспечение работы МГЭИК по разработке руководства 2006 г. по национальным инвентаризациям парниковых газов; — Обмен данными по эмиссиям и потребляемому топливу: РКИК ООН представила данные государств приложения 1, ИКАО официально не представила данные моделирования по моделям SAGE и AERO2K.

Примечание. Развивающиеся страны не заинтересованы в принятии мер регулирования выбросов парниковых газов международной гражданской авиации, если не будет подтверждено, что такие меры будут выгодными для их экономики или, по крайней мере, не окажут на нее какого-либо негативного влияния.

Рис. 2. Сокращение объемов выбросов парниковых газов от международных авиаперевозок

Схематическое описание процесса подготовки инвентаризации парниковых газов в РФ приведено на рис. 3. Подготовка инвентаризации включает блок сбора и первичной обработки данных о хозяйственной деятельности силами министерств и ведомств; преобразование поступивших данных в форматы, требуемые для расчета; анализ полноты информации, собственные расчетные оценки выбросов и поглощения парниковых газов, а также представление его результатов потребителям и органам Рамочной конвенции по изменению климата ООН и Киотского протокола через Секретариат Рамочной конвенции по изменению климата [8].

Правительство РФ

Росстат /\ \ Секретариат /\ < / РКИК ООН V V > Территориальные Росгидромет < органы Росстата < > Федеральные /\ /\ ИГКЭ < органы Росгидромета и \ исполнительной Субъекты РАН / власти хозяйственной деятельности

Территориальные органы исполнительной власти РФ

> Данные о деятельности, связанной с выбросами и абсорбцией; \ / Обратная связь;

< > Выдаваемая информация.

Рис. 3. Организация инвентаризации парниковых газов в России

Существуют различные оценки ожидаемых затрат на создание национальной системы инвентаризации выбросов и поглощения парниковых газов. Особенностью процесса международной передачи квот на выбросы ПГ является его привязка к конкретным проектам. Другими словами, не следует надеяться на выгоды от торговли квотами, так как по протоколу эта торговля просто невозможна до тех пор, пока не будет создана национальная система учета выбросов ПГ, кадастр выбросов и регистр сделок с квотами на выбросы ПГ [4]. Присоединение к Протоколу позволило России полноправно участвовать в переговорах по определению новых обязательств на последующие периоды действия Протокола. В будущем переговорном процессе необходимо добиваться распространения на развивающиеся страны количественных обязательств по снижению выбросов ПГ, учета индивидуальных географических и экономических особенностей стран, учета роли России как крупнейшего в мире экспортера углеводородного топлива, в том числе природного газа, а также крупнейшего поглотителя ПГ [6]. Для ограничения выброса CO2 ИКАО совместно с другими организациями ООН предполагает разработать не запретительные меры (как в случае с авиационным шумом), а так называемые рыночные методы регулирования — к 2008 г. создать систему обмена квотами на выбросы CO2 воздушных судов между странами, а также ввести систему пошлин (сборов) за выброс. Механизм торговли квотами в принципе может создать совершенно новый рынок, оперирующий определенными ресурсами (разрешениями на выбросы) [7]. Следует понимать, что такой инструмент эффективен для глобальных и трансграничных загрязнителей, но может быть неприменим для регулирования местного загрязнения. Другой вопрос — взаимозаменяемость между разными загрязнителями. Если разные вещества оказывают одинаковое воздействие, то, пользуясь этим свойством, можно расширить систему торговли. Например, каждый из шести парниковых газов приводит к потеплению климата. Поэтому 1 т CO2 может быть обменена на некоторое количество метана. При этом надо использовать пересчетные коэффициенты, отражающие потенциал этих газов по оказанию воздействия на окружающую среду. Для СО2 этот коэффициент равен 1, а для метана — 21, следовательно, если необходимо получить права на выброс 1 т метана (CH4), то нужно купить их либо купить права на выброс 21 т CO2 [8]. Парниковые газы не являются загрязняющими веществами в обычном понимании этого термина. В тех концентрациях, которые реально наблюдаются в атмосфере, они не оказывают прямого вредного влияния на здоровье человека или экосистем. Поэтому контроль ведется не за концентрацией того или иного парникового газа около предприятия, а только за абсолютным значением выброса за достаточно длительное время — обычно за год. Не имеет значения, был ли это залповый выброс или постепенная эмиссия. Выброс за год — фактически вклад данного источника выбросов (предприятия или его части) в глобальный парниковый эффект. Именно глобальный, так как парниковые газы долго «живут» в атмосфере, хорошо там перемешиваются — и ни глобальный, ни региональный эффект не зависят от места выброса. На этой аксиоме строится вся система торговли квотами на выбросы парниковых газов, иначе (например, если взять выбросы диоксинов) это была бы торговля здоровьем населения, живущего около источников выбросов. Важно кумулятивное действие всех парниковых газов, то есть суммарный парниковый эффект, вызванный тем или иным источником. Поэтому данные инвентаризации выражаются в единицах CO2-эквивалента, а результирующее действие всех выбрасываемых газов получается как взвешенная сумма выбросов отдельных газов с весами, отражающими их парниковый эффект. За единицу принят эффект от CO2, выбросы остальных газов умножаются на определенные коэффициенты глобального потепления (ПГП). При этом РКИК принято, что берутся ПГП с так называемым 100-летним горизонтом осреднения, что означает, что сравниваются эффекты от выбросов 1 тонны того или иного вещества за 100 лет. Для метана ПГП равен 21, для закиси азота — 310, для SF6 — 23900. Это означает, что выброс 1 тонны метана совершенно эквивалентен выбросу 21 тонны CO2. Список парниковых газов, подлежащих ограничению и инвентаризации выбросов в рамках Рамочной конвенции по изменению климата, определен в Приложении А к Киотскому протоколу и включает: двуокись углерода (CO2) и метан (CH4), закись азота (N2O), перфторуглероды (ПФУ), гидрофторуглероды (ГФУ) и гексафторид серы (SF6). По мере синтеза и использования новых ГФУ и ПФУ список будет дополняться. Водяной пар — самый распространенный парниковый газ — исключен из данного рассмотрения, так как нет данных о росте его концентрации в атмосфере (то есть связанная с ним опасность не просматривается). Озоноразрушающие вещества (хлорфторуглероды, HCFC 22, галогены, метилхлороформ, тетрахлорид углерода), которые в принципе также дают некоторый небольшой парниковый эффект, здесь не рассматриваются, поскольку они подлежат учету и запрещены к использованию в связи с выполнением странами обязательств по Монреальскому протоколу. Как известно, выбросы загрязняющих веществ, возникающие в результате внутренних полетов, регулируются требованиями, установленными Киотским протоколом, которые, однако, не касаются международной авиации. Кроме того, затраты на реактивное топливо для международных рейсов исторически освобождаются от налогообложения. В двусторонние соглашения о воздушном транспорте между государствами — членами ЕС и третьими странами вносятся изменения, которые позволят фискальным органам получить такую возможность, однако для ее реализации потребуется время. В настоящее время на выбросы загрязняющих веществ от авиации приходится около 3% общего объема выбросов газов, вызывающих парниковый эффект в ЕС, однако их уровень повышается быстрыми темпами (на 87% с 1990 г.), поскольку перелеты становятся дешевле, а затраты, связанные с охраной окружающей среды, при этом не учитываются. Например, в результате полета из Лондона в Нью-Йорк и обратно возникает приблизительно такой же уровень выбросов загрязняющих веществ, как когда среднестатистический гражданин в ЕС отапливает свой дом в течение целого года. Быстрый рост уровня выбросов загрязняющих веществ в окружающую среду в авиации контрастирует с успехами множества других секторов экономики по его сокращению. Если не принимать никаких мер, рост уровня выбросов загрязняющих веществ в результате полетов, совершаемых из аэропортов ЕС, к 2012 г. сведет на нет более четверти восьмипроцентного сокращения уровня выбросов, которого 15 государств ЕС должны достичь в соответствии с требованиями Киотского протокола. К 2020 г. выбросы от авиации могут увеличиться по сравнению с существующим уровнем в два раза.

Литература

1. Руководство по системам управления безопасностью полетов // Документ N 9859. ИКАО. 2006. 2. Смирнова Ю. В. Использование международной системы управления безопасностью полетов в отечественной гражданской авиации. Тезисы докладов Международной научно-технической конференции, посвященной 85-летию гражданской авиации России. М.: МГТУ ГА, 2008. С. 73. 3. Сводное заявление о постоянной политике и практике ИКАО в области охраны окружающей среды. Резолюция 33-й Ассамблеи ИКАО А33-7. Монреаль, 2002. 4. Грачев В. А., Бородкина И. В., Волкова И. И. Киото — Марракеш — Монреаль и далее со всеми остановками: путь России? // НЭП — XXI век. Наука. Экономика. Промышленность. Спец. выпуск. М., 2006. 48 с. 5. Н. Е. Николайкина, Н. И. Николайкин, А. М. Матягина. Промышленная экология: инженерная защита биосферы от воздействия воздушного транспорта: Учеб. пособие. М.: ИКЦ «Академкнига», 2006. 239 с. ил. 6. Кудрина И. В. Пояснительная записка к проекту федерального закона «О ратификации Киотского протокола к Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата». 2004. 7. Волков С. А. Анализ последних решений ИКАО по проблеме загрязнения атмосферы. Сборник тезисов Научно-технического конгресса по двигателестроению. М., 2008. 8. Порядок обеспечения и контроля качества национального кадастра антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями парниковых газов РФ, разрабатываемого в ГУ ИГКЭ Росгидромета и РАН. ИГКЭ. М., 2007.

——————————————————————