ПОНЯТИЕ, СУЩНОСТЬ И ЗНАЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ
Е. БУТАЕВА
В статье автором предпринята попытка сформировать комплексное научное представление о юридической сущности государственного управления в сфере градостроительства, определены объекты административно-правового воздействия в исследуемой области деятельности, дано авторское представление об элементах административно-правовой организации механизма управления градостроительной деятельностью. На основе изучения научной литературы автор приходит к выводу о необходимости принятия градостроительной доктрины РФ, стратегии пространственной организации территории РФ. Имеющиеся в специальной литературе представления о структуре градостроительной доктрины РФ автор дополняет собственными выводами.
В правовой литературе сложилось широкое и узкое понимание термина «государственное управление». В широком смысле государственное управление — это целенаправленная, имеющая властный, организующий и распорядительный характер деятельность всех государственных органов. Наибольшее распространение получило в науке административного права понятие государственного управления в его узком смысле. В этом аспекте государственное управление понимается как самостоятельный вид государственно-властной деятельности, носящей организующий, исполнительно-распорядительный и подзаконный характер, осуществляемой специальными субъектами — органами исполнительной власти в процессе их непосредственного руководства экономическим, социально-культурным и административно-политическим строительством <1>. ——————————— <1> Козлов Ю. М. Административное право: Учебник для вузов. М.: Юрист, 1999. С. 8; Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. М.: НОРМА; НОРМА-ИНФРА-М, 2002. С. 157.
Комментирует: Дмитрий Карпухин, к. и.н., доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Московского института экономики, менеджмента и права. Следует отметить, что проиллюстрированные автором подходы к определению сущности государственного управления основаны на констатации составляющих их сегментов. Широкая трактовка понятия охватывает такие сегменты, как властность, организация и распоряжение. Преимуществом узкого подхода к определению данного понятия является то, что наряду с организационной и исполнительно-распорядительной составляющей отмечен нормативно-правовой компонент, отражающий механизм реализации волеизъявления органов государственной власти посредством издания подзаконных нормативных актов.
Существуют различные трактовки термина «градостроительная деятельность». В энциклопедии «Архитектура и градостроительство» градостроительство определяется как «…деятельность по пространственной организации систем расселения, планировке и застройке населенных мест, опирающаяся на градостроительное законодательство, нормы и правила, системы научного знания, проектирования и управления» <1>. ——————————— <1> Архитектура и градостроительство: Энциклопедия / Гл. ред. А. В. Иконников. М.: Стройиздат, 2001. 688 с.: ил. С. 170.
Авторы одного из учебных пособий И. А. Иодо и Г. А. Потаев различают узкое и широкое понятие градостроительной деятельности. В первом случае речь идет о планировке и застройке, во втором — о «сфере научной, нормативной, проектной, строительной, управленческой деятельности по преобразованию пространства обитания людей путем формирования и развития городов и других поселений… с учетом требований оптимизации окружающей среды, охраны природы и историко-культурного наследия» <1>. ——————————— <1> Иодо И. А. Градостроительство и территориальная планировка: Учеб. пособие / И. А. Иодо, Г. А. Потаев. Ростов н/Дону: Феникс, 2008. 258 с. С. 5.
С. Митягин раскрывает «градостроительство как средство и способ организации материально-пространственного окружения человека…», которое «…определяется через институт регулирования социальных отношений в сфере прогнозирования, планирования и реализации мероприятий по преобразованию окружающей среды и создания условий для эффективной хозяйственной деятельности и общественного воспроизводства» <1>. ——————————— <1> Митягин С. Развитие градостроительного права на современном этапе (Электронный ресурс) // Архитектура и градостроительство Сибири: Ежемесяч. отраслевой журн. Режим доступа: http://www. ais. siberia. net/2002/1-2-2002/14.htm (26.10.2009).
В Градостроительном кодексе, принятом в 1998 году, градостроительная деятельность трактовалась как деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, а также физических и юридических лиц в области градостроительного проектирования, развития территорий и поселений, определения видов использования земельных участков, проектирования, строительства и реконструкции объектов недвижимости <1>. ——————————— <1> Градостроительный кодекс Российской Федерации от 7 мая 1998 г. N 73-ФЗ (утратил силу) // Российская газета. 1998. 14 мая.
Законодатель в действующем ГрК РФ определяет градостроительную деятельность как «деятельность по развитию территорий… в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства» <1>. Таким образом, в трактовке термина «градостроительная деятельность» в ГрК РФ 1998 и 2004 года в качестве объекта правового регулирования выступает именно деятельность конкретных субъектов права. Это логично, так как закон может регулировать только деятельность, т. е. поведение субъектов. ——————————— <1> Пункт 1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 дек. 2004 г. N 190-ФЗ (с изм. от 17 июля 2009 г.) // Российская газета. 2004. 30 дек.; 2009. 23 июля.
А. В. Ерхов в своей диссертации, формулируя понятие градостроительного комплекса как объекта административно-правового регулирования, выделяет два основных элемента объекта управляющего воздействия: 1) строительство, под которым понимается деятельность органов государственной и муниципальной власти, физических и юридических лиц в области градостроительного планирования развития территорий и поселений, определения видов использования земельных участков, проектирования, строительства и реконструкции объектов недвижимости, и 2) архитектурную деятельность — профессиональную деятельность архитекторов, имеющую целью создание архитектурного объекта <1>. ——————————— <1> Ерхов А. В. Управление градостроительным комплексом в Российской Федерации (административно-правовой аспект): Дис. … канд. юрид. наук. Тольятти, 2007. С. 26.
На наш взгляд, А. В. Ерхов не совсем верно отождествляет строительство и деятельность по градостроительному планированию, определению видов использования земельных участков и проектированию. Представляется, что указанные виды деятельности являются не строительством, а лишь подготовительным этапом для его осуществления. Об этом также свидетельствует обособленность норм ГрК РФ, регулирующих указанные виды деятельности, в отдельных главах. Правовому регулированию деятельности по строительству и реконструкции объектов капитального строительства и архитектурно-строительному проектированию в ГрК РФ посвящена всего лишь одна 6 глава, в то время как правовые отношения в сфере территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территорий урегулированы отдельными главами ГрК РФ — 3, 4 и 5.
Комментирует: Дмитрий Карпухин, к. и.н. Подходы, определенные автором при раскрытии сущности понятия «градостроительная деятельность» как широкий и узкий, можно классифицировать как формально-юридический и социологический. Первый рассматривает управленческую, проектную и строительную деятельность через призму регламентирующих их правовых предписаний. Во втором подходе доминирует целевой компонент градостроительства, ориентированный на осуществление социально значимых интересов, связанных с обеспечением комфортных условий проживания населения. Для юридической трактовки понятия «градостроительная деятельность», изложенной в Градостроительном кодексе РФ, характерным является сегментарно-стадиальный подход, который определяет данный вид деятельности как совокупность последовательно сменяющих друг друга стадий от «нулевого цикла» (территориальное планирование, градостроительное зонирование, планировка территорий архитектурно-строительного проектировании) до введения в строй объектов недвижимости (строительство) и их дальнейшей эксплуатации (капитальный ремонт, реконструкция объектов капитального строительства).
Обобщая характеристику управления градостроительной деятельностью, следует отметить следующее. Во-первых, можно выделить следующие элементы, составляющие объект административно-правового воздействия в исследуемой сфере: 1) деятельность по территориальному планированию, зонированию и планировке территории; 2) деятельность по строительству, реконструкции и капитальному ремонту; 3) деятельность по архитектурно-строительному проектированию. Общая цель административно-правового воздействия на указанную сферу правоотношений состоит в создании благоприятной среды жизнедеятельности человека средствами архитектуры. Во-вторых, градостроительная деятельность осуществляется как органами публичной власти, так и субъектами частного права. Этот вывод находит подтверждение и в действующем ГрК РФ. В качестве субъектов градостроительных отношений часть 1 статьи 5 ГрК РФ называет Российскую Федерацию, субъекты Федерации, муниципальные образования, физических и юридических лиц. Из определений, приведенных выше, следует, что градостроительная деятельность, прежде всего, направлена на преобразование определенной территории. Модель управления развитием территории включает в себя следующие элементы: разработку градостроительной политики, определяющей выбор стратегических и тактических целей территориального развития; создание организационно-правовых условий для достижения этих целей, в том числе разработку нормативных основ, т. е. документов территориального планирования; контроль за деятельностью, осуществляемой в системе градорегулирования <1>. ——————————— <1> Иодо И. А. Градостроительство и территориальная планировка / И. А. Иодо, Г. А. Потаев. С. 262.
Процесс управления таким развитием предполагает изменение качественных характеристик территории. Эти цели реализуются в правовых и индивидуальных актах управления. К числу первых следует отнести документы территориального планирования, к индивидуальным правовым актам — разрешение на строительство и ввод объекта в эксплуатацию. Следовательно, процесс государственного управления в исследуемой сфере направлен на упорядочивание отношений двух видов: — организационно-правовых, складывающихся между органами государственного и местного самоуправления в процессе территориального планирования, планировки территории и градостроительного зонирования; — отношений, складывающихся между органами власти и субъектами, осуществляющими деятельность по архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции и капитальному ремонту. Таким образом, государственное управление в сфере градостроительства следует рассматривать как специфический вид государственной деятельности, содержанием которой является реализация властно-организационных полномочий государства в обозначенной области, направленных на создание условий для устойчивого, комплексного развития территории, ее рациональной организации, и государственный контроль за названной деятельностью. В самом общем виде государственное регулирование определяется как установление государством общих правил поведения (деятельности) участников общественных отношений и их корректировка в зависимости от изменяющихся условий <1>. Установленные в нормативно-правовых актах общеобязательные, адресованные всем субъектам общественных отношений правила поведения нуждаются в правовой защите и охране. В связи с этим способом проверки исполнения правовых норм является государственный контроль и надзор за деятельностью субъектов права. Как указывает В. Р. Вершинин, государственный контроль в сфере градостроительной деятельности — установленная законодательством деятельность органов исполнительной власти по выявлению, предупреждению и пресечению правонарушений в сфере градостроительства, несоблюдения требований технических регламентов, влекущих прямой или косвенный ущерб интересам государства <2>. ——————————— <1> Алехин А. П. Административное право Российской Федерации. Учебник для вузов / А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов; Под ред. А. П. Алехина. 4-е изд., испр. и доп. М.: Зерцало-М, 2002. С. 378. <2> Вершинин В. Р. Государственный контроль градостроительной деятельности: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 10.
На этапах архитектурно-строительного проектирования и строительства средствами контроля являются институты: государственной экспертизы результатов инженерных изысканий и проектной документации, государственного строительного надзора, выдачи разрешений на строительство и ввод объекта в эксплуатацию. В правовой литературе последних лет незаслуженно мало внимания уделяется именно административно-правовому аспекту организации управления в сфере градостроительной деятельности. Наиболее значительным и комплексным научным исследованием последних лет по рассматриваемой тематике является диссертация А. В. Ерхова <1>. Этот ученый в своей диссертационной работе формулирует понятие градостроительного комплекса как объекта административно-правового регулирования, включая в его содержание систему общественных отношений строительных предприятий, учреждений и организаций, а также органов управления ими, осуществляющих градостроительную деятельность в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства <2>. ——————————— <1> Ерхов А. В. Управление градостроительным комплексом в Российской Федерации (административно-правовой аспект): Дис. … канд. юрид. наук. Тольятти, 2007. 201 с. <2> Ерхов А. В. Управление градостроительным комплексом в Российской Федерации (административно-правовой аспект). С. 39.
Достаточно полно механизм государственного управления разработан в работе З. В. Копейчикова <1>. Ученый раскрывает механизм государственного управления через совокупность элементов его организации: норм административного права, методов административно-правового регулирования, среды функционирования, деятельности органов исполнительной власти. ——————————— <1> Копейчиков З. В. Механизм государственного управления. М.: Юрид. лит., 1979. 158 с.
Доктором юридических наук, профессором А. П. Лончаковым были определены элементы правовой организации управления: «Органы исполнительной власти; другие органы управления, входящие в разветвленный организационный механизм осуществления функций исполнительной власти; нормы отраслей права, устанавливающие соответствующий статус всех звеньев системы управления; правовая ответственность субъектов, вытекающая из их административно-правового положения; важнейшие параметры их отношений, очерченных административным правом» <1>. ——————————— <1> Лончаков А. П. Административно-правовая организация механизма управления собственностью в сфере экономики: Учеб. пособие. Хабаровск: Изд-во ХГГУ, 1999. С. 25.
Опираясь на научные достижения отечественных ученых, автор настоящего исследования полагает, что в содержание административно-правовой организации механизма управления градостроительной деятельностью входят следующие элементы: система органов государственной власти, деятельностью которых является реализация властно-организационных полномочий государства в обозначенной сфере, направленных на создание условий для устойчивого, комплексного развития территории, ее рациональной организации; комплекс прав и обязанностей таких органов; государственный контроль за названной деятельностью; нормы законодательства, регулирующие управленческие отношения в сфере территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территорий, архитектурного проектирования и строительства. Сущность государственного управления градостроительной деятельностью состоит в упорядочивании общественных отношений в рассматриваемой области с целью создания благоприятных условий для проживания населения, развития производства, сохранения культурного и природного наследия. В этом контексте механизм градорегулирования должен учитывать закономерности развития территории. Как указывает академик РААСН М. Я. Вильнер, существенное место среди них занимают закономерности пространственного развития территории, сложившиеся под влиянием природно-климатических, социально-экономических и историко-культурных факторов <1>. Любая деятельность по территориальному планированию должна основываться на учете этих закономерностей. Главным элементом материальной основы развития территории является сеть населенных пунктов и связывающих их коммуникаций, создающая структурообразующий каркас, иначе именуемый как планировочный <2>. В документах социально-экономического развития страны и регионов определяются наиболее общие задачи по социально-экономическому развитию, фиксируется ряд показателей и программных мероприятий для решения поставленных задач. ——————————— <1> Вильнер М. Я. О структурообразующем каркасе территории России // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2009. N 2(39). С. 56. <2> Вильнер М. Я. О структурообразующем каркасе территории России // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2009. N 2(39). С. 56.
Как отмечает академик РААСН М. Я. Вильнер, «при такой степени обобщения уровень обоснованности и конкретности подготовленных предложений настолько низок, что практически они не могут служить основой оперативных управленческих решений… по развитию подведомственных территорий» <1>. Данный ученый делает вывод, что необходимо разработать и утвердить стратегию пространственной организации территории на федеральном уровне. ——————————— <1> Вильнер М. Я. О структурообразующем каркасе территории России // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2009. N 2(39). С. 56.
В отличие от России практика территориального планирования, например, Германии страны, которая схожа с Россией по федеративному устройству, — имеет следующую систему разработки документов территориального планирования <1>. ——————————— <1> Щитинский В. А. Российский опыт и зарубежная практика стратегического территориального планирования (Электронный ресурс) // ГИС-Ассоциация недвижимости: (web-сайт). Режим доступа: http://www. gisa. ru/38029.html (26.10.2009).
Базовым в сфере рассматриваемых правоотношений является Федеральный закон «О территориальном планировании», который закрепляет основные условия пространственного развития территории ФРГ <1>. На основе земельного Закона «О планировании» разрабатывается программа территориальной организации, где определяются основные положения пространственной организации и развития федеральной земли. Региональный уровень территориального планирования — промежуточный этап между земельным и муниципальным планированием. На данном этапе уточняются основные цели, сформулированные в документах вышестоящего уровня, применительно к землям и отдельным общинам. Местное планирование (как и в РФ) находится в компетенции органов местного самоуправления и решает задачи комплексного развития общины. Практика территориального планирования Германии основана на базовых федеральных правовых актах, определяющих перспективы пространственного развития страны, которые потом детализируются в документах территориального планирования регионального и муниципального уровня. В отличие от Германии в России отсутствует правовой документ, закрепляющий основные направления пространственного обустройства страны. Это, в свою очередь, затрудняет координацию усилий субъектов территориального и социально-экономического планирования <2>. ——————————— <1> Щитинский В. А. Российский опыт и зарубежная практика стратегического территориального планирования (Электронный ресурс) // ГИС-Ассоциация недвижимости: (web-сайт). Режим доступа: http://www. gisa. ru/38029.html (26.10.2009). <2> Щитинский В. А. Российский опыт и зарубежная практика стратегического территориального планирования (Электронный ресурс) // ГИС-Ассоциация недвижимости: (web-сайт). Режим доступа: http://www. gisa. ru/38029.html (26.10.2009).
Из Доклада Минрегиона о результатах и основных направлениях деятельности на 2008 — 2010 годы <1> следует, что в целях дальнейшего совершенствования системы стратегического планирования социально-экономического развития в Российской Федерации в территориальном разрезе необходимо: ——————————— <1> Доклад о результатах и основных направлениях деятельности на 2008 — 2010 годы (Электронный ресурс) // Министерство регионального развития Российской Федерации: (web-сайт). М., 2009. Режим доступа: http://www. minregion. ru/Workltems/Docltem. aspx? DoclD=576&PagelD;=147 (26.10.2009).
— выявить и описать в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года центры опережающего экономического роста, их перспективную специализацию с целью снятия инфраструктурных ограничений реализации их экономического потенциала; — согласовать долгосрочные программные документы развития отраслей экономики и социальной сферы, схемы территориального планирования Российской Федерации, долгосрочные (федеральные) целевые программы с целью создания инфраструктурных условий для реализации возможностей развития приоритетных видов экономической деятельности на соответствующих территориях; — обеспечить взаимную увязку федеральных, региональных и муниципальных долгосрочных программных документов социально-экономического развития в целях комплексного развития территорий. Классификация регионов по их социально-экономическим особенностям представлена в проекте Концепции совершенствования региональной политики (направлен в Правительство Российской Федерации 5 августа 2009 года, N 24979-ВТ/02) <1>. Концепция социально-экономического планирования РФ определяет параметры развития российской экономики лишь в самом общем виде — цели и задачи территориального развития <2>. Как верно отмечает М. Я. Вильнер, в концепциях стратегического социально-экономического планирования РФ и регионов слабо анализируются факторы, определяющие структурообразующий (транспортно-расселенческий) каркас России и регионов <3>.
——————————— <1> Проект Концепции совершенствования региональной политики в Российской Федерации (направлен в Правительство Российской Федерации от 05.08.2009 N 24979-ВТ/02) (Электронный ресурс) / Министерство регионального развития Российской Федерации: (web-сайт). М., 2009. Режим доступа: http://www. minregion. ru/Workltems/ListNews. aspx? PagelD=536. <2> Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (утв. распоряжением Правительства от 17 нояб. 2008 г. N 1662-р (в ред. от 8 авг. 2009 г.)) // Собрание законодательства РФ. 2008. N 47. Ст. 5489; 2009. N 33. Ст. 4127. <3> Вильнер М. Я. О структурообразующем каркасе территории России // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2009. N 2(39). С. 55 — 56.
Статья 10 ГрК РФ определяет, что документы территориального планирования РФ должны обозначить размещение объектов военного, космического и иного назначения применительно к той или иной части территории РФ. Таким образом, схемы территориального планирования РФ будут носить не комплексный, а отраслевой характер. Также предусматривается возможность разработки нескольких, а не одной схемы территориального планирования РФ. Это позволяет сделать вывод, что на федеральном уровне отсутствует комплексный подход к пространственному обустройству страны, территория которой занимает 12% суши планеты <1>. ——————————— <1> Мировые земельные ресурсы и их оценка // Правовые вопросы строительства. 2009. N 1. С. 6.
Как отмечает президент РААСН народный архитектор России А. П. Кудрявцев, «растущие пространственные диспропорции в расселении на фоне ослабленной экономики могут иметь и опасные для страны геополитические последствия» <1>. Озабоченность этими проблемами звучала и в выступлении Д. А. Медведева, который подчеркнул, что региональная дифференциация, «…в том числе по жилищному проекту… ведет, по сути, к центробежным тенденциям и к распаду страны» <2>. Так, в Центральном федеральном округе на 1 жителя приходится в среднем 1,71 га (почти в 7 раз меньше, чем в среднем по РФ), в Южном ФО — 2,58 га, в Приволжском ФО — 3,31 га, в Дальневосточном ФО — 92,2 га. Разница в распределении населения между округами достигает в РФ более 50 раз <3>. ——————————— <1> Современное состояние и прогноз развития градостроительства в России (Электронный ресурс): Докл. Президента Рос. акад. архитектуры и строит. наук А. П. Кудрявцева на V пленуме Союза архитекторов России 11 окт. 2002 г. // Ассоциация производителей энергоэффективных окон: (web-сайт). Режим доступа: http://www. aprok. ru/articles/article116.php (26.10.2009). <2> Вопросы жилищной политики и коммунального хозяйства, поднятые первым заместителем Председателя Правительства РФ Д. А. Медведевым в январе — феврале 2008 г.: выдержки из стенограммы выступления Д. А. Медведева на совещ. 16 янв. 2008 г. в г. Тюмени о реализации приоритетного нац. проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» в Уральском федеральном округе // Мониторинг строительной отрасли. 2008. Март. С. 8. <3> Мировые земельные ресурсы и их оценка // Правовые вопросы строительства. 2009. N 1. С. 6.
Реакцией на деструктивные изменения в социально-экономической сфере, такие, как сокращение сельского и прирост городского населения, тенденция к привлечению «дешевой» иностранной рабочей силы, ярко выраженная политика китайской экономической экспансии (особенно на приграничных территориях), должны быть программы комплексного инвестиционного и социально-экономического развития территорий, а также программы по трудовой миграции. Объективно назрела потребность в природно-климатическом зонировании всей территории РФ, определении систем расселения, которые могут быть применены в том или ином регионе. Сама система расселения должна реализовываться с помощью федеральных и региональных целевых программ в сфере трудовой миграции (например, программ по привлечению молодых специалистов в сельскую местность); программ переселения из аварийного и ветхого жилья; проектов, предусматривающих строительство и предоставление на льготных условиях жилья гражданам, проживающим в северных районах страны. Так, в рамках ДФО достойным для реализации представляется предложение ввести государственный жилищный сертификат дальневосточника. Данный проект, предусматривающий порядок выпуска жилищных сертификатов для граждан, постоянно проживающих на территории ДФО, был рассмотрен в январе — апреле 2008 года в рамках работы Межведомственной комиссии при полномочном представителе Президента Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе по вопросам переселения и миграции и, по мнению автора, достоин получить финансовую поддержку на уровне РФ. Доктор архитектуры советник РААСН В. А. Щитинский обосновывает необходимость принятия основополагающих принципов устойчивого пространственного развития территории Российской Федерации и концепции пространственного развития в Российской Федерации, которые, по его мнению, должны определить принципы и приоритеты государственной политики в области пространственной организации территории <1>. Академик РААСН М. Я. Вильнер высказывается за принятие стратегии пространственной организации территории, которая, как он считает, более надежна, чем стратегия социально-экономического развития <2>. ——————————— <1> Щитинский В. А. Российский опыт и зарубежная практика стратегического территориального планирования (Электронный ресурс) // ГИС-Ассоциация недвижимости: (web-сайт). Режим доступа: http://www. gisa. ru/38029.html (26.10.2009). <2> Вильнер М. Я. О структурообразующем каркасе территории России // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2009. N 2(39). С. 55 — 59.
Автор согласен с мнением ученых о том, что политика устойчивого территориального развития РФ может быть обеспечена только при наличии документа, определяющего долгосрочный сценарий пространственного обустройства страны в целом. Именно такой документ должен явиться основой для разработки программных мероприятий по развитию социально-экономической и транспортной инфраструктуры всей территории страны.
Комментирует: Ева Шипунова, к. ю.н., адвокат. В контексте подробно изложенной автором системы расселения также хотелось бы остановиться на том, что, предоставляя жилые помещения добровольным переселенцам, согласно Государственной программе по оказанию содействия добровольного переселения в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, утвержденной Указом Президента от 22 июня 2006 г. N 637 <1> (далее — Государственная программа), органы государственной власти также хотят объединить потенциал соотечественников, проживающих за рубежом, с потребностями развития российских регионов. Речь идет, прежде всего, о решении проблемы нехватки определенных специалистов и демографической проблемы. ——————————— <1> Российская газета. N 137. 28.06.2006.
При этом под добровольными переселенцами стоит понимать лиц, родившихся на территории РФ или родители, иные близкие родственники которых родились на территории РФ, являющихся в настоящее время иностранными гражданами или лицами без гражданства, проживающих на территории иностранного государства и желающих переехать в РФ. Поскольку добровольные переселенцы не являются гражданами Российской Федерации, обязательным этапом переселения добровольных переселенцев является принятие ими гражданства. Однако ряд региональных программ переселения не предусматривает обеспечение жильем указанной категории граждан, в частности, согласно программе Иркутской области <1> вынужденные переселенцы сами решают жилищную проблему. ——————————— <1> Программа по оказанию содействия добровольному пересе лению соотечественников в Иркутской области продолжает работать: в Приангарье уже живут 180 переселенцев. Информация с сайта: http://www. fms. gov. ru/press/news/news_detail. php? ID=28686/ (16.02.2010).
Также в настоящее время решается вопрос о выделении грантов и предоставлении жилых помещений молодым учителям для стимулирования их переезда в сельские районы, на Дальний Восток и в Сибирь <1>. Окончательные инициированные Президентом предложения будут готовы к июню 2010 года. ——————————— <1> Учителей России будут стимулировать к переезду в Сибирь и сельские районы. Информация с сайта: http://www. baikal-daily. ru/news/16/5984/ (16.02.2010).
На 1 апреля 2009 года количество утвержденных документов территориального планирования в субъектах РФ составляло 22 документа (26% от общего числа), в муниципальных образованиях — 4034 (17% от общего числа) <1>. В этих условиях представляется правильным разработать и утвердить решением Правительства РФ документ, способный определить основы пространственного обустройства России, конкретизировать системы и векторы расселения, определить точки экономического роста. На основе данного документа в перспективе должны разрабатываться программы, необходимые для решения экономических, транспортных, экологических и социальных проблем той или иной территории, а также страны в целом. Разработку такого правового акта, на наш взгляд, должно инициировать Правительство РФ, координирующую роль в его создании должно сыграть Министерство регионального развития. Работа над таким документом должна проводиться совместно со всеми субъектами РФ, которые, в свою очередь, обязаны представлять интересы муниципальных образований, входящих в их состав. Предположительно, данный документ должен иметь статус концепции или стратегии. ——————————— <1> Шаккум М. Сроки принятия схем территориального планирования продлены до 1 января 2012 года (Электронный ресурс) / Беседовала И. Фильченкова // RealEstate. ru: информ. портал о недвижимости: (web-сайт). Режим доступа: http://www. realestate. ru/interview. aspx? id=241 (26.10.2009).
При разработке такого документа на уровне РФ должен быть использован опыт регионов в области территориального и социально-экономического планирования. Например, в Хабаровском крае действует Концепция стратегического развития Хабаровского края до 2010 года. Она представляет собой достаточно полно разработанный план мероприятий по стратегическому управлению региональным развитием края <1>. Кроме того, Постановлением правительства Хабаровского края от 22.07.2004 N 40-пр принят документ, устанавливающий основные направления территориальной политики в крае до 2010 года <2>. В нем на основе анализа природного, ресурсного, экономического, социального, трудового, научно-технического, инновационного потенциала каждого муниципального образования, входящего в состав края, определены основные цели, задачи и направления территориальной политики, а также отражены ожидаемые результаты ее реализации. Два вышеуказанных документа, принятых правительством края, взаимосвязаны, четко определяют задачи и цели социально-экономического и территориального планирования в регионе. В связи с чем предлагается на уровне РФ использовать подобный опыт комплексной разработки документов стратегического социально-экономического и территориального планирования. ——————————— <1> Постановление правительства Хабаровского края «О Концепции стратегического развития Хабаровского края до 2010 года» от 11.11.2004 N 88-пр // Собрание Законодательства Хабаровского края. 2004. N 11(28). <2> Постановление правительства Хабаровского края «Об Основных направлениях территориальной политики правительства Хабаровского края до 2010 года» от 22.07.2004 N 40-пр // Собрание законодательства Хабаровского края. 2004. N 7(24).
На пути к построению правового государства концепция государственного градорегулирования должна носить системный характер, отвечать критериям надежности, достоверности, а значит, государственная политика в области градостроительной деятельности должна осуществляться на научной основе с учетом закономерностей развития территории и изменения среды функционирования власти. За принятие документа, который отражал бы концептуальные положения градостроительной политики России, неоднократно высказывались специалисты в области градостроительной деятельности. Так, С. Митягин указывает, что «отсутствие государственной градостроительной доктрины преобразования всей существующей системы расселения и ее отдельных элементов… с учетом новой экономической ситуации снижает эффективность инвестиций и не способствует их росту» <1>. ——————————— <1> Митягин С. Развитие градостроительного права на современном этапе (Электронный ресурс) // Архитектура и градостроительство Сибири: Ежемесяч. отраслевой журн. Режим доступа: http://www. ais. siberia. net/2002/1-2-2002/14.htm (26.10.2009).
Требования, которым должна отвечать национальная градостроительная доктрина, сформулированы Г. А. Потаевым. Это: — четко обозначенные цели и приоритеты градостроительного развития; — анализ причинно-следственных взаимосвязей между целями градостроительного развития и социально-экономическими проблемами, требующими решения; — обеспечение приоритета публичных интересов над частными и корпоративными интересами; — понятность и прозрачность действий и намерений властей; — обеспечение преемственности действий всех ветвей власти и органов управления при реализации положений градостроительной доктрины <1>. ——————————— <1> Потаев Г. А. Национальная градостроительная доктрина в системе управления процессами градостроительного развития (Электронный ресурс) // Строительство и недвижимость: (web-сайт). Режим доступа: http://www. nestor. minsk. by/sn/2002/26/sn22621.html (26.10.2009).
Вопросам разработки стратегии градостроительной политики значительное внимание уделял академик РААСН И. М. Смоляр. По его мнению, градостроительная доктрина РФ должна включать три тематических блока. В первом должен быть представлен анализ факторов, обусловливающих проблемы пространственного обустройства и территориального планирования Российской Федерации, в их числе экологический кризис, урбанизация, агломерация и другие условия, влияющие на современное состояние городов и поселений. Во втором блоке должны быть сформулированы приоритеты градостроительной политики для решения задач в правовой, социальной и экологической сферах жизнедеятельности общества, т. е. определены конкретные предложения по совершенствованию градостроительного законодательства и практики территориального планирования. Третья часть должна представлять научно обоснованную стратегию развития городов России, где объектом исследования должны выступать вопросы архитектурно-планировочной и структурной организации городских поселений <1>. ——————————— <1> Смоляр И. М. Стратегия градостроительства // Проблемы градостроительства России: Сб. тр. отд-ния градостроительства РААСН. М., 1999. С. 40 — 46.
Мы разделяем точку зрения ученых о необходимости принятия градостроительной доктрины РФ, которая, на наш взгляд, должна определить направления и приоритеты государственной политики в рассматриваемой сфере на период до 2025 года. Считаем, что основой градостроительной доктрины РФ может стать предложенная И. М. Смоляром структура такого документа. На наш взгляд, она может быть дополнена рядом разделов и в целом выглядеть следующим образом: 1 раздел «Современное состояние в области градостроительной деятельности», 2 раздел «Цели, принципы, задачи и основные направления градостроительной политики Российской Федерации на период до 2025 года», 3 раздел «Стратегия развития населенных пунктов Российской Федерации на период до 2025 года», 4 раздел «Информационное обеспечение градостроительной деятельности», 5 раздел «Повышение эффективности взаимодействия органов государственной власти и общества в области градостроительной деятельности», 6 раздел «Показатели достижения целей градостроительной политики Российской Федерации на период до 2025 года».
Список использованных источников
1. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ (с изм. от 17 июля 2009 г.) // Российская газета. 2004. 30 дек.; 2009. 23 июля. 2. Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (утв. распоряжением Правительства от 17.11.2008 N 1662-р (в ред. от 08.08.2009)) // Собрание законодательства РФ. 2008. N 47. Ст. 5489; 2009. N 33. Ст. 4127. 3. Постановление правительства Хабаровского края «О Концепции стратегического развития Хабаровского края до 2010 года» от 11.11.2004 N 88-пр // Собрание законодательства Хабаровского края. 2004. N 11(28). 4. Постановление правительства Хабаровского края «Об Основных направлениях территориальной политики правительства Хабаровского края до 2010 года» от 22.07.2004 N 40-пр // Собрание законодательства Хабаровского края. 2004. N 7(24). 5. Доклад о результатах и основных направлениях деятельности на 2008 — 2010 годы (Электронный ресурс) // Министерство регионального развития Российской Федерации: (web-сайт). М., 2009. Режим доступа: http://www. minregion. ru/Workltems/Docltem. aspx? DoclD=576&PagelD;=147 (26.10.2009). 6. Проект Концепции совершенствования региональной политики в Российской Федерации (направлен в Правительство Российской Федерации, от 05.08.2009 N 24979-ВТ/02) (Электронный ресурс) // Министерство регионального развития Российской Федерации: (web-сайт). М., 2009. Режим доступа: http://www. minregion. ru/Worklterrs/ListNews. aspx? PaaelD=536. 7. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 07.05.1998 N 73-ФЗ (утратил силу) // Российская газета. 1998. 14 мая. 8. Алехин А. П. Административное право Российской Федерации: Учебник для вузов / А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов; Под ред. А. П. Алехина. 4-е изд., испр. и доп. М.: Зерцало-М, 2002. 9. Архитектура и градостроительство: Энциклопедия / Гл. ред. А. В. Иконников. М.: Стройиздат, 2001. 688 с.: ил. 10. Вершинин В. Р. Государственный контроль градостроительной деятельности: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. 11. Вильнер М. Я. О структурообразующем каркасе территории России // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2009. N 2(39). С. 55 — 59. 12. Вопросы жилищной политики и коммунального хозяйства, поднятые первым заместителем Председателя Правительства РФ Д. А. Медведевым в январе — феврале 2008 года: выдержки из стенограммы выступления Д. А. Медведева на совещ. 16 янв. 2008 г. в г. Тюмени о реализации приоритетного нац. проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» в Уральском федеральном округе // Мониторинг строительной отрасли. 2008. Март. М.: ООО «Фортуна-Принт», 2008. С. 4 — 11. 13. Ерхов А. В. Управление градостроительным комплексом в Российской Федерации (административно-правовой аспект): Дис. … канд. юрид. наук / А. В. Ерхов. Тольятти, 2007. 201 с. 14. Иодо И. А. Градостроительство и территориальная планировка: Учеб. пособие / И. А. Иодо, Г. А. Потаев. Ростов н/Дону: Феникс, 2008. 15. Козлов Ю. М. Административное право: Учебник для вузов. М.: Юрист, 1999. 16. Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. В 3 т. Т. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. М.: НОРМА; НОРМА-ИНФРА-М, 2002. 17. Копейчиков З. В. Механизм государственного управления. М.: Юрид. лит., 1979. 18. Мировые земельные ресурсы и их оценка // Правовые вопросы строительства. 2009. N 1. С. 3 — 6. 19. Митягин С. Развитие градостроительного права на современном этапе (Электронный ресурс) // Архитектура и градостроительство Сибири: Ежемесяч. отраслевой журн. Режим доступа: http://www. ais. Siberia. net/2002/1-2-2002/14.htm (26.10.2009). 20. Лончаков А. П. Административно-правовая организация механизма управления собственностью в сфере экономики: Учеб. пособие. Хабаровск: Изд-во ХГТУ, 1999. 21. Щитинский В. А. Российский опыт и зарубежная практика стратегического территориального планирования (Электронный ресурс) // ГИС-Ассоциация недвижимости: (web-сайт). Режим доступа: http://www. gisa. ru/38029.html (26.10.2009). 22. Современное состояние и прогноз развития градостроительства в России (Электронный ресурс): Докл. Президента Рос. акад. архитектуры и строит. наук А. П. Кудрявцева на V пленуме Союза архитекторов России 11 окт. 2002 г. // Ассоциация производителей энергоэффективных окон: (web-сайт). Режим доступа: http://www. aprok. ru/articles/article116.php (26.10.2009). 23. Шаккум М. Сроки принятия схем территориального планирования продлены до 1 января 2012 года (Электронный ресурс) / Беседовала И. Фильченкова // RealEstate. ru: Информ. портал о недвижимости: (web-сайт). Режим доступа: http://www. realestate. ru/interview. aspx? id=241 (26.10.2009). 24. Потаев Г. А. Национальная градостроительная доктрина в системе управления процессами градостроительного развития (Электронный ресурс) // Строительство и недвижимость: (web-сайт). Режим доступа: http://www. nestor. minsk. by/sn/2002/26/sn22621.html (26.10.2009). 25. Смоляр И. М. Стратегия градостроительства // Проблемы градостроительства России: Сб. тр. отд-ния градостроительства РААСН. М., 1999. С. 40 — 46.
——————————————————————
Интервью: Государство — это конкретные люди, пилящие бюджет и пытающиеся им управлять («Административное право», 2010, N 1)
ГОСУДАРСТВО — ЭТО КОНКРЕТНЫЕ ЛЮДИ, ПИЛЯЩИЕ БЮДЖЕТ И ПЫТАЮЩИЕСЯ ИМ УПРАВЛЯТЬ
Д. ПОТАПЕНКО
Дмитрий Потапенко, управляющий партнер Management Development Group Inc.
18 декабря 2009 года Государственная Дума приняла Федеральный закон «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации». Будучи законопроектом, он вызывал массу споров и недовольство как со стороны ритейлеров, так и реального бизнеса.
Как Вы полагаете, какую цель преследовали его разработчики и поддержавший их орган? — Какую цель преследовали создатели Закона, нужно спрашивать у них. А вот чего они добились — это уже другой вопрос. Инициаторами законопроекта выступили депутаты Государственной Думы РФ, владеющие конкретными производственными площадками и имеющие проблемы со сбытом своей продукции, поскольку они производят аморально дорогой товар. Чтобы как-то оправдать его стоимость и свои аморальные аппетиты, они называют его качественным. Очень расплывчатое понятие, которое никак не расшифровывается, и доказать, что определенный товар является качественным, практически невозможно. Считаю, что проведено обычное административное давление, с тем чтобы обеспечить себе на законодательном уровне беспроблемный сбыт. Все достаточно разумно сделано, на мой взгляд.
В России, к сожалению, закон и его практическая реализация всегда существуют параллельно. На Ваш взгляд, будут ли какие-то расхождения между этим законодательным актом и практикой и как это отразится на бизнесе? — Все зависит от того, что подразумевать под понятием «бизнес». В нашей стране с советских времен ничего кардинально не изменилось — все также бизнес, торговлю иначе как торгашами и мафией не называют. Нам главное произвести, а то, что мы производим бесполезный и никому не нужный товар и к тому же не умеем его продать, — это все происки Америки. Мы не умеем прислушаться к покупателю и обеспечить его тем товаром, который ему необходим, по той цене, по которой он может его купить, и того качества, которого он ожидает. При советской власти мы обвиняли сбыт, сейчас — торгашей, что они не то продают. Торговля в России до сих пор считается не бизнесом, а аморальным и недостойным делом. Хотя подчеркну, что тот, кто производит, — уже торгаш, потому что производит не ради того, чтобы произвести, а ради того, чтобы продать. Пока другой парадигмы не существует.
Так или иначе нашлись люди, которые «проталкивали» этот Закон. Что для себя вынесет из этого закона обыватель, представитель бизнеса? В чем разница? — Разница будет колоссальная. Дело в том, что в России всего две крупные, основные торговые сети — это X5 Ритейл Групп и «Магнит», по ним норма доминирования ударит в первую очередь. Проблема в том, что нет никакой методики и невозможно произвести подсчет зоны доминирования, потому что она предполагает, что вся торговля, в том числе и мелкая, розничная, как-то цифруется. А у нас сплошь и рядом большая часть мелкой торговли работает на скручиваемых кассовых аппаратах, которые легко занижают торговую выручку. Как можно определять зону доминирования, процент доминирования, если мы не имеем возможности подсчитать выручку всей мелкой розницы?! Второе — товаропроводящая цепочка. Нет никакой цепочки между производителем и розницей, ее не может существовать в природе. Всегда должен быть дистрибьютор либо 3PL — или 4PL-оператор и логистический оператор. То есть тот, кто из промышленной партии делает мелкооптовую. В первую очередь завышенные процентные ставки, процент скидки ударят именно по мелкой рознице, потому-то мелкой рознице производитель будет давать меньшую скидку, чем давал раньше. Соответственно, по сравнению с сетевиками мелкий торговец окажется в еще более худших условиях и будет постепенно разоряться. Таким образом, данный Закон приведет в первую очередь к разорению мелкой розницы, мелкого производства, тем самым будут устранены многочисленные конкуренты. Вот и все. Очень удобно и, главное, законно.
Кого коснется этот Закон на практике, помимо мелких сетей? Поставщиков? — Да, в первую очередь он затронет мелкую розницу, мелкого производителя, это удар непосредственно по ним. Мелкий производитель не сможет войти в мелкие сети, потому как им, чтобы выжить, нужен брендовый товар. Ни для кого ведь не секрет, что покупатель покупает брендовый товар, а не просто товар как таковой. А в крупную сеть дорога ему закрыта по той причине, что, как и раньше, крупная сеть не может и не хочет работать с «кузнецом». Для производства «фордов» необходимо промышленное производство заготовок и деталей, с этим никто спорить не будет. Точно так же для промышленной продажи продуктов питания требуется производство продуктов питания в промышленных масштабах. Сравнимое работает со сравнимым. Вместо того чтобы устранять дисбаланс в товаропроводящей цепочке, которая имеет клеточную структуру, состоящую как минимум из шести звеньев, из трех уровней потребления и трех уровней оптовых продаж, нужно развивать подтягиваемого и стимулируемого производителя. Мы же просто убиваем двух лидеров, двух звезд, и мелочь, а середнячки так и не появятся. То есть мы все время поступаем диаметрально противоположно тому, что делается в Европе.
Но ведь разработчики Закона указывают на европейский опыт? — Они сколько угодно могут указывать на европейский опыт, но, к сожалению, не могут на этот опыт сослаться. Все время говорят, что «будет разработано в Европе, в будущем…». Пока не будет приведена конкретная норма из конкретного европейского законодательного акта, это только ничем не подкрепленный пиар-ход разработчиков, Вы хоть раз видели что-либо подобное? Я как человек, имеющий ритейлерский бизнес и занимающийся им в Европе, ни одной похожей нормы ни в одном законодательстве ни одной страны не видел. Такая вот явная ложь. Должно быть абсолютно четко: если вы ссылаетесь на европейскую норму, укажите название закона, дату его принятия и номер. Это же элементарно! Но почему-то за всю пятилетнюю риторику слова «мы используем такой-то закон от такого-то числа такой-то страны» так ни разу и не прозвучали. Пока налицо только словоблудие и демагогия. Но, впрочем, политика — это всегда наглая ложь, это нормально.
Давайте разграничим, если возможно, стороны баррикад. Что ожидает ритейлеров, поставщиков, конечных потребителей и что в итоге получит или потеряет государство? — Государство — штука абстрактная, государство — это конкретные люди, пилящие бюджет и пытающиеся им управлять. Прежде всего в магазинах сократится ассортимент — вот что получит ритейл. Придется, вернее всего, закрывать сети, поскольку торговать в убыток никто не только не хочет, но и не сможет. Все говорят про высокие наценки в рознице. Действительно, средняя наценка по всем сетям 24 — 26%. Но никто не задумывается, что 11% из этого — арендная ставка. В небезызвестном ТЦ «Европейский» она, например, выходит за рамки европейских норм — 4500 евро за кв. м. Почему никто не борется за снижение арендных ставок?! Если в Европе затраты на заработную плату составляют от силы 1,5 — 2% от оборота, то у нас это 4 — 6%. Соответственно, 11 плюс 6 — это уже 17%. Остальное съедают налоги и прочее. У нас, к сожалению, наценки определяются издержками, а в России издержки значительно выше, чем в Европе. Сети будут вынуждены сокращать ассортимент, а производитель, в свою очередь, получит сокращение товаропроводящих цепочек. Сеть для производителя действительно панацея. Смотрите: в одной только Москве зарегистрировано 20000 розничных предприятий, но действует всего 75 сетей. Но все почему-то активно пытаются пробиться в сети. На самом деле это вполне обоснованно. Во-первых, в эти 20000 точек товар нужно развести, следовательно, кому-то придется нести затраты на логистику, кому-то — на дистрибуцию. А, работая с сетью, ты привозишь свою продукцию в одну точку и больше у тебя нет забот, кроме как выбить за нее деньги и добиться выплаты пресловутых бонусов. Во-вторых, в розницу продается от силы 3500 наименований. У каждого предприятия (их порядка 15000) линейка производимых товаров составляет минимум 100 единиц. Арифметика проста: 15000 умножаем на 100 и получаем полтора миллиона, а нужно всего 3500! Куда деваться производителям? Просто начнут закрываться и все.
Как бы Вы в целом оценили законодательство в России? Насколько оно соответствует современному бизнесу? — По-моему, оно соответствует мобилизационной экономике 1936 — 37 годов прошлого столетия. В России уже действовали аналогичные нормы по регулированию цен, по сути, убившие политику нэпа. Мы повторяем историю с точностью до запятых, к сожалению. Сначала была революция, потом был нэп, потом всех ссылали по статьям, которые назывались политическими. Сегодня вместо политических применяются очень хорошие статьи, которые носят якобы экономический характер: за отмывание денег, за легализацию доходов, за мошенничество. Мы наблюдаем это каждый день.
——————————————————————
Интервью: Оснований для вмешательства не существует («Административное право», 2010, N 1)
ОСНОВАНИЙ ДЛЯ ВМЕШАТЕЛЬСТВА НЕ СУЩЕСТВУЕТ
В. НОВИКОВ
Вадим Новиков, старший научный сотрудник АНХ РФ, научный редактор журнала «Экономическая политика».
Какую цель преследовали разработчики Закона о торговле и поддержавшие их органы власти? — Если судить по публичным заявлениям, разработчики хотели, чтобы поставщики могли продавать товары дороже, чем сейчас, а потребители покупали товары дешевле. Очевидно, здесь есть некоторое противоречие.
На что же тогда рассчитывал законодатель? — Логика законодателя такова. Если ритейлер берет с поставщика бонусы, то издержки поставщика растут, а раз так, то он вынужден поднимать отпускную цену, и вслед за этим растет цена товара на прилавке. Получается, что если запретить бонусы, цены на прилавке снизятся. Это рассуждение выглядит разумным, однако на деле оно легко ведет к абсурду. Скажем, если магазин при покупке большой партии товара договорится об оптовой скидке, то это то же самое, как если бы магазин брал плату за продажу крупной партии. Далее, если у поставщика взимается плата за продажу крупной партии, то издержки поставщика растут. Но если растут издержки поставщика, то он повышает цены. Следовательно, чем дешевле магазин покупает товар и чем больших скидок он добивается, тем дороже товар на полках. Верно и обратное: если магазины будут покупать без скидок, то издержки производителей упадут, а раз так, то цены снизятся. Получается настоящий ценовой софизм: чем дешевле вы покупаете, чем больших скидок вы добиваетесь, тем дороже ваш товар. Доказательство софизма основано на ошибке подмены понятий. Когда утверждается, что бонусы повышают отпускные цены поставщиков, речь идет о валовой цене. Между тем цену на прилавке определяет чистая цена, т. е. валовая цена за вычетом всех прямых и косвенных скидок. Скажем, если поставщик продает магазину батон колбасы за 100 рублей и платит 15 рублей бонусов, то валовая цена составит 100 рублей, а чистая — 85 рублей (100 минус 15). Тот, кто говорит, что бонусы приводят к повышению цен, тем самым утверждает, что магазины действуют вопреки своим интересам: они повышают бонусы на 10 рублей, а поставщик в ответ поднимает валовую отпускную цену больше чем на 10 рублей. Тогда действительно чистая закупочная цена вырастет. Но если бы все было так, то разве магазин в этом случае не отказался бы от бонуса?
Как же тогда на самом деле повлияет ограничение бонусов на поставщиков? — Последствия можно показать на бытовом примере. Допустим, что есть девушка Маша и на ее внимание претендуют три молодых человека — Коля, Петя и Вася. У каждого из них есть разнообразные и несовпадающие достоинства. Коля ездит на хорошей машине, работает в хорошей фирме, может водить в дорогие рестораны и дарить хорошие подарки. У Пети другие сильные стороны: романтичный молодой человек, читает стихи под луной, играет на гитаре. Вася же очень хорош собой. Теперь представим, что добрые депутаты подслушали в курилке Колины жалобы на то, как Маша выжимает из него все соки, и решили помочь. Появляется закон, в соответствии с которым Маша теряет право принимать подарки. Здесь нужно различать замысел законодателя и то, что будет на самом деле. Законодатель хотел помочь Коле, чтобы ему не приходилось так сильно тратиться. Однако в реальности именно Коля и будет главным пострадавшим. Закон лишил его основного конкурентного преимущества: он и раньше в принципе мог бы попробовать рассказывать стихи или заниматься в тренажерном зале, однако сделал ставку на другое, так как эта стратегия выглядела перспективнее. В то же время Петя и Вася от закона выиграют — закон подрезал крылья их сопернику Коле, уничтожил его главное конкурентное преимущество. Все дело в том, что депутаты и Коля не понимали, в чем Колино несчастье. Возможно, они объясняли происходившее тем, что Маша — очень корыстная девушка и нужно просто запретить ей принимать подарки. Однако реальная проблема Коли в том, что есть ситуация конкуренции и он в этой ситуации вынужден приводить аргументы в свою пользу. Пока конкуренция не исчезнет, помочь Коле можно только за счет других конкурентов, скажем, запретив читать стихи под луной.
Кому в реальной жизни достанется роль Коли? — Для ответа на этот вопрос нужно понимать, какие именно поставщики и почему использовали бонусы до сих пор. Именно они и будут пострадавшими. Одну из причин использования бонусов иллюстрирует уже приведенный пример ухаживания. С точки зрения экономиста ухаживание выполняет информационную функцию: оно позволяет преодолеть асимметрию информации. Юноша обычно знает про себя, каков его характер, насколько серьезны его планы, насколько вероятно, что кто-то сможет общаться с ним достаточно долго. Но девушка этого не знает, и она не может полагаться исключительно на слова. Недостаточно просто сказать: «Я отличный парень». Ухаживания во многом позволяют решить эту проблему. Если молодой человек готов дарить дорогие подарки или тратить на ухаживание много времени, значит, он считает или хотел бы видеть данные отношения прочными и длительными. Очевидно, что если он подарит девушке автомобиль, то это слишком много для однодневных отношений, хотя не так уж и дорого в том случае, если отношения продлятся достаточно долго. Примерно то же самое происходит между торговыми сетями и поставщиками новых продуктов. Уплачивая входной бонус, поставщик наглядно демонстрирует уверенность в перспективности своей продукции. Если поставщик ожидает, что за первой партией нового товара последует множество заказов на новые партии, бонус в расчете на единицу товара окажется весьма небольшой величиной. Бонус выступит в роли оптовой антискидки: чем больше товара закажет сеть, тем больше она заплатит за единицу данного товара. Для производителя успешной продукции этот бонус не окажется обременительным, хотя будет таковым для аутсайдеров. С запретом платы за полку введение новых товаров усложнится: поставщики все равно будут вынуждены приводить аргументы в пользу своей продукции, но лишатся одного из возможных аргументов в свою пользу. Видимо, большую роль станут играть отчеты маркетинговых исследований, закупки пробных партий товара по низкой цене, а также готовность поставщика делать рекламу в СМИ — активная реклама также выдает уверенность в хороших перспективах. Есть еще одна причина существования бонусов. Каждый магазин выступает в двух ролях: как место продажи товара и как место, где он выставляется. Любой магазин отчасти является также выставочным залом. Появление товара в магазине, особенно на выгодном месте, стимулирует спрос на продукцию данного производителя. Однако поскольку далеко не всегда эти возросшие покупки совершаются в том же самом магазине, магазины не включают в расчет все полезные для поставщика последствия рекламы. Поэтому при отсутствии отдельной оплаты рекламных услуг их будет предоставляться меньше, чем того требуют интересы поставщиков. Чтобы решить эту проблему, поставщики платят магазину, который выставляет товар на хорошем месте, часть прибыли, которую они получат в других магазинах за счет этой рекламы. Фактически магазин становится рекламным агентом поставщика и тратит полученные деньги так, чтобы быть привлекательным рекламным агентом, т. е., чтобы магазин посещало много людей, Вы можете снизить цены на товар, на который получили бонус, или можете снизить цены на какой-то другой товар, если это привлечет в магазин больше людей. Также можно расширить автостоянку, нанять дополнительных кассиров или консультантов, улучшить ассортимент товаров. Все это не сильно отличается от экономики газет и журналов. Чтобы получать хорошие деньги за рекламу, они должны думать о том, что интересно читателю, искать способы его привлечь. Запрет платы за полку разрушает этот механизм маркетингового сотрудничества поставщиков и ритейлеров. Пострадавшими от него являются производители брендовых товаров, которые заинтересованы в рекламе. Разумеется, они будут искать другие способы продвижения товара. Производители товаров массового спроса, вероятно, будут больше использовать телерекламу. Те, чья телереклама не окупается, будут использовать другие промоакции. Наряду с этим можно предсказать, что более широкое распространение получат собственные торговые марки сетей. Когда владельцем марки является сама торговая сеть, она получает возможность получить в полной мере рекламный эффект от выставления товара, и, таким образом, исчезает проблема, которая порождала плату за полку. Этот же результат можно получить и за счет объединения поставщика и ритейлера в одной компании.
До сих пор мы говорили про поставщиков и ритейлеров, а как отразится Закон на потребителях? — Действия основных игроков в торговле подчиняются простой логике. Потребитель подыскивает торговца, у которого соотношение цена/качество товара является наилучшим, и вслед за ним это же делает торговец, выбирая поставщика с самыми выгодными условиями. Закон о торговле наносит вред потребителю в каждом звене этой цепочки. Предусмотренная Законом 25-процентная квота на продажи в пределах муниципалитета магазинами одной торговой сети не дает потребителю иметь дело с предпочитаемым им продавцом. Если бы не было закона, он покупал бы товары в популярной сети «Грошик» и почти никто не ходил бы в магазин сети «Рублик», где цены выше. Однако Закон запрещает самым популярным сетям открывать новые магазины и вместо более дешевых «Грошиков» будут появляться более дорогие «Рублики». Конечно, торговая сеть «Рублик» говорит, что надо дать ей шанс, но тут есть лукавство. Шанс у «Рублика» есть и так — надо всего лишь продавать дешевле, чем «Грошик», и тогда он заслуженно станет самой популярной сетью. Тем не менее в большинстве муниципалитетов даже самые популярные сети пока не продают 25% товаров, а потому проблемы для потребителя от квоты появятся только в будущем. Намного опаснее то, что Закон мешает торговцам иметь дело с поставщиками, которые предлагают самые выгодные условия. Поставщик, который раньше делал косвенную скидку в виде длительной отсрочки платежа, теряет право это делать и вынужден уступить поставщику, который продавал товар на менее выгодных условиях. Таким образом, Закон ограничивает конкуренцию и среди магазинов, и среди поставщиков, а потому повлечет повышение цен на прилавках.
Насколько принятые меры соотносятся с зарубежным опытом? — Лучше всего я знаком с практикой англоязычных стран. В этих странах в разное время обсуждались ограничивающие свободу договора меры, а антимонопольные регуляторы делали масштабные доклады, в том числе на тему платы за полку. В конечном счете выводы из этих докладов сводятся к тому, что оснований для вмешательства не существует. Так, Федеральная торговая комиссия США после нескольких лет работы в 2003 году опубликовала доклад, где написано, что «наша возможность высказать мнение о возможных теориях ограничена, ни академические исследователи, ни маркетологи, которые разрабатывали теории, ни кто-либо еще не изложил, как теории могут быть проверены на реальных данных». За прошедшие после появления этого доклада годы серьезные эмпирические исследования платы за полку все же появились, и из них следует, что плата за полку благотворна для потребителей. То, что в некоторых странах до этого уже успели принять ограничения платы за полку, выдает универсальное желание политиков запрещать, не дожидаясь надежных подтверждений того, что это действительно будет во благо.
