(Кругликов А. П.) («Российская юстиция», 2011, N 10)
ПРОБЛЕМЫ УГОЛОВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ ПРОКУРОРА СО СЛЕДОВАТЕЛЕМ И РУКОВОДИТЕЛЕМ СЛЕДСТВЕННОГО ОРГАНА
А. П. КРУГЛИКОВ
Кругликов А. П., профессор кафедры уголовного процесса и криминалистики Волгоградского государственного университета.
На основе анализа положений Уголовно-процессуального кодекса в статье рассматриваются проблемы уголовно-процессуальных отношений прокурора со следователем и руководителем следственного органа.
On the basis of the analysis of positions of the Criminal procedure code in article inspected problems criminal-procedure relations the prosecutor with investigator and head of the investigative agency.
Процессуальные отношения прокурора со следователем и руководителем следственного органа постоянно находятся в центре внимания законодателя, научных и практических работников. Объясняется это тем, что прокурорам, следователям и руководителям следственных органов принадлежит решающая роль в организации и реализации уголовного преследования, в ходе которого существенно затрагиваются права и законные интересы граждан. Но отдельные положения УПК РФ сформулированы таким образом, что вполне позволяют сделать вывод о том, что в определенных случаях не прокурор осуществляет надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, а наоборот — следователь и руководитель следственного органа проверяют законность и обоснованность действий и решений прокурора. Такое положение нельзя считать допустимым, они противоречат Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» <1> и общей направленности уголовно-процессуального законодательства, служат препятствием для решения задач уголовного судопроизводства, закрепленных в ст. 6, ч. 2 ст. 21, ст. 73 и других нормах УПК РФ. Поэтому анализ возникших в связи с этим проблем представляется весьма актуальным. ——————————— <1> См.: Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации». М.: Рид Групп, 2011. С. 48.
Вначале назовем и рассмотрим те основные положения УПК РФ, которые, по нашему мнению, определяют роль прокурора в уголовном судопроизводстве по руководству уголовным преследованием лиц, совершивших преступления, и по осуществлению надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия. 1. В ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» определено, в том числе: «В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие». А в ч. 1 ст. 37 УПК РФ закреплено важное правило: «Прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, предусмотренной настоящим Кодексом, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия». Таким образом, отмечает А. В. Смирнов, прокурор в российском уголовном процессе совмещает сугубо процессуальную функцию уголовного преследования и государственно-правовую по своему происхождению функцию надзора за соблюдением законов <2>. В ч. 2 ст. 37 УПК РФ содержатся конкретные полномочия прокурора в ходе досудебного производства по уголовному делу. Здесь сразу обратим внимание на то обстоятельство, что именно прокурор уполномочен от имени государства осуществлять надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, а не наоборот. ——————————— <2> См.: Смирнов А. В. Участники уголовного судопроизводства со стороны обвинения // Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации / Под ред. А. В. Смирнова. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2009. С. 132.
2. Частью 1 ст. 21 УПК РФ предписано: «Уголовное преследование от имени государства по уголовным делам публичного и частно-публичного обвинения осуществляют прокурор, а также следователь и дознаватель». Таким образом, если исходить из буквы и духа закона, то в первую очередь и в полном объеме уголовное преследование осуществляет прокурор, но наряду с ним такое преследование в определенных законом пределах могут осуществлять также следователь и дознаватель. В Приказе Генерального прокурора РФ от 5 июля 2002 г. N 39 относительно полномочий прокурора в уголовном судопроизводстве верно сказано: «В досудебном производстве прокурор является руководителем уголовного преследования». По обоснованному суждению А. С. Александрова, прокурору в уголовном процессе необходимо обладать полномочием «на распоряжение уголовным преследованием (вплоть до предоставления иммунитета от уголовного преследования обвиняемому). Другие государственные органы, осуществляющие уголовное преследование, должны находиться в процессуальном подчинении у прокурора. Публичные органы уголовного преследования, относящиеся к стороне обвинения, выступают как «процессуальные средства», с помощью которых прокурор осуществляет функцию обвинения (на наш взгляд — уголовного преследования. — А. К.). Органов уголовного преследования может быть много. Обвинительная власть должна быть одна, и распоряжаться ею должен прокурор» <3>. ——————————— <3> См.: Александров А. С. Забыть Фойницкого? // Стратегии уголовного судопроизводства / Сб. материалов научной конференции к 160 годовщине со дня рождения И. Я. Фойницкого. М.: РАП, 2008. С. 23.
3. Федеральным законом Российской Федерации от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» <4> (в дальнейшем в тексте — ФЗ от 5 июня 2007 г.) законодатель, по мнению многих научных и практических работников, необоснованно <5> лишил прокурора ряда важных полномочий и передал их руководителю следственного органа. Однако позднее Федеральным законом Российской Федерации от 28 декабря 2010 г. N 404-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия» <6> (в дальнейшем в тексте — ФЗ от 28 декабря 2010 г.) прокурору были возвращены некоторые из ранее у него имевшихся полномочий, относящиеся к стадии возбуждения уголовного дела и осуществлению уголовного преследования. ——————————— <4> См.: Российская газета. 2007. 8 июня. <5> См., например: Масленникова Л. Н. УПК РФ и перспективы развития уголовного судопроизводства в России // Lex Russica. Научные труды Московской государственной юридической академии имени О. Е. Кутафина. 2010. N 3. С. 557; Кругликов А. П. Роль прокурора в уголовном судопроизводстве // Законность. 2008. N 8. С. 25 — 29. <6> См.: Российская газета. 2010. 30 декабря.
Так, в ч. 2 ст. 37 УПК РФ включен пункт 5.1 следующего содержания: «истребовать и проверять законность и обоснованность решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела и принимать по ним решения в соответствии с настоящим Кодексом». Дополнено УПК РФ и указанием на то, что в случае признания названных решений руководителя следственного органа или следователя незаконными или необоснованными прокурор вправе в установленные законом сроки отменить их путем вынесения мотивированного постановления (ч. 6 ст. 148, ч. 1.1 ст. 211, ч. 1 ст. 214 УПК РФ). Возвращение прокурору полномочий по отмене указанных необоснованных и незаконных постановлений следователя или руководителя следственного органа, несомненно, усиливает его роль в осуществлении уголовного преследования и руководстве им. 4. Рассматривая поступившее от следователя уголовное дело с обвинительным заключением, прокурор вправе своим мотивированным постановлением вернуть его для производства дополнительного следствия, изменения объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или пересоставления обвинительного заключения и устранения выявленных недостатков (п. 2 ч. 1, ч. 3 ст. 221 УПК РФ). Следователь может обжаловать указанное постановление прокурора вышестоящему прокурору, но принятие окончательного решения все равно принадлежит соответствующему прокурору (ч. 4 ст. 221 УПК РФ). 5. Только прокурор имеет право утверждать обвинительное заключение и направлять уголовное дело в суд (п. 1 ч. 1 ст. 221, ч. 1 ст. 222 УПК РФ). 6. Особый порядок принятия судебного решения при согласии обвиняемого с предъявленным ему обвинением, предусмотренный главой 40 УПК РФ, может иметь место тогда, если против этого не возражает государственный обвинитель (а им является должностное лицо органа прокуратуры — п. 6 ст. 5 УПК РФ). При наличии возражения прокурора уголовное дело рассматривается в общем порядке (ч. 4 ст. 314 УПК РФ). 7. Именно прокурор рассматривает ходатайство о заключении досудебного соглашения о сотрудничестве и постановление следователя о возбуждении перед прокурором ходатайства о заключении с подозреваемым или обвиняемым досудебного соглашения о сотрудничестве, и только прокурор вправе вынести постановление об удовлетворении ходатайства о заключении досудебного соглашения о сотрудничестве (ст. 317.2 УПК РФ). В соответствии с Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 15 марта 2011 г. N 107 право заключать досудебное соглашение о сотрудничестве имеют Генеральный прокурор Российской Федерации, его заместители, прокуроры субъектов Российской Федерации, городов и районов, другие территориальные, приравненные к ним военные прокуроры и прокуроры иных специализированных прокуратур, их заместители. 8. При рассмотрении уголовного дела в судебном разбирательстве государственный обвинитель, если придет к убеждению, что представленные доказательства не подтверждают предъявленное подсудимому обвинение, отказывается от обвинения и излагает суду мотивы отказа. Полный или частичный отказ государственного обвинителя от обвинения влечет за собой прекращение судом уголовного дела или уголовного преследования полностью или в соответствующей его части (ч. 7 ст. 246 УПК РФ). То есть соответствующий прокурор при названных обстоятельствах полноправно распоряжается судьбой уголовного иска. Приведенные нормы УПК РФ (разумеется, есть и другие, содержащие различные полномочия прокурора в уголовном процессе), как представляется, убедительно подтверждают тот факт, что именно прокурор является руководителем уголовного преследования и что именно он осуществляет надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия. Но есть в УПК РФ нормы, препятствующие, на наш взгляд, прокурору полноценно осуществлять от имени государства уголовное преследование и должный надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, причем некоторые из таких норм даже исполнение принятых прокурором решений ставят в зависимость от усмотрения следователя и руководителя следственного органа. Назовем и рассмотрим содержание некоторых из указанных норм. 1. Например, ч. 6 ст. 37 УПК РФ прокурору предоставлено право при несогласии руководителя следственного органа либо следователя с его требованиями об устранении нарушений федерального законодательства обратиться с требованием об устранении указанных нарушений к руководителю вышестоящего следственного органа. При несогласии руководителя вышестоящего следственного органа с указанными требованиями прокурора последний может обратиться к Председателю Следственного комитета Российской Федерации или руководителю следственного органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти). И только после этого прокурор вправе обратиться к Генеральному прокурору Российской Федерации, решение которого является окончательным. Из приведенных положений закона вытекает, что в названных случаях законность и обоснованность требований прокурора об устранении нарушений федерального законодательства проверяют в первую очередь, причем неоднократно, соответствующие руководители следственных органов (и даже следователь!). 2. В ч. 3 ст. 38 УПК РФ говорится о том, что при несогласии с требованиями прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, следователь обязан представить свои письменные возражения руководителю следственного органа, который «информирует об этом прокурора». Вот так: «информирует» прокурора и только! 3. Сам же руководитель следственного органа в соответствии с ч. 4 ст. 39 УПК РФ в случае несогласия с требованиями прокурора об отмене незаконного или необоснованного постановления следователя и устранении иных нарушений федерального законодательства, вправе вынести об этом мотивированное постановление, которое в течение 5 суток направляет прокурору. 4. Применительно к вопросам уголовно-процессуальных отношений прокурора со следователем и руководителем следственного органа также заслуживают внимания изменения, внесенные в ст. ст. 140 и 148 УПК РФ. Часть первая ст. 140 УПК РФ дополнена новым поводом для возбуждения уголовного дела: «4) постановление прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании». А в ст. 148 УПК РФ, регулирующую отказ в возбуждении уголовного дела, включена часть первая: «1.1. Решение об отказе в возбуждении уголовного дела в связи с мотивированным постановлением прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного следствия для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства, вынесенное на основании пункта 2 части второй статьи 37 настоящего Кодекса, может быть принято только с согласия руководителя следственного органа». Как известно, в соответствии с ч. 1 ст. 148 УПК РФ решение об отказе в возбуждении уголовного дела следователь оформляет своим постановлением. Итак, чтобы не согласиться с «мотивированным» постановлением прокурора, в котором содержится требование решить вопрос о возбуждении уголовного преследования, достаточно получить согласие руководителя следственного органа. А между тем неисполнение постановления прокурора (содержащегося в нем решения) означает фактическую его отмену, на что полномочий у следователя и руководителя следственного органа нет. Пунктом 6 ч. 2 ст. 37 УПК РФ установлено, что в ходе досудебного производства по уголовному делу отменять незаконные и необоснованные постановления прокурора может только вышестоящий прокурор! То есть в случае несогласия следователя и руководителя следственного органа с соответствующим постановлением прокурора они могут обжаловать его вышестоящему прокурору, например, по аналогии в порядке, установленном ч. 4 ст. 221 УПК РФ. 5. В ст. 37 УПК РФ включена часть 2.1 следующего содержания: «По мотивированному письменному запросу прокурора ему предоставляется возможность ознакомиться с материалами находящегося в производстве уголовного дела». Отсюда логичен следующий вывод: следователь может признать письменный запрос прокурора немотивированным и отказать ему в предоставлении материалов дела. Но разве может прокурор проверить законность и обоснованность действий и решений следователя, проверяя, например, доводы, содержащиеся в жалобе потерпевшего или обвиняемого, не изучив материалы уголовного дела? Вопрос, как представляется, чисто риторический. В УПК РФ содержатся и другие несоответствующие духу и букве закона положения, фактически дающие полномочия следователю и руководителю следственного органа контролировать процессуальную деятельность прокурора, проверять законность и обоснованность принимаемых им решений, позволяющие следователю и руководителю следственного органа играть чуть ли не главную роль в уголовном преследовании. В юридической литературе обоснованно отмечено: «Создание независимой от прокурора следственной власти не способствует оптимизации правоохранительной структуры… путь на раскол обвинительной власти, начатый в 2007 г., в связи с выведением из-под процессуального руководства прокуратуры органов следствия — ошибочный путь» <7>. ——————————— <7> См.: Александров А. С. К вопросу о создании единого следственного комитета // Вестник Саратовской государственной академии права. 2010. N 6 (76). С. 18.
Этот вывод подтверждают данные судебно-следственной практики. Выступая с докладом 27 апреля 2011 г. на заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Генеральный прокурор Российской Федерации Ю. Я Чайка отметил: «Много проблем сложилось с качеством предварительного следствия. По-прежнему значительное количество уголовных дел возвращается прокурорами для дополнительного расследования. Хроническая проблема — сроки расследования дел. В истекшем году каждое третье уголовное дело, расследованное следователями Следственного комитета при прокуратуре и Министерства внутренних дел, было окончено с превышением срока, установленного законом, а следователями ФСКН России — каждое второе. Повсеместно следственными органами нарушаются конституционные права граждан. Среди наиболее часто выявляемых прокурорами нарушений — незаконное возбуждение уголовных дел, нарушение прав участников уголовного судопроизводства, необоснованное привлечение к уголовной ответственности. В 2010 году следователями органов внутренних дел в отношении более 3700 лиц было прекращено уголовное преследование по реабилитирующим основаниям, либо они оправданы судом. Рост почти вдвое в сравнении с 2009 годом, в Следственном комитете — на 11%. При этом каждый пятый в Следственном комитете МВД содержался под стражей, в Следственном комитете при прокуратуре — каждый третий» <8>. ——————————— <8> См.: Чайка Юрий Яковлевич. Доклад на заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. URL: http://genproc. gov. ru/management/appearences/document-71822.
Рамки статьи не позволяют подробнее осветить затронутые в ней вопросы, но вывод из всего изложенного в ней, на наш взгляд, очевиден: прокурору необходимо вернуть все его полномочия, которые он имел до принятия ФЗ от 5 июня 2007 г.
