ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРОКУРОРОМ ЗАКОННОСТИ В СТАДИИ ВОЗБУЖДЕНИЯ УГОЛОВНОГО ДЕЛА
А. В. ПЕТРОВ
Петров Александр Викторович, прокурор г. Астрахани Астраханской области, советник юстиции, соискатель кафедры уголовного права и процесса Российского университета дружбы народов.
В статье освещены вопросы, касающиеся полномочий прокурора в стадии возбуждения уголовного дела в свете обновленного законодательства.
Ключевые слова: стадия возбуждения уголовного дела; сообщение о преступлении; роль прокурора; полномочия прокурора; незаконное решение.
Ensuring the legality by a prosecutor at the stage of instigation of a criminal case A. V. Petrov
The issues concerning the authorities of public prosecutor at the stage of filing a criminal suit under the conditions of updated legislation.
Key words: stage of institution of a criminal case; report on crime; the role of public prosecutor; public prosecutor’s authorities; illegal decision.
В связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. N 404-ФЗ в УПК РФ, Закон о прокуратуре и другие законодательные акты внесены изменения, свидетельствующие об укреплении роли прокурора в стадии возбуждения уголовного дела. На протяжении последних лет при «перекраивании» досудебного производства прокурор наделялся разнообразными полномочиями: от получения и разрешения сообщений о преступлениях, дачи согласия на возбуждение всех без исключения уголовных дел до отмены этого права за некоторыми исключениями; от отмены постановления следователя об отказе в возбуждении уголовного дела до вынесения постановления о направлении соответствующих материалов руководителю следственного органа для решения вопроса об отмене постановления следователя об отказе в возбуждении уголовного дела. Изменения и дополнения, внесенные в УПК РФ Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. N 404-ФЗ относительно полномочий прокурора в стадии возбуждения уголовного дела, не отличаются существенной новизной за некоторыми исключениями. Многие полномочия в указанной стадии были у прокурора еще до принятия Федерального закона от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ. Тем не менее нововведения в целом следует признать позитивными. Корректировка положений УПК Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. N 404-ФЗ позволяет сделать некоторые выводы о возвращении прокурору прежних полномочий. Функция прокурора по надзору за процессуальной деятельностью как органов дознания, так и органов предварительного следствия по-прежнему закреплена в ст. 37 УПК. Изменились характер полномочий прокурора в отношении органов предварительного следствия, а также формы и методы осуществления прокурорского надзора. Прокурор снова вправе немедленно реагировать на нарушения закона в стадии возбуждения уголовного дела. Он теперь не связан с громоздкой процедурой, заключающейся в вынесении мотивированного постановления о направлении соответствующих материалов руководителю следственного органа для решения вопроса об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела в случае признания отказа руководителя следственного органа, следователя в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным. О необходимости возвращения прокурору права отмены постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела независимо от того, кем они вынесены, стали сразу высказываться как ученые, так и практические работники <1>. ——————————— <1> См., напр.: Говорков Н. Хотели сделать лучше… // Законность. 2008. N 7. С. 31 — 33.
Безусловно, позитивной оценки заслуживает восстановление полномочий прокурора по отмене признанных им незаконными или необоснованными постановлений руководителя следственного органа, следователя об отказе в возбуждении уголовного дела, что свидетельствует об усилении роли прокурора в досудебном уголовном судопроизводстве, поскольку он снова наделен реальными полномочиями для эффективного устранения выявленных нарушений закона на начальной стадии уголовного процесса. Ранее действовавшее правило, заключающееся в предложении прокурором руководителю следственного органа отменить признанное им незаконным или необоснованным постановление следователя, порождало излишний документооборот, не было эффективной мерой и в некоторых случаях приводило к волоките при разрешении сообщений о преступлениях. Анализ положений УПК позволяет говорить, что законодатель приравнял полномочия прокурора как к процессуальным решениям, принятым дознавателем, органом дознания на этапе разрешения сообщений о преступлениях, так и к решениям, принятым следователем, руководителем следственного органа, ограничив его лишь временными рамками. Так, признав отказ руководителя следственного органа, следователя в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, прокурор в срок не позднее 5 суток с момента получения материалов проверки сообщения о преступлении отменяет постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, о чем выносит мотивированное постановление с изложением конкретных обстоятельств, подлежащих дополнительной проверке, которое вместе с указанными материалами незамедлительно направляет руководителю следственного органа (ч. 6 ст. 148 УПК). Следует отметить, что на этот счет законодатель не ограничил прокурора временными рамками относительно решений об отказе в возбуждении уголовного дела, вынесенных дознавателем, органом дознания. Не ясно, чем руководствовался законодатель, устанавливая для прокурора различные сроки для отмены постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, учитывая, что дознаватель, орган дознания, следователь и руководитель следственного органа являются субъектами предварительного расследования. По большому счету, их разделяют лишь категория расследуемых дел, сроки предварительного расследования и ведомственная принадлежность. Необходимо заметить, что в этом вопросе руководитель следственного органа такими рамками не ограничен. Кроме того, вызывает недоумение сделанный в законе акцент на отмене прокурором постановления об отказе в возбуждении уголовного дела руководителя следственного органа, следователя путем вынесения мотивированного постановления с изложением конкретных обстоятельств, подлежащих дополнительной проверке, которое незамедлительно направляется руководителю следственного органа вместе с указанными материалами. Следуя аналогии, не вдаваясь при этом в вопрос об излишнем употреблении термина «мотивированное» (согласно ч. 4 ст. 7 УПК постановления прокурора должны быть законными, обоснованными и мотивированными), поставим вопрос: при отмене постановления органа дознания, дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела требование излагать конкретные обстоятельства, подлежащие дополнительной проверке, для прокурора не обязательно? И постановление об отмене вместе с материалами проверки незамедлительно направлять начальнику органа дознания также необязательно? По всей видимости, этот парадокс следует отнести к технической ошибке законодателя. Возникает и другой вопрос. В случае если прокурор не отменил в указанный срок постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, даже если оно по своей сути незаконное и необоснованное, логично предположить, что оно уже не может вообще быть отменено, за исключением ситуации, когда такое решение сочтет необходимым принять руководитель следственного органа. Насколько оправданно такое ограничение? Аналогичного рода временное ограничение для прокурора законодатель ввел и относительно решений о приостановлении предварительного следствия, принятых руководителем следственного органа или следователем в случае признания его незаконным или необоснованным, однако такой срок увеличен до 14 суток с момента получения материалов уголовного дела. Оптимальный способ решения этой проблемы — внесение изменений в УПК, не ограничивающих прокурора временными рамками, и, более того, наделение его правом требовать устранения нарушений федерального законодательства на стадии разрешения сообщений о преступлениях. Тем не менее корректировка положений УПК указанным Федеральным законом не наделяет прокурора как главного должностного лица по осуществлению уголовного преследования правом возбуждения уголовного дела. В связи с этим функционально-правовое построение полномочий прокурора нельзя признать достаточным. Такие усеченные (ограниченные) возможности прокурора не в полной мере способны обеспечить защиту прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений. Право прокурора отменять постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, кем бы они ни были приняты, не означает возможность руководить в полном объеме уголовным преследованием. Руководить — значит участвовать, в том числе и самому выполнять следственные действия, давать обязательные для исполнения указания. На этот счет С. Лапин отмечает: «…прокурор является пассивным созерцателем происходящего, потому что право надзора у него осталось, а действенных полномочий больше нет» <2>. ——————————— <2> Лапин С. Ю. Прокурор-следователь: революция началась // ЭЖ-Юрист. 2007. N 26. С. 21.
Лишение прокурора права возбуждения уголовного дела не согласуется с его функцией по осуществлению уголовного преследования, которое начинается актом возбуждения уголовного дела. Обязанность уголовного преследования предполагает и наличие права возбуждения уголовного дела для всех без исключения субъектов этого вида деятельности. Не проходит и дня, чтобы прокуроры, осуществляя надзор за исполнением требований федерального законодательства, не выявляли в ходе проверок нарушения, требующие уголовно-правовой оценки. Особенно часто такие факты выявляются при проведении проверок исполнения трудового законодательства в части неоплаты труда, в сфере исполнения бюджетного законодательства при установлении фактов нецелевого использования финансовых средств, семейного законодательства в части злостного уклонения от уплаты средств на содержание детей и др. Вместо того чтобы возбудить уголовное дело и направить его для производства предварительного расследования, прокурор должен направить собранные им материалы в соответствующий орган. Затем дождаться, пока будет проведена доследственная проверка, которая может занять длительное время, и только потом будет принято процессуальное решение, которое к тому же может быть незаконным. Это противоречит международным стандартам деятельности прокуроров, придающим им ключевую роль в уголовном судопроизводстве, в том числе и в решении вопросов возбуждения уголовного дела. Прокурор — координатор деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, которая включает в себя осуществление согласованных действий по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению. Для успешного предупреждения, пресечения и устранения правонарушений и преступлений у прокурора должны быть не ограниченные, а оптимальные правовые возможности. Только комплекс полномочий прокурора, направленный на выявление, устранение и предупреждение нарушений закона при осуществлении функций надзора и уголовного преследования, способен эффективно обеспечить законность и соблюдение прав и свобод человека и гражданина в стадии возбуждения уголовного дела. Отсутствие у прокурора права возбуждения уголовного дела, а вместо этого предоставленное законом полномочие по направлению материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных им нарушений уголовного законодательства (п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК), т. е. для проверки сообщения о преступлении и принятия соответствующего решения согласно УПК, является многоступенчатым и неэффективным способом реагирования прокурора на обнаруженные признаки преступления. Сравнительный анализ показывает, что в нашем уголовном процессе прокурор, будучи основной фигурой по осуществлению уголовного преследования, пользуется при этом значительно меньшими полномочиями, чем в уголовном процессе зарубежных стран. К примеру, требование прокурора о производстве следственных действий, обращенное к участковым судам в ФРГ, следственному судье во Франции, как правило, обязательно для исполнения. В уголовном процессе России до окончания предварительного следствия прокурор не вправе давать следователям письменные указания. Для сравнения отметим, что в ФРГ для того, чтобы должным образом исполнять функции уголовного преследования, прокуратура согласно УПК является органом дознания, а полиция считается вспомогательным органом при прокуратуре. Следует отметить, что подобное соотношение функций прокуратуры и полиции как органа дознания в уголовном процессе есть и в других зарубежных странах. В уголовном процессе некоторых зарубежных стран полиция как орган, уполномоченный осуществлять оперативно-розыскную деятельность, наряду с предупреждением и выявлением преступлений выполняет основную работу по раскрытию преступлений, т. е. установлению лиц, подозреваемых в совершении выявленных ею преступлений. Только после установления подозреваемого полиция направляет собранные материалы в прокуратуру для решения вопроса о возбуждении уголовного преследования. При этом полиция собирает не доказательства, а только сведения, которые после возбуждения прокурором уголовного преследования при проверке в суде обретают статус доказательств. От полиции не требуется составления документов, подобных тем, которые составляются согласно УПК РФ при проверке сообщений о совершенных преступлениях. В России органы дознания предназначены прежде всего для того, чтобы выявлять преступления, действуя при этом в строгом соответствии с требованиями, установленными УПК и ФЗ от 12 августа 1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности». Чтобы установить основание для возбуждения уголовного дела, не обязательно выявлять лицо, подозреваемое в совершении преступления, необходимо установить лишь наличие достаточных данных, указывающих на признаки преступления (ч. 2 ст. 140 УПК). На установление такого основания органу дознания отведено не более 3 суток, а в случае продления этого срока начальником органа дознания — 10 суток, и, только если требуется производство документальных проверок, ревизий, исследований документов, предметов, трупов, этот срок может быть продлен прокурором до 30 суток. Осуществляя уголовное преследование от имени государства в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия, на наш взгляд, прокурор должен обладать всем необходимым набором инструментов (процессуальных полномочий) по выявлению и устранению нарушений закона с момента поступления сообщения о преступлении. Учитывая, что наш уголовный процесс наиболее близок к уголовному процессу Франции и ФРГ, необходимо учесть опыт, накопленный в этих странах. Как следует из требований ч. 2 ст. 21 УПК, в каждом случае обнаружения признаков преступления прокурор, следователь, орган дознания и дознаватель принимают предусмотренные УПК меры по установлению события преступления, изобличению лица или лиц, виновных в совершении преступления. О необходимости усиления прокурорского надзора в стадии возбуждения уголовного дела Генеральный прокурор РФ отметил: «Счет допускаемым нарушениям идет на сотни тысяч. В течение года по требованию прокуроров отменено более 66 тысяч необоснованных постановлений о возбуждении уголовных дел, свыше 1 млн. 800 тыс. — об отказе в возбуждении (практически каждое пятое)… Если же к этому добавить почти 5 тыс. случаев, когда людей оправдывали суды либо в отношении их уголовные дела были прекращены по реабилитирующим основаниям, то картина с соблюдением прав и конституционных гарантий граждан на этой стадии уголовного процесса вырисовывается не самая благополучная. Решить эту проблему, как мне представляется, можно одним путем — перенеся надзор на более ранние этапы, упреждая нарушения закона, а в случаях необходимости — помогая принимать обоснованные решения» <3> ——————————— <3> Доклад Генерального прокурора РФ Ю. Чайки на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры РФ по итогам работы за 2008 г. // Следователь. 2009. N 2 (131). С. 17.
Этот справедливый вывод указывает на необходимость законодательного закрепления в ст. 37 УПК нормы, наделяющей прокурора правом истребования при необходимости для проверки материалов по сообщениям о преступлениях и дачи по ним указаний до принятия решения в порядке, предусмотренном ч. 1 ст. 145 УПК. Необходимость такого законодательного закрепления вызвана объективными причинами. В связи с этим, учитывая, что в п. 1 ч. 2 ст. 37 УПК не закреплены права прокурора по реализации указанных в нем полномочий, предлагаем дополнить эту норму положением следующего содержания: «В целях реализации этого полномочия прокурор вправе проверять документацию о приеме и регистрации сообщений о преступлениях. В связи с рассмотрением жалоб проверять исполнение требований настоящего Кодекса о порядке и сроках разрешения сообщений о преступлениях, давать органам дознания и дознавателям письменные указания, обязательные для исполнения, информировать руководителей следственных органов о выявленных нарушениях закона, а в необходимых случаях вправе истребовать для проверки материалы по сообщениям о преступлениях и давать по ним указания до принятия решения». Для эффективного надзора прокурор должен иметь право начать уголовное преследование путем возбуждения уголовного дела, а затем направить его для производства предварительного расследования в соответствующий орган. Ставить прокурора в зависимость от решения следователя или дознавателя о возбуждении уголовного дела по выявленным и направленным прокурором материалам об уголовном преследовании неестественно и неверно. Таким образом, считаем необходимым внести в ч. 2 ст. 37 УПК норму, наделяющую прокурора полномочием следующего содержания: «По фактам выявленных им нарушений уголовного законодательства проводить проверку, возбуждать при наличии достаточного основания уголовное дело и давать по нему указания, поручая проведение предварительного расследования следственному органу или органу дознания». При наделении прокурора таким правом, бесспорно, можно вести речь о нем как о полноценном «уголовном преследователе», что, по нашему мнению, полностью бы соответствовало предписаниям ст. 21 УПК, значительно повысило бы эффективность уголовного преследования. В практической деятельности возникает еще одна сложность относительно вопроса проверки прокурором законности и обоснованности возбуждения уголовного дела. Получение прокурором копии постановления о возбуждении уголовного дела не дает возможности полноценно определить законность и обоснованность принятого решения по сообщению о преступлении. Во всех без исключения случаях есть настоятельная необходимость проверить материалы, послужившие основанием для возбуждения уголовного дела, а именно убедиться в наличии повода, достаточных данных, указывающих на признаки преступления. На этот счет прокурор не вправе требовать представления ему материалов. По его мотивированному письменному запросу, согласно ч. 2.1 ст. 37 УПК, ему предоставляется всего лишь возможность ознакомиться с материалами находящегося в производстве уголовного дела. При этом конкретные сроки законодателем не определены. После принятия решения о возбуждении уголовного дела следователи и дознаватели нацелены, в первую очередь, на решение стоящих перед ними задач, каковой, в частности, является проведение неотложных следственных и иных процессуальных действий по собиранию и закреплению доказательств, а если к тому моменту есть подозреваемый и достаточные основания — по его задержанию. Поэтому материалы прокурору поступают спустя сутки и более. Неопределение в УПК конкретного срока, в течение которого прокурор может ознакомиться с материалами уголовного дела для проверки законности его возбуждения, и отсутствие у него на этот счет права требования создают препятствие для эффективного осуществления надзора. Ведь следователь либо дознаватель может в течение нескольких недель или даже месяцев не предоставить прокурору возможность ознакомиться с материалами уголовного дела, продолжая его расследовать. А если нет состава преступления, а по уголовному делу проведены следственные действия, включая обыски, выемки, задержано лицо? Отмена прокурором незаконного постановления о возбуждении уголовного дела ставит точку в этом вопросе. Но эту точку необходимо ставить своевременно и создать, по нашему мнению, для этого соответствующую законодательную, императивную по своему содержанию возможность. В современных реалиях представляется наиболее удачным такой механизм работы, при котором следователи и дознаватели во всех случаях сразу после вынесения постановления о возбуждении уголовного дела будут одновременно представлять прокурору для проверки материалы, послужившие основанием для принятия такого решения. Этот порядок будет удобен с практической точки зрения как для прокурора, так и для лица, возбудившего уголовное дело, позволит избежать на начальном этапе уголовного процесса нарушения прав граждан из-за незаконного вовлечения в сферу уголовного судопроизводства. После одномоментной проверки прокурором постановления о возбуждении уголовного дела, материала к нему и подписания статистической карточки Ф.1 на возбужденное уголовное дело следователи и дознаватели со спокойной душой приступят к производству предварительного расследования. Такой механизм схож в какой-то степени с ранее действовавшим правилом, когда следователи и дознаватели обращались к прокурору за получением согласия на возбуждение уголовного дела. Не раскрою, наверное, секрет, что на практике следователи и дознаватели в случаях, когда не знают, какое решение принять по материалу либо по какой статье квалифицировать преступление, негласно обращаются к надзирающему прокурору за получением совета, разъяснений либо устного согласия. Указанный порядок работы будет служить благой цели — не допустить незаконного вовлечения лица в сферу уголовного судопроизводства, нарушения его прав и свобод. Он представляется весьма удачным и зависит от характера организации прокурорского надзора на первоначальном этапе уголовного процесса. Целесообразно по этому вопросу дополнить ч. 4 ст. 146 УПК нормой следующего содержания: «Копия постановления руководителя следственного органа, следователя, дознавателя о возбуждении уголовного дела незамедлительно направляется прокурору вместе с материалами, послужившими основанием для возбуждения уголовного дела…». Вместе с тем направления прокурору одной лишь копии постановления об отказе в возбуждении уголовного дела также недостаточно, это препятствует полноценному выяснению вопросов полноты проверки, законности и обоснованности принятого процессуального решения. В связи с этим целесообразно внести в ч. 4 ст. 148 УПК дополнение следующего содержания: «Копия постановления об отказе в возбуждении уголовного дела в течение 24 часов с момента его вынесения направляется заявителю, а также прокурору вместе с материалами проверки сообщения о преступлении». Закрепление в законе указанной нормы, по нашему мнению, стало бы удачным с практической точки зрения и позволило бы избежать излишнего документооборота и затрат времени. Также целесообразно внести в ч. 6 ст. 148 УПК норму о праве прокурора отменять постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, каким бы органом оно ни было вынесено, и праве возбуждать уголовное дело следующего содержания: «Признав отказ руководителя следственного органа, следователя, дознавателя, органа дознания в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, прокурор отменяет его и направляет материалы для дополнительной проверки либо возбуждает уголовное дело».
Пристатейный библиографический список
1. Говорков Н. Хотели сделать лучше… // Законность. 2008. N 7. 2. Доклад Генерального прокурора РФ Ю. Я. Чайки на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры РФ по итогам работы за 2008 г. // Следователь. 2009. N 2 (131). 3. Комментарий к УПК РФ / Под общ. ред. В. В. Мозякова. М., 2002. 4. Лапин С. Ю. Прокурор-следователь: революция началась // ЭЖ-Юрист. 2007. N 26. 5. Махов В. Роль прокурора и органов дознания в уголовном преследовании // Законность. 2008. N 7.
