(Байкин И. М.) («Конституционное и муниципальное право», 2011, N 11)
ПРОКУРАТУРА И УПОЛНОМОЧЕННЫЙ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РФ
И. М. БАЙКИН
Байкин Иван Михайлович, аспирант Санкт-Петербургского юридического института (филиала) Академии Генеральной прокуратуры РФ.
В работе проводится анализ полномочий прокуратуры и Уполномоченного по правам человека в РФ. Автор в обоснование своей позиции приводит теоретические и практические соображения о том, что у Уполномоченного по правам человека в РФ отсутствуют реальные рычаги воздействия на подконтрольных ему субъектов. В этой связи автору видится, что взаимоотношения Уполномоченного по правам человека в РФ и органов прокуратуры становятся необходимыми.
Ключевые слова: прокурор; Уполномоченный по правам человека в РФ; орган государственной власти; полномочия прокурора; полномочия Уполномоченного по правам человека в РФ; акт прокурорского реагирования; акт применения права; система разделения властей.
Procurator’s office and human rights commissioner in the Russian Federation I. M. Bajkin
In the article the analysis of powers of Office of Public Prosecutor and the Representative under human rights in the Russian Federation is carried out. The author of work in a substantiation of the position results theoretical and practical reasons that the Representative under human rights in the Russian Federation does not have real levers of influence on subjects under control to it. Thereupon to the author sees, that mutual relations of the Representative under human rights in the Russian Federation and bodies of Office of Public Prosecutor becomes necessary.
Key words: the public prosecutor; the Representative under human rights in the Russian Federation; public authority; powers of the public prosecutor; powers of the Representative under human rights in the Russian Federation; the certificate of public prosecutor’s reaction; the certificate of application of the right; system of division of the authorities.
На основании Соглашения Генеральной прокуратуры РФ и Уполномоченного по правам человека в РФ от 24 июля 1998 г. «О формах взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Уполномоченного по правам человека в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан» <1> установлено, что Генеральная прокуратура России и Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации (в дальнейшем — Генеральная прокуратура и Уполномоченный) осуществляют согласованные действия по следующим вопросам: обмениваются (каждое полугодие) информацией о нарушениях основных прав и свобод человека и гражданина; рассматривают каждое полугодие на совместных совещаниях результаты работы по защите основных прав и свобод граждан, разрабатывают планы совместных мероприятий по усилению их воздействия на правоприменительную практику; изучают с выездом в отдельные субъекты Российской Федерации причины массовых нарушений прав и свобод граждан; вносят в государственные органы совместные предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур, а также о внесении изменений и дополнений в федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации; обращаются с совместными заявлениями в средства массовой информации о грубых нарушениях основных прав и свобод человека и гражданина, проводят по этим вопросам научно-практические конференции с привлечением широкой общественности. ——————————— <1> Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора РФ. М., 1999 // СПС «КонсультантПлюс».
Вместе с тем, по мнению С. А. Авакьяна, «в современной России утопичной идеей, которая хороша сама по себе, но очень трудно ложится на нашу национальную почву, является идея Уполномоченного по правам человека: думается, в силу ментальности населения институт общества, созданный законодательной властью и пытающийся влиять на деятельность исполнительной власти посредством пожеланий и рекомендаций, является нежизненным. Не приживаются на российской почве органы, не имеющие властных полномочий» <2>. ——————————— <2> Авакьян С. А. Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 8. С. 6.
В. В. Эмих отмечает, что Уполномоченный не наделен правом принятия решений, обязательных для исполнения субъектами, нарушившими права граждан <3>. ——————————— <3> Эмих В. В. Уполномоченные по правам человека в механизме разделения властей // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 5. С. 18.
Е. А. Коровникова <4> указывает: несмотря на то что Уполномоченный наделен правом в случае грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина выступать по этому поводу на очередном заседании Государственной Думы с докладом по фактам нарушений, практика реализации данного права имеет определенные проблемы. ——————————— <4> Коровникова Е. А. Деятельность Уполномоченного по правам человека в контексте осуществления парламентского контроля в Российской Федерации // Юридический мир. 2007. N 8. С. 32 — 40.
Так, Уполномоченный обратился в Государственную Думу с просьбой предоставить предусмотренную законом возможность выступить на ее очередном заседании в связи с тем, что начало реализации Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ (о замене льгот денежными компенсациями) привело к массовым нарушениям прав граждан. 19 января 2005 г. в этом ему было отказано со ссылкой на то, что Уполномоченный не полномочен принимать самостоятельного решения о выступлении с докладом о массовых нарушениях прав человека на заседании Государственной Думы, и отсутствовали документальные подтверждения каких-либо органов власти о наличии массовых нарушений прав человека. В соответствии с разъяснениями специалистов Секретариата Конституционного Суда Российской Федерации, направленными Уполномоченному в ответ на его запрос о том, что при реализации своего права выступить на очередном заседании Государственной Думы с докладом о грубых или массовых нарушениях прав и свобод граждан решение об этом Уполномоченный принимает самостоятельно, предварительное обсуждение на заседании Государственной Думы вопроса о предоставлении Уполномоченному слова для доклада в связи с ситуацией, касающейся грубого или массового нарушения прав и свобод граждан, не предполагается, не вытекает из закона. В противном случае это являлось бы вмешательством государственного органа в деятельность Уполномоченного, существенным образом ограничивающим круг его полномочий. В. П. Лукин отмечает, что суды надзорных инстанций уклоняются от рассмотрения ходатайств Уполномоченного о пересмотре судебных решений, вступивших в законную силу, мотивируя это отсутствием в кодексах соответствующих норм <5>. ——————————— <5> См.: Фоков А. П. Уполномоченный по правам человека о задачах судебной системы и о защите прав человека и гражданина // Российский судья. 2006. N 9. С. 2.
По мнению Т. С. Османова, «действующие ГПК и УПК РФ не предусматривают возможность обращения Уполномоченного в суд надзорной инстанции. Как свидетельствует практика обращений в суды надзорных инстанций Уполномоченного в связи с ходатайствами о проверке вступивших в законную силу приговоров судов по уголовным делам, органы правосудия оставляют их без рассмотрения на том основании, что положения ст. 7 УПК Российской Федерации не позволяют им применять федеральный закон, противоречащий настоящему УПК РФ» <6>. ——————————— <6> Османов Т. С. Имеет ли право обратиться в суд надзорной инстанции Уполномоченный по правам человека? // Юрист. 2005. N 6. С. 61 — 62.
В связи с этим рассмотрим некоторые вопросы полномочий данного органа. Вступление в силу Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» <7> (далее по тексту — Закон) законодательно оформило его компетенцию, права и обязанности. ——————————— <7> Российская газета. 1997. 4 марта.
Согласно статьям 27 и 35 Закона Уполномоченный обязан направить государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, в решениях или действиях (бездействии) которых он усматривает нарушение прав и свобод граждан, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и свобод. Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, получившие заключение Уполномоченного, содержащее его рекомендации, обязаны в месячный срок рассмотреть их и о принятых мерах в письменной форме сообщить Уполномоченному. Статья 17.2, ч. 2, Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях <8> (далее — КоАП РФ) устанавливает ответственность за неисполнение должностными лицами законных требований Уполномоченного, а равно неисполнение должностными лицами обязанностей, установленных законом. ——————————— <8> Российская газета. 2001. 31 декабря.
Анализ ст. 27 и 35 Закона, а также ст. 17.2, ч. 2, КоАП РФ позволяет сделать вывод об отсутствии у Уполномоченного реальных рычагов воздействия на подконтрольных ему субъектов. Последние в силу закона несут юридическую обязанность в месячный срок рассмотреть требования Уполномоченного и о принятых мерах в письменной форме сообщить ему. Однако законодатель не предусмотрел административную ответственность должностных лиц за непринятие ими мер по устранению нарушений действующего законодательства, изложенных в рекомендациях Уполномоченного, что, как представляется, ослабляет эффективность его правозащитной деятельности. Так, административная ответственность по ст. 17.2, ч. 2, КоАП РФ установлена не за отказ подконтрольных Уполномоченному субъектов выполнить его рекомендации, а за факт невыполнения требований, изложенных в ст. 23 Закона. Согласно данной статье Уполномоченный вправе при проведении проверки по жалобе беспрепятственно посещать все органы государственной власти, органы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, воинские части, общественные объединения; запрашивать и получать от государственных органов, органов местного самоуправления и у должностных лиц и государственных служащих сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы; получать объяснения должностных лиц и государственных служащих, исключая судей, по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы; проводить самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами и государственными служащими проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц; поручать компетентным государственным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы; знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел, и т. д. Вместе с тем Уполномоченный в силу ст. 29 Закона по результатам рассмотрения жалобы вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах. Как представляется, указанное правомочие делает данный орган не таким уж «беззубым» и предоставляет ему возможность через механизм судебной власти реализовать государственную волю по восстановлению нарушенных прав граждан. Однако по данному поводу имеется ряд замечаний. Так, В. В. Гошуляк справедливо полагает, что «Уполномоченный по правам человека как государственный орган не представляет единой системы и не имеет своих подразделений на местах» <9>. Таким образом, в результате отдаленности территории между Уполномоченным и органом, чьи действия обжалуются, он не всегда может оперативно и эффективно защищать права граждан. Кроме того, в силу организационных, финансовых и иных моментов вряд ли возможен его выезд на место нарушения в отдаленные уголки России. В этой связи становится проблематичной сама возможность Уполномоченного на обращение в суд в интересах гражданина, а также истребования им необходимых документов. Более того, сложность прямого контакта с заявителем лишает его по объективным причинам возможности правильно и своевременно разобраться в ситуации, принять конкретные меры по защите прав гражданина. К тому же Уполномоченный лишен реального контроля за тем, действительно ли восстановлены права гражданина, а также приняты ли конкретные меры по выполнению его рекомендаций или все-таки с ним ведется «почтовая переписка» с должностным лицом, чьи действия обжалуются. Думается, что отсутствие необходимой информации или документов у Уполномоченного сводит все его попытки на обращение в суд к минимуму, поскольку при подаче заявления в суд ему следует соблюсти определенные требования, предъявляемые к форме и содержанию искового заявления <10>. ——————————— <9> Гошуляк В. В. Прокуратура, адвокатура, нотариат в конституционном праве России. М.: Альфа-М, 2005. С. 74 — 75. <10> Например, Гражданский процессуальный кодекс РФ в ст. 131 предусматривает следующие требования: обстоятельства, на которых истец основывает свои требования, и доказательства, подтверждающие эти обстоятельства; цена иска, если он подлежит оценке, а также расчет взыскиваемых или оспариваемых денежных сумм; сведения о соблюдении досудебного порядка обращения к ответчику, если это установлено федеральным законом или предусмотрено договором сторон; перечень прилагаемых к заявлению документов и др.
В этой связи видится, что взаимодействие Уполномоченного и органов прокуратуры становится необходимым. Для реализации названного выше Соглашения Генеральной прокуратурой РФ издано распоряжение от 14 января 1999 г. N 6/7р «Об организации исполнения Соглашения «О формах взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Уполномоченного по правам человека в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан» <11>, согласно которому заместителям Генерального прокурора Российской Федерации и начальникам управлений (отделов) по информации, поступающей от Уполномоченного, о незаконных актах органов государственной власти, рассмотренных и признанных обоснованными жалобах граждан и лиц без гражданства о нарушении их прав и свобод, проводить проверки, при необходимости обеспечивать незамедлительное принятие мер прокурорского реагирования, направленных на пресечение нарушений законности. ——————————— <11> Сборник основных организационно-распорядительных документов Генпрокуратуры РФ. Т. 1. 2004 // СПС «КонсультантПлюс».
Характер действующих полномочий органов прокуратуры, ее структура, механизм ответственности за неисполнение требований прокурора (ст. 17.7 КоАП РФ) <12> позволяют говорить о том, что эффективность деятельности Уполномоченного во многом определяется степенью взаимодействия с органами прокуратуры. ——————————— <12> Статья предусматривает административную ответственность за умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, — наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц — от двух тысяч до трех тысяч рублей.
Также представляется, что статус Уполномоченного нуждается в совершенствовании. Необходимо закрепить административную ответственность за невыполнение рекомендаций Уполномоченного, изложенных в его заключении. Например, ст. 19.5 КоАП РФ предусматривает ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства. Указанной статьей установлена ответственность в виде наложения административного штрафа на должностных лиц — от одной тысячи до двух тысяч рублей или дисквалификация на срок до трех лет; на юридических лиц — от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей. Однако, как видим из буквального толкования ст. 19.5 КоАП РФ, невыполнение заключения Уполномоченного не является основанием для привлечения к административной ответственности. Данный пробел в законодательстве, думается, нуждается в существенной корректировке. Представляется, что в случае невыполнения заключения Уполномоченного ему необходимо взаимодействовать с прокуратурой путем передачи материалов в прокуратуру для решения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении. Прокурору этот вопрос придется решать по аналогии со ст. 17.7 КоАП РФ, согласно которой умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, а равно законных требований следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, — влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц — от двух тысяч до трех тысяч рублей. Вместе с тем из анализа статей (17.7, 19.5 КоАП РФ) видно, что административная ответственность за невыполнение предписания контролирующих органов, входящих в структуру исполнительной ветви власти, влечет за собой более опасные для правонарушителя последствия, поскольку предусматривает дисквалификацию до трех лет. Кроме того, ответственности подлежит также и юридическое лицо. Видится, что законодатель предусмотрел разную ответственность за невыполнение требований вышеуказанных органов, что имеет определенное значение относительно правового статуса данных органов. Представляется, что органы прокуратуры и Уполномоченного в системе разделения властей должны найти свое определенное место. Так, законодатель наделил их надзорными функциями, но по непонятным причинам сравнительно ослабил рычаги влияния на поднадзорных субъектов с помощью механизма административной ответственности. Полагаю, что нормы КоАП РФ нуждаются в изменении. Необходимо законодательно закрепить взаимодействие Уполномоченного с органами прокуратуры, предусмотреть административную ответственность в виде дисквалификации за невыполнение законных требований прокурора и заключения Уполномоченного. Указанные изменения повысят эффективность деятельности указанных органов, их правовой статус в системе разделении властей, а также защиту прав и свобод граждан.
