(Лисицын В. В., Еримихина Е. В., Харченко А. В.) («Юридический мир», 2012, N 1)
РОССИЯ НАКОНЕЦ-ТО ОБРЕЛА ЗАКОН О БЕСПЛАТНОЙ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПОМОЩИ!
В. В. ЛИСИЦЫН, Е. В. ЕРИМИХИНА, А. В. ХАРЧЕНКО
Лисицын Валерий Владимирович, профессор кафедры гражданского права Российской академии правосудия, заведующий Юридической клиникой РАП, кандидат юридических наук, доцент.
Еримихина Екатерина Васильевна, аспирант кафедры гражданского права Российской академии правосудия.
В статье анализируются положения Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации». По мнению авторов, не являются ясными положения Закона, в соответствии с которыми при обжаловании актов органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц право на бесплатную юридическую помощь граждане имеют лишь в случае внесудебного обжалования.
Ключевые слова: бесплатная юридическая помощь, органы государственной власти, граждане.
Russia has at last obtained the law on free juridical assistance! V. V. Lisitsy’n, E. V. Erimikhina, A. V. Kharchenko
The article analyses provisions of Federal Law of 21.11.2011 N 324-FZ «On Free Juridical assistance in the Russian Federation». The authors believe that provisions of the law in accordance with which in case of appeal of acts of state power, agencies of local self-government and officials, the citizens are entitled to free juridical assistance only in case of extra-judicial appeal.
Key words: free juridical assistance, agencies of state power, citizens.
Свершилось: в рекордно короткие сроки завершающая свою работу V Государственная Дума Российской Федерации 02.11.2011 приняла долгожданный Закон «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» <1>. Напомним, что с момента появления первого текста законопроекта, посвященного предоставлению бесплатной юридической помощи, прошло более трех лет. Один из авторов настоящей статьи принял участие в обсуждении проекта упомянутого выше Закона еще в рамках деятельности Общественной палаты в 2009 г. За прошедший период времени законопроект претерпел массу изменений, как по содержанию, так и по наименованию <2>. ——————————— <1> 21.06.2011 законопроект N 566871-5 «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» был внесен в Государственную Думу. Таким образом, без учета летних каникул, проект Закона «О бесплатной юридической помощи» стал «полноценным» законом всего за два с небольшим месяца! <2> См. подробнее: Лисицын В. В., Еримихина Е. В. Бесплатная юридическая помощь: проблемы организации и законодательного обеспечения // Российское правосудие. N 5(61)/2011. С. 105 — 107.
21 ноября 2011 г. Президент РФ Д. А. Медведев подписал Федеральный закон «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации». 23 ноября 2011 г. Федеральный закон «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» от 21.11.2011 N 324-ФЗ (далее — Закон N 324-ФЗ, Закон о бесплатной юридической помощи) был опубликован в «Российской газете» <3>. Он вступил в силу сразу после новогодних каникул — 15.01.2012 <4>. ——————————— <3> Российская газета. N 263. 23.11.2011. <4> Собрание законодательства РФ. 28.11.2011. N 48. Ст. 6725.
Смеем надеяться, что такого рода законодательные решения позволят российскому обществу еще на один шаг приблизиться к формированию подлинно правового государства. Государства, в котором все конфликты между властью и гражданином решаются не при помощи силовых приемов, а на основе правовых норм и в соответствии с установленными законом процедурами. Безусловно, подлинное качество нового Закона, все его «сильные» и «слабые» стороны, сможет со временем установить лишь «Ее Величество — Практика». Имея определенный опыт в области предоставления бесплатной юридической помощи в рамках вузовского клинического движения <5>, мы предприняли попытку анализа отдельных положений вновь принятого Закона. ——————————— <5> Юридическая клиника Российской академии правосудия образована в 2007 г.
Внимательное ознакомление с ходом законопроектных работ позволяет нам утверждать, что целый ряд критических замечаний, высказанных специалистами ранее, были разработчиками своевременно устранены. Тем не менее определенные недостатки, как нам представляется, все же остались. В Законе N 324-ФЗ достаточно подробно указаны субъекты, оказывающие бесплатную юридическую помощь. Их Закон (ст. 7) делит на две большие группы: субъектов, относящихся к государственной и негосударственной системе бесплатной юридической помощи. При этом перечень субъектов остается открытым, оставляя возможность установления иных лиц федеральными законами, законами субъектов РФ, муниципальными правовыми актами. Участниками государственной системы бесплатной юридической помощи, согласно ст. 15 Закона N 324-ФЗ, являются: федеральные органы исполнительной власти и подведомственные им учреждения, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственные им учреждения, органы управления государственных внебюджетных фондов и государственные юридические бюро. Кроме того, адвокаты, нотариусы и другие субъекты, оказывающие бесплатную юридическую помощь, могут «наделяться правом участвовать в государственной системе бесплатной юридической помощи». Основы законодательства о нотариате от 11.02.1993 N 4462-1 в ст. 1 устанавливают, что нотариальные действия в Российской Федерации совершают нотариусы, работающие в государственной нотариальной конторе или занимающиеся частной практикой <6>. Таким образом, отнесение нотариусов к государственной системе бесплатной юридической помощи представляется не вполне корректным. ——————————— <6> Ведомости СНД и ВС РФ. 11.03.1993. N 10. Ст. 357.
Аналогично ситуация складывается и с адвокатами. Стоит отметить, что по сравнению с предыдущей формулировкой законопроекта — «адвокаты участвуют в государственной системе бесплатной юридической помощи» — новая редакция несколько изменена: «…адвокаты участвуют в функционировании государственной системы бесплатной юридической помощи». Следует при этом учитывать, что согласно п. 1 — 2 ст. 3 ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» от 31.05.2002 N 63-ФЗ адвокатура не входит в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления. Она действует на основе принципов законности, независимости, самоуправления <7>. ——————————— <7> Собрание законодательства РФ. 10.06.2002. N 23. Ст. 2102.
К негосударственной системе бесплатной юридической помощи ст. 22 Закона N 324-ФЗ относит следующих субъектов: юридические клиники (студенческие консультативные бюро, студенческие юридические бюро и др.) и негосударственные центры бесплатной юридической помощи. Обращает на себя внимание нелогичное, по нашему мнению, содержание ст. 8 Закона в части, посвященной квалификационным требованиям к лицам, оказывающим бесплатную юридическую помощь. Из статьи изъят пункт, позволяющий работать в данной области лицам, обучающимся по юридической специальности в образовательных учреждениях высшего профессионального образования и окончившим третий курс указанных образовательных учреждений. И это несмотря на то, что Закон N 324-ФЗ не исключил из негосударственной системы юридической помощи юридические клиники. Пункт 5 ст. 23 Закона N 324-ФЗ устанавливает, что в оказании бесплатной юридической помощи юридическими клиниками участвуют лица, обучающиеся по юридической специальности в образовательных учреждениях высшего профессионального образования, под контролем лиц, имеющих высшее юридическое образование, ответственных за обучение указанных лиц и деятельность юридической клиники в образовательном учреждении высшего профессионального образования. Стоит отметить, что п. 1 ст. 8 Закона N 324-ФЗ, устанавливая в качестве обязательного квалификационного требования к лицам, оказывающим бесплатную юридическую помощь, высшего юридического образования, предусматривает возможность установления иного положения федеральным законом. Исходя из системного толкования Закона, даже если брать в расчет указанное обстоятельство, получается, что в рамках юридической клиники может работать и только что поступивший в высшее учебное заведение на юридический факультет студент?! В Законе N 324-ФЗ достаточно подробно прописаны полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью (ст. 9 — 14). И здесь есть положение, которое вызывает явное недоумение. Речь идет о неоправданном, с нашей точки зрения, изменении полномочий (по сравнению с предыдущей версией законопроекта) уполномоченного федерального органа исполнительной власти. Ранее планировалось его наделить правом по внесению проектов нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, касающихся функционирования и развития государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи. Теперь Закон предоставляет ему право лишь на «участие в разработке проектов нормативных правовых актов». Полагаем, что предыдущая редакция законопроекта в полной мере соответствовала Указу Президента РФ от 13.10.2004 N 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» <8>. Именно Минюст РФ, в соответствии с п. 1 названного Указа Президента, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере оказания бесплатной юридической помощи и правовому просвещению населения. ——————————— <8> Собрание законодательства РФ. 18.10.2004. N 42. Ст. 4108.
Подпункт 1 п. 7 Указа Президента РФ от 13.10.2004 N 1313 предоставляет Минюсту РФ полномочие по внесению Президенту РФ и в Правительство РФ проектов федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, других документов по вопросам, относящимся к компетенции Минюста России. Кроме того, непонятно, почему из последней редакции законопроекта была исключена статья, касающаяся полномочий Уполномоченного по правам человека в РФ и уполномоченного по правам человека в субъекте РФ. Согласно ст. 15 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26.02.1997 N 1-ФКЗ Уполномоченный рассматривает жалобы граждан РФ и находящихся на территории РФ иностранных граждан и лиц без гражданства <9>. ——————————— <9> Собрание законодательства РФ. 03.03.1997. N 9. Ст. 1011.
При этом, получив жалобу, Уполномоченный имеет право разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод. В соответствии с п. 1 ст. 29 ФКЗ от 26.02.1997 N 1-ФКЗ по результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе: обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица; обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина; обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи; изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора; обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Таким образом, очевидно, Уполномоченный по правам человека в РФ на безвозмездной основе оказывает гражданам РФ, а также находящимся на территории РФ иностранным гражданам и лицам без гражданства юридическую помощь. Что касается категорий граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи, и оснований оказания такой помощи, то по сравнению с первоначальной редакцией данный перечень существенно расширен. Дополнен он был и в сравнении с предыдущей редакцией законопроекта. Во-первых, в пп. 4 п. 1 ст. 20 Закона N 324-ФЗ наряду с детьми-инвалидами и детьми, оставшимися без попечения родителей, были добавлены дети-сироты. Во-вторых, в пп. 6 п. 1 ст. 20 Закона N 324-ФЗ были включены несовершеннолетние, отбывающие наказание в местах лишения свободы. В-третьих, расширен перечень случаев оказания бесплатной юридической помощи по спорам в отношении жилых помещений, являющихся единственным жилым помещением гражданина и членов его семьи. Тем не менее, на наш взгляд, использование слов: «заключение», «изменение» и «расторжение» в отношении сделок является некорректным. Гражданский кодекс РФ исходит из применения данных терминов лишь к договорам двух — или многосторонних сделок. Что касается односторонних сделок, то к ним данные термины неприменимы. Тем не менее несовершенство редакции рассматриваемого пункта Закона N 324-ФЗ является чисто техническим вопросом и вряд ли повлечет ущемление прав и законных интересов граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи. В-четвертых, в перечень лиц, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи, добавлены граждане, в отношении которых судами рассматриваются дела о принудительной госпитализации в психиатрический стационар или продлении срока принудительной госпитализации в психиатрическом стационаре. Остается неясным, почему при обжаловании актов органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц право на бесплатную юридическую помощь граждане имеют лишь в случае внесудебного обжалования?! Кроме того, формулировка ст. 21 допускает бесплатную юридическую помощь лишь при отсутствии вступивших в законную силу судебных актов?! Отдельно следует рассмотреть перечень оснований для отказа в предоставлении бесплатной юридической помощи в рамках государственной системы, предусмотренный ст. 21 Закона N 324-ФЗ. Первым из таких оснований является обращение за помощью по вопросу, не имеющему правового характера. При этом непонятно, из каких критериев необходимо исходить при отнесении вопроса к категории правовых или неправовых?! Второй причиной для отказа является отсутствие правовых оснований для предъявления соответствующих требований. Каким образом решается данный вопрос, также остается неясным. Полагаем, что вопрос о наличии оснований, например, для удовлетворения искового заявления находится в компетенции суда, но никак не лица, оказывающего юридическую помощь. Третье основание для отказа в предоставлении бесплатной юридической помощи — это наличие установленных законодательством РФ препятствий к обращению в суд, государственный или муниципальный орган, организацию. Что имелось в виду законодателем в данном случае — загадка! Остается надеяться на то, что правоприменительная практика выработает объективный подход к толкованию данных терминов. В противном случае неопределенность в толковании создает широкий простор для необоснованного отказа в предоставлении бесплатной юридической помощи. Отдельной статьей в тексте Закона оговорен запрет на дискриминацию и ответственность за неблагоприятные последствия оказания гражданину юридической помощи. Согласно п. 6 ст. 24 Закона N 324-ФЗ при оказании бесплатной юридической помощи не допускается установление ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Пункт 9 ст. 24 Закона N 324-ФЗ устанавливает ответственность за возможные неблагоприятные последствия оказания гражданину юридической помощи. При этом неясно, почему данные пункты касаются исключительно негосударственных центров бесплатной юридической помощи?! Полагаем, что было бы целесообразно включить эти нормы в общую часть Закона N 324-ФЗ, распространив их на всех субъектов, оказывающих бесплатную юридическую помощь. Имеющиеся несовершенства некоторых формулировок, полагаем, в ближайшее время будут устранены, что позволит Закону реализовываться в полном объеме, снизить до минимума возможность злоупотреблений и получить доступ к юридической помощи гражданам, ранее такой возможности не имевшим. Убеждены, что принятие Федерального закона о бесплатной юридической помощи в РФ является большим шагом вперед к устранению правового нигилизма и формированию подлинно правового государства.
