Характеристики и методики применения правового мониторинга в деятельности по защите прав человека

(Белоножкин В. И.) («Омбудсмен», 2012, N 1)

ХАРАКТЕРИСТИКИ И МЕТОДИКИ ПРИМЕНЕНИЯ ПРАВОВОГО МОНИТОРИНГА В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО ЗАЩИТЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА <*>

В. И. БЕЛОНОЖКИН

——————————— <*> Belonozhkin V. I. Characteristics and techniques of application of legal monitoring in activities for protection of human rights.

Белоножкин Владимир Иванович, доктор технических наук, руководитель аппарата Уполномоченного по правам человека в Воронежской области.

В статье осуществлена систематизация характеристик, параметров, методик и технологий правового мониторинга в интересах его применения в деятельности омбудсменов.

Ключевые слова: правовой мониторинг, нормативный правовой акт, экспертиза, методика.

The article carried the systematization of characteristics, parameters, methods and technologies of legal monitoring and benefits of its use in the work of the Ombudsmen.

Key words: legal monitoring, legal act, expertise, methodology.

В последние годы тематика мониторинга вообще и правового мониторинга в частности получила весьма широкое развитие и уверенно перешагнула из научной сферы в область правового регулирования. Основной целью предлагаемой работы является систематизация характеристик, параметров, методик и технологий правового мониторинга в интересах его применения в деятельности омбудсменов. Обобщая значительное количество существующих дефиниций мониторинга, определим его как систематическую организационно-научную деятельность по сбору и анализу информации о параметрах, характеризующих состояние и динамику развития интересующего объекта, в целях оценки их соответствия заданным критериям и оказания управляющих воздействий. Для правового мониторинга также существует ряд определений: — юридическое исследование и анализ результатов нормотворческой (законопроектной) деятельности, качества нормативных правовых актов (НПА) и эффективности их практического действия, реализации [1]; — динамичный организационный и правовой институт информационно-оценочного характера, движущийся по всем стадиям управления, хозяйствования и т. п., проявляющийся на всех этапах возникновения и действия права [2]; — комплексная и плановая деятельность, осуществляемая федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий, по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) НПА РФ в различных целях, в том числе выполнения решений Конституционного Суда РФ и Постановлений Европейского суда по правам человека [3]; — и т. д. Используем приведенные и другие определения, а также связанную с ними научно-методическую и правовую базу для систематизации характеристик и параметров правового мониторинга. Исходя из анализа задач и направлений правового мониторинга можно выделить его следующие функции: — индикативная функция — фиксация состояния и динамики правовых, экономических, социальных последствий применения НПА; — контрольная функция — оценка качества (полноты, непротиворечивости, объективности) содержания НПА; — прогностическая функция — выработка прогнозов развития правоотношений, результатов применения НПА и их влияния на состояние регулируемой сферы; — методическая функция — оказание помощи в планировании, принятии, коррекции НПА. К объектам правового мониторинга относятся: — проекты или принятые НПА в какой-либо сфере правового регулирования; — практика правоприменения действующих НПА. Остановимся подробнее на субъектах правового мониторинга. 1. Органы законодательной власти. В органах законодательной власти функции мониторинга выполняют соответствующие комиссии либо специальные аналитические подразделения, к которым можно отнести, например, Центр мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центр мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания РФ. 2. Органы исполнительной власти. В Положении о мониторинге правоприменения в Российской Федерации [3] (далее — Положение) Министерство юстиции РФ определено в качестве основного субъекта мониторинга правоприменения в Российской Федерации, а также координации мониторинга, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти, и его методического обеспечения. К субъектам отнесены также другие федеральные и региональные органы исполнительной власти. 3. Специализированные государственные органы (органы госстатистики, уполномоченные по правам человека, инспекции, надзорные органы и т. д.). Например, в Положении рекомендуется Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченному при Президенте Российской Федерации по правам ребенка ежегодно направлять в Минюст предложения к проектам плана мониторинга и доклада Президенту РФ о результатах мониторинга. 4. СМИ, центры изучения общественного мнения. 5. Общественные, некоммерческие организации. Так, в число задач Общественной палаты Российской Федерации входит осуществление деятельности по мониторингу нормативных актов с точки зрения законодательного обеспечения прав и свобод человека и гражданина. При подготовке проектов планов мониторинга и докладов Президенту РФ должны учитываться предложения институтов гражданского общества и средств массовой информации. 6. Научные организации. Субъекты мониторинга могут проводить его как на плановой основе, так и инициативно. К формам мониторинга правоприменительной практики можно отнести анализ сообщений СМИ, статданных, обращений граждан и проведение опросов населения. Для НПА (как документов) применяется экспертиза, представляющая собой всестороннее, научное исследование их содержания в целях установления степени его соответствия нормам и принципам международного права, национального законодательства, а также полноты правового регулирования отношений и накопившихся проблем в определенной отрасли права. Систематизацию методов проведения правового мониторинга представляется наиболее уместным проводить в рамках выработки методик их применения. В одной из наиболее системно проработанных методик проведения мониторинга НПА выделяются следующие стадии, направления и методы [4]. 1. Подготовительная стадия: — определение объекта мониторинга НПА, относящихся к интересующей определенной отрасли (подотрасли) права; — определение и конкретизация цели мониторинга, выбор его вида; — определение круга субъектов мониторинга; — разработка программы и плана проведения мониторинга. 2. Основная стадия: — сбор информации о нормативных актах; — проведение мониторинговой экспертизы — правовой экспертизы на предмет соответствия акта международным нормам, Конституции РФ и федеральному законодательству, согласованности с другими НПА и соответствия правилам законодательной техники; — проведение мониторинговой оценки нормативного акта — ретроспективной оценки по критериям эффективности, действенности и целесообразности. 3. Заключительная стадия: — обобщение выводов; — оформление результатов проведенного мониторинга; — внесение предложений по совершенствованию законодательства; — информирование о результатах мониторинга. Однако данную методику, имеющую ценность в методологическом плане, сложно применить на практике в силу ее обобщающего характера. В качестве практического инструмента правового мониторинга предлагается методика, базирующаяся на результатах НИР, проведенной государственным учреждением Воронежской области «Институт регионального законодательства» [5], адаптированная к задачам уполномоченных по правам человека. 1. Цели и задачи методики. Целевым показателем мониторинга является повышение эффективности правоприменительной практики НПА в интересах реализации прав граждан. Задачи мониторинга определяются путем детализации его целевого показателя. Ими являются: — оценка степени соответствия НПА социально-экономическим и иным условиям, обусловившим его принятие; — оценка степени соответствия НПА планируемым при его разработке социально-экономическим и иным результатам его действия в интересах граждан; — выявление факторов, снижающих эффективность реализации НПА; — учет и систематизация результатов сбора информации об исследуемых аспектах эффективности реализации НПА; — выработка предложений по корректировке неэффективных норм НПА и (или) практики его применения. 2. Системные основы методики. Методика применяется в рамках программы мониторинга. Схема применения методики к программе приведена на прилагаемом рисунке. На основании положений методики формируются компоненты Программы, а инструменты, предлагаемые методикой, применяются участниками Программы для реализации ее мероприятий. К системным основам правового мониторинга относятся также: — соблюдение принципов, на которых основан мониторинг, — определение места объекта мониторинга в системе смежных по цели правовых нормативных актов и сферы его действия; — единство для всех субъектов и участников методических и методологических основ организации и проведения мониторинга. 3. Параметры правового мониторинга и критерии их оценки: а) правовое качество НПА — конституционно-правовая природа норм, входящих в НПА, которая определяется двумя факторами: — его способностью обеспечить гарантии реализации закрепленного в нем субъективного права или обязанности для всех участников регулируемого круга отношений на равных основаниях (без дискриминации и привилегий); — конституционно-правовым характером тех ограничений прав человека, которые вытекают из требований данного законодательства; б) соответствие общепризнанным международным документам о правах и свободах человека и гражданина; в) в нормативных актах не должно содержаться норм, ущемляющих или ограничивающих законные права человека и гражданина; г) требования соответствия правилам юридической техники; д) эффективность действия НПА, под которой следует понимать степень соответствия уровня конфликтности регулируемых им отношений оптимальному уровню конфликтности в той или иной сфере общественной жизни.

Методика Входит в состав Программа мониторинга > мониторинга

Определение целей, задач 1. Цель принципов, параметров и > 2. Задачи критериев 3. Вид 4. Подходы и принципы 5. Параметры и критерии

Определение методов, План мероприятий инструментов, ресурсов, > по проведению исполнителей и объектов > мониторинга (с методами, сроками, исполнителями)

Определение системы Ожидаемые результаты мероприятий и этапности > реализации и критерии их выполнения их оценки

Пример взаимодействия методов, средств и мероприятий

Средство: < Мероприятие: < > Метод 1 — экспертиза > Таблица заполнение проведение (вариант 1) экспертизы ФЗ

применение > Метод 2 — опрос > Средство: опросник > Мероприятие: < проведение опроса

> Метод 3 — сбор данных > Средство: Таблица (вариант 2)

4. Методы, инструменты и исполнители мониторинга. 1) Экспертиза по выявлению факторов, потенциально снижающих эффективность реализации НПА: — противоречий и пробелов в правовом регулировании, недостатков механизмов реализации, контроля за достижением планируемого социального результата; — невыполнимости норм, ничтожности результатов правового регулирования (на основе моделирования условий и механизмов его применения). Инструменты: методики экспертизы НПА. Исполнители: эксперты в данной сфере, аппарат омбудсмена. 2) Обобщение и фиксация результатов экспертизы НПА. Инструменты: матрица (или база данных) сбора и анализа норм НПА, структура которой отражает следующую логическую цепочку: негативный фактор — нормы НПА, в которых выявлен данный фактор — возможные нарушения прав человека при реализации этих норм. Исполнители: эксперты в данной сфере, аппарат омбудсмена. 3) Опрос субъектов правоотношений, регулируемых НПА, о практике его правоприменения. При подготовке опроса необходимо выработать критерии, по которым будут определяться участники правоотношений, чье мнение следует анализировать в ходе социологических мониторинговых наблюдений действия НПА, а также характер опроса (информационный, контрольный). Задание на проведение опроса и анализа практики применения норм НПА и опросный лист готовятся в соответствии с указанной матрицей. Вопросы опросного листа призваны подтвердить или опровергнуть мнение экспертов о той или иной его норме. Получение информации от респондентов возможно с помощью таких методов исследования, как: — опрос общественного мнения (метод включает в себя интервьюирование и (или) анкетирование респондентов, выбранных из генеральной совокупности субъектов правового регулирования на основе методики вероятностного или квотного отбора); — опрос экспертов (метод включает в себя подбор и опрос специалистов, способных высказать компетентное, профессиональное мнение по интересующим исследователей вопросам); — фокус-группа (метод включает в себя подготовку сценария обсуждения проблемы в небольшой, но достаточно представительной группе людей, являющихся рядовыми участниками регулируемых общественных отношений). Данные из заполненных опросных листов вводятся в компьютерную программу для статистического анализа и подвергаются математической обработке, в результате которой получаются усредненные значения для каждого варианта ответа, строятся статистические распределения для каждого вопроса и рассчитываются параметры, характеризующие степень эффективности НПА. Инструменты: задание на проведение опроса, опросный лист, компьютерные программы статистического анализа. Исполнители: лица, привлекаемые для проведения опроса, операторы ПК, специалисты по статистическому анализу, аппарат омбудсмена. 4) Сбор и систематизация информации из официальных источников о результатах применения НПА — получение официальных фактических и статистических данных, которые накапливаются в разных структурах (муниципальных органах, судах, прокуратурах), путем официальных запросов с соответствующими полномочиями. Существует несколько способов получения официальной информации: — затребование документов; — проведение проверок исполнения закона и связанного с ним правового комплекса (проверки контрольных органов, депутатские расследования и т. п.); — обмен информацией, мнениями, опытом о состоянии объекта мониторинга закона между субъектами и участниками мониторинга закона; — проведение рейтинговых исследований; — рассмотрение жалоб, обращений, анализ судебных решений, протестов и представлений прокурора, заключений Минюста России; — сопоставление планов реализации закона и фактически получившихся результатов реализации закона. Инструменты: проверки исполнения НПА, методики анализа документов, журнал (база данных), содержащий разделы и графы, отражающие исследуемые аспекты НПА, источники и виды полученной информации. Исполнители: эксперты, аппарат омбудсмена. 5) Отбор и систематизация (в том числе автоматизированные) информации о проблемах реализации (нарушениях) прав человека в новостных потоках. Инструменты: глобальная сеть Интернет, средства автоматического сбора сообщений. Исполнители: эксперты, аппарат омбудсмена. 6) Анализ материалов мониторинга. Все полученные в процессе мониторинга материалы анализируются с привлечением юристов, социологов и других экспертов, с использованием данной и других требуемых для этой цели методик. Анализ завершается формулировкой выводов об общей эффективности НПА и влиянии на нее отдельных норм, а также подготовкой предложений по их корректировке. Исполнители: эксперты, аппарат омбудсмена. 5. Этапы мониторинга. 1) Выбор исполнителей и информационных источников мониторинга НПА. 2) Составление и утверждение плана мониторинга НПА, определяющего задачи и характер взаимодействия исполнителей. 3) Получение заключений по результатам правовой экспертизы норм НПА в соответствии с действующими методиками и критериями. 4) Проведение анализа экспертных заключений на предмет формирования списка потенциально нарушающих права человека норм НПА (с набором факторов), определения целей проведения опроса участников правоотношений, регулируемых данным НПА по практике его применения (для вступивших в действие НПА) и вариантов вопросов. 5) Подготовка типовой формы журнала учета и систематизация результатов сбора информации об исследуемых аспектах эффективности реализации НПА в целях систематизации результатов предыдущих этапов. 6) Подготовка задания на проведение опроса практики применения норм НПА в соответствии с Таблицей (для вступивших в действие НПА). 7) Проведение опроса по практике применения норм НПА на основе подготовленного задания. 8) Обработка материалов опроса участников правоотношений НПА. 9) Сбор и обработка информации по практике применения норм НПА из других определенных в п. 2.1 источников. 10) Заполнение журнала учета и систематизация результатов сбора информации об исследуемых аспектах эффективности реализации НПА. 11) Анализ информации, полученной из всех источников. 12) Составление аналитического отчета по результатам мониторинга НПА с предложениями по его корректировке. 13) Доведение результатов мониторинга НПА до лиц, принимающих решения, и общественности.

Литература

1. Центр правовых исследований и развития законодательства. URL: http://www. centrlaw. ru. 2. Тихомиров Ю. А. Управление на основе права. М., 2007. С. 385. 3. Указ Президента РФ от 20 мая 2011 г. N 657 // СПС «КонсультантПлюс». 4. Арзамасов Ю. Г., Наконечный Я. Е. Мониторинг в правотворчестве: теория и методология. М.: Изд-во МГТУ им. Н. Э. Баумана, 2009. 5. Отчет о результатах НИР «Разработка программы мониторинга Федерального закона от 22.01.2008 N 159-ФЗ». Воронеж, 2008.

——————————————————————