МОНИТОРИНГ ПРОКУРАТУРОЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ В СФЕРЕ УГОЛОВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА
Д. С. ВЕРБИН
Вербин Денис Сергеевич, аспирант Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
В статье освещаются вопросы осуществления прокуратурой мониторинга законодательства и правоприменительной практики в сфере уголовного судопроизводства и правовые основы этой деятельности. Приводится анализ роли прокуратуры в процессе реформирования уголовно-процессуального законодательства в России, начиная с 90-х годов 20 века, включая изменения, касающиеся суда присяжных заседателей.
Ключевые слова: мониторинг, состояние законности в сфере уголовного судопроизводства, изменение уголовно-процессуального законодательства, суд присяжных заседателей.
The monitoring of legislation and law-enforcement practice in the sphere of criminal proceedings by the public prosecution service D. S. Verbin
This article is dedicated to the question of conducting monitoring of legislation and law enforcement practice in terms of criminal justice by public prosecution authorities and the legal basis of such activities. Analysed is the role of the said authorities within the frames of reformation of criminal procedure legislation starting from the end of the 20-th century, including reformation of the jury trial institution.
Key words: monitoring, the state of legality in the sphere of criminal proceedings, change of criminal procedural legislation, jury trial.
Мониторинг состояния законности сегодня понимается как комплексная и плановая деятельность по сбору, обобщению, анализу и оценке информации о законодательстве и практике его применения в целях последующего использования результатов этой деятельности при дальнейшем развитии и совершенствовании (именно такое его определение сформулировано в Указе Президента РФ от 20 мая 2011 г. N 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации»).
При этом в качестве предмета мониторинга состояния законности и правоприменения в уголовном судопроизводстве можно рассматривать деятельность осуществляющих уголовное преследование компетентных органов государства, которая должна быть исключительно правомерной, а также эффективной применительно к задачам, стоящим перед соответствующими правоохранительными структурами. Но не только. Мониторинг включает в себя и оценку законодательства как норм материального права, так и положений уголовно-процессуального закона с целью соответствия совокупности законодательных предписаний потребностям результативной борьбы с преступностью и выявления необходимых путей совершенствования. С уверенностью можно сказать, что российская прокуратура занималась подобной работой в большей или меньшей степени в разные годы своего существования. Однако мощный импульс к развитию этот вид деятельности получил с начала 90-х годов в период судебно-правовой реформы. Правовая основа современного мониторинга, осуществляемого органами прокуратуры в сфере уголовного судопроизводства, была заложена в 90-х годах организационно-распорядительными ведомственными и межведомственными документами того времени, изданными (или утвержденными) Генеральным прокурором РФ, обязательными для исполнения всеми работниками прокуратуры и содержащими положения, нацеливающие на сбор, оценку и анализ информации о состоянии законности и правоприменения. Не вдаваясь в перечисление, обратимся лишь к некоторым из них. Так, Приказы Генерального прокурора РФ от 29 июня 1994 г. N 31 «О повышении роли органов прокуратуры в борьбе с преступностью и ее предупреждении», от 21 февраля 1995 г. N 10 «Об организации прокурорского надзора за раскрытием и расследованием преступлений», от 18 августа 1994 г. N 44 «О повышении качества и эффективности участия прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства в условиях судебной реформы» предписывали глубоко анализировать состояние преступности, изменения в ее характере, структуре, динамике, исходя из реального состояния законности и эффективности прокурорского реагирования, делать практические выводы, регулярно анализировать практику применения уголовного и уголовно-процессуального законодательства, своевременно выявлять тенденции ее изменения и вырабатывать соответствующие рекомендации. Особенно, на наш взгляд, заметен Приказ Генерального прокурора РФ от 25 апреля 1996 г. N 25 «Об обеспечении постоянного взаимодействия управлений и отделов центрального аппарата Генеральной прокуратуры Российской Федерации по актуальным проблемам прокурорского надзора», в силу которого, в целях улучшения организации работы, обеспечения углубленного, комплексного изучения актуальных проблем прокурорского надзора и разработки на этой основе обоснованных предложений по укреплению законности и правопорядка, усилению борьбы с преступностью, в Генеральной прокуратуре РФ создавались постоянно действующие рабочие группы. Они охватывали такие направления, как обеспечение прав граждан в уголовном судопроизводстве, вопросы борьбы с бандитизмом, умышленными убийствами и другими насильственными преступлениями против личности, вопросы борьбы с правонарушениями в сфере экономики, борьбы с терроризмом, проявлениями политического экстремизма и т. д. Это способствовало улучшению информационно-аналитической и методической работы, системному использованию статистических и иных данных, материалов прокурорских проверок, конкретных уголовных дел, научных исследований, средств массовой информации, других источников и сведений, характеризующих криминогенную обстановку. В рабочих группах своевременно подмечались и обсуждались негативные тенденции, определялись вопросы, требующие первостепенного внимания. Руководители рабочих групп должны были представлять и представляли развернутые аналитические справки с конкретными предложениями о мерах по укреплению законности и правопорядка, совершенствованию правоприменительной практики и действующего законодательства <1>. ——————————— <1> См.: Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации. М.: Норма, 1999.
В рабочие группы входили, как правило, представители организационно-методических отделов структурных подразделений Генеральной прокуратуры РФ по основным направлениям их деятельности. Именно в этих отделах аккумулировалась информация и проводилась первичная аналитическая работа. Так, организационно-методический отдел управления по надзору за законностью судебных постановлений по уголовным делам изучал и анализировал состояние работы по участию прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами и опротестовании незаконных и необоснованных судебных постановлений и проводил работу по подготовке заключений по проектам законодательных актов, предложений о дополнении и изменении действующего законодательства и направлении представлений в Верховный Суд РФ о даче разъяснений по вопросам применения материального и процессуального права, обеспечивал подготовку заключений по проектам постановлений пленума Верховного Суда РФ. Организационно-контрольное управление Генеральной прокуратуры РФ обеспечивало комплексный подход, согласованность действий подразделений центрального аппарата по основным направлениям деятельности органов прокуратуры, совершенствование прокурорской практики, осуществление взаимодействия с НИИ укрепления законности и правопорядка, внедрение в практику научных рекомендаций и передового опыта. В это управление стекалась информация, аналитические справки по всем направлениям деятельности. Для наглядности, убеждающей в необходимости и значимости мониторинговой деятельности органов прокуратуры, в частности, в сфере уголовного судопроизводства, можно обратиться к разным этапам функционирования суда с участием присяжных заседателей. Напомним, что процесс введения (точнее возрождения) суда присяжных был начат посредством издания Закона РФ от 16 июля 1993 г. N 5451-1 «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О судоустройстве РСФСР», Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Уголовный кодекс РСФСР и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях». В соответствии с п. 2 Постановления Верховного Совета РФ от 16 июля 1993 г. N 5451/1-1 этот Закон в той части, которой УПК РСФСР дополнялся разделом десятым «Производство в суде присяжных», вступал в силу с 1 ноября 1993 г. на территориях Ставропольского края, Ивановской, Рязанской, Саратовской, Московской областей и с 1 января 1994 г. на территориях Алтайского, Краснодарского краев, Ульяновской и Ростовской областей. С этого времени стал переосмысливаться имевшийся в дореволюционной России опыт, накапливалась новая практика производства по уголовным делам с участием присяжных заседателей, в частности навыки поддержания государственного обвинения. Первые процессы получили широкое освещение в средствах массовой информации. В соответствии с изданными в то время организационно-распорядительными документами руководителей прокуратуры обеспечивалась исчерпывающая информированность центрального аппарата. Опыт изучался, обобщался, анализировался. Элементами (организационными формами) мониторинга явились регулярно проводимые конференции, круглые столы, на которых обсуждались насущные вопросы правоприменения. Управление по обеспечению участия прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами Генеральной прокуратуры РФ с участием других заинтересованных подразделений центрального аппарата на основе системного анализа практики направляло в нижестоящие прокуратуры информационные письма с практическими рекомендациями, которые необходимо рассматривать в качестве правовых средств реализации результатов мониторинга. Научно-исследовательский институт проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ разрабатывал и издавал методические пособия по вопросам поддержания государственного обвинения в суде с участием присяжных заседателей. Собранные материалы послужили основой для активного участия прокуратуры в работе над соответствующим Постановлением Пленума Верховного Суда РФ, принятым 22 ноября 2005 г. В итоге мониторинговой деятельности прокурорские работники не только подошли подготовленными к функционированию суда присяжных заседателей на всей территории РФ (введен Федеральным законом от 18 декабря 2001 г. N 177-ФЗ). Результаты мониторинга активно использовались органами прокуратуры в дальнейшем процессе формирования и совершенствования законодательства посредством составления компетентных и мотивированных заключений на последовавшие законопроекты. В их числе законопроекты, на основе которых были приняты Федеральные законы от 20 августа 2004 г. N 113-ФЗ «О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации», от 2 декабря 2004 г. N 154-ФЗ «О внесении изменений в статью 326 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» и другие. Сейчас суд присяжных заседателей, по мнению многих ученых и практиков, к которым мы присоединяемся, успешно функционирует. Однако мониторинг состояния законности и правоприменения в этой достаточно узкой, но чрезвычайно важной для целей реального построения правового государства области продолжается, законодательство и практика при активном участии органов прокуратуры совершенствуются, находятся иные пути развития. В связи с этим важно отметить, что в 2006 — 2007 гг. Генеральная прокуратура РФ участвовала в подготовке проекта ФЗ N 275796-4 «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации». Проект предлагал исключить из перечня дел, рассматриваемых судьей федерального суда общей юрисдикции и коллегии из двенадцати присяжных заседателей, уголовные дела о преступлениях, предусмотренных ст. 205 (терроризм), ч. 1 ст. 208 (организация незаконного вооруженного формирования), ст. 209 (бандитизм), 278 (насильственный захват власти), 279 (вооруженный мятеж) УК. Генеральная прокуратура РФ высказалась в поддержку этой инициативы, опираясь на данные специально проведенного мониторинга правоприменительной практики. При этом во главу угла ставилась цель усиления эффективности борьбы с терроризмом, неотвратимости справедливого наказания. С этой задачей, учитывая ее сложность, лучше справится профессиональный суд. Между тем противники подобных законодательных коррективов были. Согласно официальному отзыву от 16 августа 2006 г. N 3016п-П-4 Правительство РФ не поддержало принятие законопроекта. Госдума 26 января 2007 г. проект отклонила (Постановление N 4138-4 ГД). Однако сложившиеся в этой сфере объективные условия вызвали необходимость продолжения работы. И уже 30 декабря 2008 г. Президент РФ подписал Федеральный закон N 321-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам противодействия терроризму», согласно которому из числа уголовных дел, подсудных суду с участием присяжных заседателей, были исключены дела о преступлениях, предусмотренных ст. 205, ч. ч. 2 — 4 ст. 206, ч. 1 ст. 208, ч. 1 ст. 212, ст. ст. 275, 276, 278, 279, 281 УК. Закон введен в действие с 11 января 2009 г., и рассмотрение таких дел осуществляется судом в составе коллегии из трех судей федерального суда общей юрисдикции. Постановлением Конституционного Суда РФ от 19 апреля 2010 г. N 8-П по делу о проверке конституционности п. п. 2 и 3 ч. 2 ст. 30 и ч. 2 ст. 325 УПК РФ в связи с жалобами граждан Р. Р. Зайнагутдинова, Р. В. Кудаева, Ф. Р. Файзулина, А. Д. Хасанова, А. И. Шаваева и запросом Свердловского областного суда положения названных норм УПК в редакции Федерального закона от 30 декабря 2008 г. N 321-ФЗ признаны не противоречащими Конституции РФ. Как известно, в декабре 2001 г. был принят новый Уголовно-процессуальный кодекс РФ, введенный в действие с 1 июля 2002 г. (за исключением положений, для которых устанавливались иные сроки и порядок введения в действие). Внедрение Кодекса в практику отслеживалось в первую очередь разработчиками УПК, которые предполагали не только сбор и обобщение критических замечаний и предложений и их последующий перенос в виде поправок, но и опасались, «что правоприменительная практика может пойти не в том направлении, которое заложено в законе» <2>. ——————————— <2> Уроки реформы уголовного правосудия в России // Сборник статей и материалов / Под редакцией Е. Б. Мизулиной и В. Н. Плигина. М.: Юристъ, 2006. С. 10.
В мониторинге активно участвовали представители органов прокуратуры в том числе в составе специальной рабочей группы, созданной Администрацией Президента РФ и комитетом по законодательству Государственной Думы РФ. Важным организационно-распорядительным документом для проведения мониторинга в новых правовых условиях стал Приказ Генерального прокурора РФ от 20 февраля 2002 г. N 7 «Об организации исполнения Федерального закона «О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и переходе органов прокуратуры к работе в новых условиях уголовного судопроизводства». Были изданы также некоторые другие ведомственные нормативные акты: Приказы от 3 июня 2002 г. N 28 «Об организации работы прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства», от 5 июля 2002 г. N 39 «Об организации прокурорского надзора за законностью уголовного преследования в стадии досудебного производства». С учетом нового УПК и правоприменительной практики перерабатывались и другие ведомственные документы, регулирующие вопросы уголовно-процессуальных полномочий органов прокуратуры. В совокупности это стало хорошей основой для комплекса последующих мероприятий в том числе мониторингового характера. К проведению мониторинга были привлечены все заинтересованные подразделения Генеральной прокуратуры РФ, нижестоящие прокуратуры, НИИ проблем укрепления законности и правопорядка (в НИИ на постоянной основе был организован семинар, проведены круглые столы с привлечением разработчиков УПК и т. п.), Академия Генеральной прокуратуры РФ. Оценка жизнеспособности тех или иных положений уголовно-процессуального закона, эффективности деятельности правоохранительных органов и прокуратуры в новых условиях производилась с помощью различных правовых инструментов, организационных средств, форм и методических способов. Важнейшим средством (из всей их совокупности) проведения мониторинга служит сбор и анализ статистических показателей. Обобщенная статистика различных показателей деятельности прокуроров в сфере уголовного судопроизводства с достаточной степенью объективности свидетельствует не только о высокой или низкой результативности деятельности конкретных государственных структур, но и о работе прокуратуры и правоохранительных органов в целом. Представленная статистика позволила выявить тенденции, вскрыть недостатки и в определенной мере охарактеризовать процессы, которые происходят внутри органов, ведущих борьбу с преступностью. Для целей мониторинга на постоянной основе был налажен и поддерживается оперативный обмен информацией между прокуратурами городов и районов и структурными подразделениями аппаратов прокуратур субъектов Федерации. Осуществлялся подбор, обобщение и изучение следственной, прокурорской и судебной практики. В системе наблюдения, анализа и оценки правоприменительной практики большое значение придавалось изучению общественного мнения. Для этого использовался метод отслеживания публикаций в средствах массовой информации, в том числе содержащих данные социологических опросов граждан. Анализировались и принимались во внимание основанные на собственном исследовании мнения российских общественных организаций. Изучались также сведения, нашедшие отражение в докладах международных общественных организаций. Мониторинг показал несовершенство некоторых процессуальных механизмов, наличие пробелов и противоречий в отдельных нормах УПК. Не вдаваясь в детальное перечисление недостатков, в качестве примера можно сослаться на первоначальную редакцию ст. 281 УПК, в соответствии с которой оглашение показаний не явившихся в судебное заседание потерпевшего и свидетеля, ранее данных при производстве предварительного расследования или судебного разбирательства, а также демонстрация фотографических негативов и снимков, сделанных в ходе допросов, воспроизведение аудио — и (или) видеозаписи, киносъемки допросов допускались только с согласия сторон. Эта норма позволила стороне защиты блокировать исследование важнейших доказательств обвинения. Как результат отмечалось возросшее количество неправосудных приговоров. По настоянию Генеральной прокуратуры РФ эта норма, а также некоторые другие несовершенные положения УПК были откорректированы. В результате мониторинга мнение прокуратуры о состоянии законности и правоприменения в связи с введением новых уголовно-процессуальных правил оказалось авторитетным и ее позиция во многом воспринята. Процесс законодательного совершенствования продолжается. Только в 2010 — 2011 гг. и первом квартале 2012 г. было принято 36 федеральных законов о внесении изменений в Уголовный кодекс РФ, включая такие глобальные по размерам и существу акты, как Федеральные законы от 7 декабря 2011 г. N 420-ФЗ, от 29 февраля 2012 г. N 14-ФЗ, от 1 марта 2012 г. N 18-ФЗ. За тот же период УПК был скорректирован посредством издания 49 федеральных законов. Проведенный длительный мониторинг позволяет заключить, что нормотворчество не всегда является безупречным, не все созданные в последние годы новеллы совершенны, а отдельные все же носят больше «лозунговый» характер и не отражают объективных потребностей эффективной защиты прав и свобод граждан. Как следствие, с неизбежностью возникают проблемы в правоприменении. Прокуратура РФ в такой ситуации в силу своего предназначения обязана способствовать изданию качественных законов и совершенствованию практики уголовного судопроизводства, т. е. правильному, единообразному повсеместному пониманию и применению действующих норм права и нововведений, что требует дальнейшего теоретического и нормативного укрепления ее роли в процессе мониторинга состояния законности.
Пристатейный библиографический список
1. Медведев Д. А. Россия: становление правового государства: выступления, статьи, документы: В 3 т. М.: Юрид. лит., 2010. 2. Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора Российской Федерации. М.: Норма, 1999. 3. Уроки реформы уголовного правосудия в России: Сборник статей и материалов / Под ред. Е. Б. Мизулиной и В. Н. Плигина. М.: Юристъ, 2006.
