The challenges of protection of the rights of citizens in criminal proceedings S. P. Zaitsev
Based on the experience of work of the prosecutorial authorities, the author writes about the challenges of protection of the rights of citizens in criminal proceedings.
Key words: criminal proceedings, public prosecutor, supervision, legality.
Защита конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве определяет смысл процессуального законодательства. Именно поэтому применительно к роли прокурора, следователя, дознавателя государственный интерес заключается в реализации прав человека и гражданина независимо от того, какое процессуальное положение занимает субъект, является ли он потерпевшим либо подозреваемым (обвиняемым). Практика прокурорского надзора свидетельствует о существенных сбоях механизма такой защиты. Число выявленных нарушений в действиях органов следствия и дознания не снижается — в 2011 г. в Приволжском федеральном округе их пресечено свыше 400 тыс. Всколыхнувшие страну недавние события в Казани наглядно показали, как иногда формируется доказательственная база по уголовным делам — граждане попросту принуждаются к оговору, к ним применяется насилие, психологическое давление. За всеми этими фактами — конкретные судьбы людей и, что не менее важно, обманутые надежды граждан на государственную защиту и справедливость. Помимо кадровых просчетов, непрофессионализма отдельных сотрудников, причинами такого положения являются системные управленческие сбои, а также пробелы в законодательном регулировании. Один из основных факторов, подталкивающих недобросовестных сотрудников к применению незаконных методов дознания и следствия, — упрощенная, основанная исключительно на статистических показателях система ведомственной оценки работы правоохранителей. Именно этим объясняются попытки добиться от человека признания в том, чего он не совершал, т. е., не утруждая себя работой, как можно скорее отрапортовать о раскрытии преступления. Такое отношение к службе в угоду созданию искусственных показателей успешной работы отнюдь не редкость и не всегда пресекается непосредственными руководителями. За 2011 г. органы прокуратуры в Приволжском федеральном округе поставили на учет более 17 тыс. укрытых должностными лицами полиции преступлений. Большая часть из них — это случаи, когда сообщения о преступлениях либо не регистрировались, либо по ним принимались явно незаконные решения об отказе в возбуждении уголовного дела. Если учитывать, что, как правило, все эти преступления изначально вызывали сложность в раскрытии, а потому «портили» результативность работы правоохранителей, мотив подобных нарушений становится очевидным. По указанным фактам умышленного непринятия мер к защите граждан от преступных посягательств около 12 тыс. должностных лиц привлечены по прокурорским представлениям к дисциплинарной ответственности, только по нашей инициативе в 2011 г. в отношении сотрудников полиции возбуждено 34 уголовных дела. Решить эту проблему можно, только избавив сотрудников от статистического прессинга, зависимости их служебного положения от «красоты» общих показателей раскрываемости преступлений. Именно введение объективных критериев оценки результатов служебной деятельности позволит раз и навсегда отбить желание «лакировать» статистику, в том числе путем фальсификации доказательств и документов, укрытия от учета сложных в раскрытии преступлений. Для этого стоит учесть международный опыт, максимально упростить показатели оценки, обеспечить их неразрывную связь с общественным мнением и отношением граждан к работе правоохранительных органов. Прежде всего, речь может идти об отношении к повседневной работе: своевременности принятых мер, их полноте, качестве, правильности принимаемых решений, в том числе по квалификации действий, недопустимости ее искусственного завышения или занижения и т. п. Важнейшим критерием, по которому можно будет судить о сотруднике правоохранительных органов, также должна стать законность его действий. К примеру, деятельность оперуполномоченного не может быть признана положительной, если он незаконно отказал в принятии хотя бы одного заявления о преступлении, вне зависимости от того, сколько криминальных посягательств им раскрыто. В этом случае каждый из ответственных должностных лиц будет знать, что любое нарушение прав гражданина перечеркнет все его достижения по службе, а, следовательно, «поставит крест» на карьерном росте, получении премий, наград и т. п. В любом случае система оценки должна мотивировать сотрудников полиции на добросовестное выполнение своих задач, а не на имитацию отчетности. Необходимо уходить от «обезличенной» оценки вклада полиции в общую раскрываемость преступлений, в частности разделять раскрываемость посягательств в зависимости от очевидности/неочевидности деяний, сложности в раскрытии, опасности. Оценивать изобличение преступника не технически, исходя из количества эпизодов, а как творческий, индивидуальный процесс. Другим критерием, стимулирующим к принятию оперативных мер к защите граждан, может быть также оперативность реакции на правонарушения, их пресечение на стадии приготовления, возмещение ущерба применительно к каждому делу, а не общему массиву посягательств, как сейчас, и т. п. Недопустимо, когда определяющим для оценки качества работы полиции остается ведомственный, т. е. внутренний контроль. В связи с этим представляется целесообразным ввести практику ежегодного направления Президенту РФ и палатам Федерального Собрания России аналитического доклада о деятельности полиции, который бы составлялся независимыми экспертами с привлечением Генеральной прокуратуры РФ, уполномоченных по правам человека и правам ребенка, Верховного Суда России и т. п. Такой же внешний анализ работы подразделений полиции имеет смысл проводить на региональном и муниципальном уровнях, рассматривать на заседаниях представительных органов, решения которых должны обязательно учитываться руководством полиции в дальнейшей работе и кадровой политике. Одним из условий обеспечения законности в деятельности сотрудников правоохранительных органов является действенный прокурорский надзор. В настоящее время наиболее распространенными на досудебной стадии нарушениями прав граждан являются: необоснованный отказ в осуществлении уголовного преследования, несоблюдение принципа разумности сроков проведения доследственных проверок и расследования уголовных дел, нарушения прав лиц, в отношении которых применяются меры процессуального принуждения. В этих условиях прокурору должна быть предоставлена возможность не только фиксировать нарушения, но и добиваться оперативного и реального их устранения. Сейчас же, к сожалению, зачастую спор о законности действий должностных лиц приобретает главенствующее значение, а права и защищенность человека — второстепенное. К примеру, широко распространены факты необоснованного отказа в возбуждении уголовного дела следователями Следственного комитета России по результатам рассмотрения сообщений о преступлениях, связанных с применением к гражданам насилия и иного воздействия должностными лицами правоохранительных органов. Только в 2011 г. в России таких проверок было проведено свыше 17 тыс. и лишь по чуть более 1,5% из их числа возбуждены уголовные дела (250). В 98% случаев принимались решения об отказе в возбуждении уголовного дела. Из них в 2011 г. более 2 тыс. признаны прокурорами незаконными и отменены. Зачастую дополнительные проверки по инициативе прокуроров проводились по одним и тем же сообщениям до 3 и более раз, только после этого возбуждались уголовные дела по совершенным должностным преступлениям. В частности, с подобной ситуацией пришлось столкнуться при выезде в Республику Татарстан, где за 2011 г. — 2 мес. 2012 г. прокуроры отменили 450 незаконных постановлений следователей об отказе в возбуждении уголовного дела по сообщениям этой категории, а по результатам дополнительной проверки возбуждено лишь 1 уголовное дело. Однако только в ходе работы комиссии Генеральной прокуратуры РФ управление Следственного комитета России по республике признало незаконным 21 постановление об отказе в возбуждении уголовного дела. По результатам в отношении сотрудников правоохранительных органов, грубо нарушивших права граждан на личную неприкосновенность, истязавших подозреваемых и обвиняемых, возбуждено 7 уголовных дел. Помимо этого, комиссией инициированы процессуальные проверки в связи с еще 40 случаями превышения должностных полномочий, уже сейчас по ним возбуждены 9 уголовных дел. Иными словами, само по себе право прокурора отменять незаконное постановление об отказе в возбуждении уголовного дела не гарантирует того, что следователь спустя какое-то время не примет по материалу аналогичное незаконное решение. Между тем применительно к разрешению сообщений о незаконных методах следствия указанная бездеятельность и волокита, исходя из позиции Европейского суда по правам человека, представляют собой, по сути, отказ властей от незамедлительного, с разумной оперативностью проведения официального расследования заявлений физических лиц о том, что они подвергались в серьезных формах ненадлежащему обращению. Такие выводы, содержащиеся в постановлениях Европейского суда, дискредитируют Российскую Федерацию в глазах мирового сообщества, ставят под сомнение действие демократических принципов. Аналогичная ситуация возникает и в случаях, когда прокурор, осуществляя надзор, выявляет преступление. В этом случае он также наделен возможностью лишь инициировать в порядке ст. 37 УПК РФ вопрос о возбуждении уголовного дела перед органами следствия и зачастую вынужден пресекать с их стороны волокиту, неоднократно отменять незаконные постановления об отказе в возбуждении уголовного дела. В связи с этим возвращение прокурору права своим постановлением возбудить уголовное дело было бы серьезной гарантией соблюдения прав потерпевших на судебную защиту и доступ к правосудию, а также пресечения фактов превышения полномочий в отношении подозреваемых (обвиняемых). Подобное право прокурора сведет на нет практику доминирования внутриведомственных интересов над реализацией задач уголовного судопроизводства, когда осуществление правозащитной функции нередко рассматривается следственными и оперативными подразделениями не как обязательное условие, а как помеха реализации функции уголовного преследования. В подтверждение своей позиции не могу не отметить, что при всем многообразии содержания осуществляемых прокурорами ведущих европейских стран (Германии, Франции, Италии, Испании и др.) функций уголовного преследования в него неизменно входит, помимо прочего, возбуждение уголовного дела (инициация уголовного преследования). Во всех этих государствах прокуратура или аналогичные ей органы вправе инициировать уголовное преследование <1>. Поэтому наделение прокурора подобными полномочиями является обычной практикой. ——————————— <1> См.: Щерба С., Додонов В. Полномочия прокуроров на досудебных стадиях в уголовном процессе Германии, Франции, Англии, Италии и Испании // Законность. 2011. N 6. С. 53 — 57.
Более того, право возбуждения прокурором уголовного дела не является рудиментом и советской правовой доктрины, поскольку содержалось еще в Уставе уголовного судопроизводства 1864 г., согласно которому прокурор и его товарищи могли возбуждать дела как «по доходящим до них сведениям, так и по непосредственно им установленным преступлениям или признакам преступных деяний» <2>. ——————————— <2> Судебные уставы 20 ноября 1864 года, с изложением рассуждений, на коих они основаны. Часть вторая. СПб., 1866. С. 133.
Не способствуют реализации правозащитной функции прокуратуры и нормы УПК, предусматривающие прекращение уголовного дела исключительно органами предварительного расследования. Является нонсенсом, что в действующей редакции ст. 37 УПК прокурор не может прекратить незаконное уголовное преследование не только на стадии предварительного расследования, но даже на стадии утверждения обвинительного заключения. О том, что расширение полномочий прокуратуры способно кардинально повлиять на обеспечение законности, свидетельствует то, что во многом увеличение числа выявленных укрытых в 2011 г. преступлений, возбужденных по ним уголовных дел можно объяснить как раз принятыми в 2011 г. законодательными поправками, предоставляющими прокурорам право самостоятельно принимать решения об отмене постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела. Так, до принятия указанных поправок в УПК требования прокурора зачастую попросту игнорировались следственными органами. В 2010 г. руководители Следственного комитета России отклонили 80% требований прокуроров об устранении нарушений федерального законодательства. Нередко для того, чтобы добиться восстановления нарушенных прав граждан, прокуроры вынуждены были ставить вопросы о внесении актов реагирования перед вышестоящими руководителями, что затягивало процедуру устранения нарушений. В связи с этим следует четко закрепить в уголовно-процессуальном законодательстве принцип обязательности требований прокурора и механизм их исполнения, а также ответственность за умышленное игнорирование. Это опять же не новелла, а реанимирование правовых традиций, сложившихся со времен действия Устава уголовного судопроизводства 1864 г., ст. 281 которого обязывала следователя исполнять законные требования прокурора или его товарища с отметкой в протоколах, какие именно меры приняты по его требованию <3>. Разрешение же разногласий при исполнении указанных требований между следователем и прокурором имеет смысл оставить на усмотрение суда, что, во-первых, сделает конечную позицию по спору окончательной и однозначно авторитетной, а во-вторых, предотвратит возможность длительной процедуры рассмотрения разногласий через вышестоящего прокурора и руководителя следственного органа. ——————————— <3> См.: Там же. С. 121.
Наконец, исходя из равенства защиты прав любого участника уголовного судопроизводства, отказ в государственной защите от преступления в какой-либо форме (непринятие заявления, вынесение незаконного постановления об отказе в возбуждении уголовного дела и др.) должен влечь такие же последствия, что и незаконное привлечение лица к уголовной ответственности, — имеется в виду право на обращение в суд с заявлением о возмещении ущерба, принесение официального извинения и т. п. Подобная обеспечительная мера, которая нуждается в правовой регламентации, будет способствовать надлежащему выполнению со стороны органов дознания и следствия обязанностей реализации прав как обвиняемого, так и потерпевшего.
